第二章 國家對食品安全之風險預防責任
第三節 以資訊公開落實食品安全風險預防
歐盟除以風險分析作為整體食品安全體系的主軸外，更對風險分析 所應遵循的原則進一步規範其相關配套，其中包含為確保風險評估過 程能夠公正、客觀的科學證據原則，還有進行風險管理時必須考量的 預防原則，以及促進風險溝通、確保消費者健康與知的權利所配套的 透明原則。資訊的取得、管理與公開，一直是現代民主國家處理瞬息 萬變的政務時，必須面對的問題 97。以此觀之，風險資訊的公開似可 作為行政機關食品安全風險之預防手段。
第一項 風險預防仰賴風險溝通
風險溝通係由風險分析過程中之風險評估者、管理者、消費者、食 品業者、學術界及相關利益團體等間，相互交換有關風險相關因素、
等資訊，相關單位的所有活動在執行上都必須維持高度的透明性，不 僅相關會議的內容記錄必須公開，在不違背機密保護的前提下，所有 的科學研究報告也均需對外公開，包括對風險評估結果及風險管理決 策的意見。
風險溝通主要功能係透過社會大眾參與表達意見，呈現社會對風險 之觀點。國際食品法典委員會對於風險溝通的定義為，在風險分析過 程中，風險評估人員、風險管理人員、消費者、產業界、學術界與其 他利害相關者，就風險及其他相關因素和風險認知等各方面的資訊進
97 李建良，永續發展與國家責任，臺北大學法學論叢，第 46 期，2000 年 6 月，頁 100。
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行互動與交流，成功的風險溝通即是有效達成風險管理與風險評估的 首要前提 98。
第二項 風險溝通與資訊公開
食品安全法制以事先預防為核心，以防範於未然作為食品安全之 目的，以確保資訊之公開透明並作為保障消費者的手段。公開透明原 則與風險分析所要求之風險溝通，實互為表裡，皆為建構食品安全法 制所不可或缺之重要原則 99，廣義的風險溝通泛指所有風險資訊（Risk Information）在來源與去處間流通的過程。狹義的風險溝通係指環境 或健康風險資訊，在利害關係團體間，有目的一種資訊流通過程。
美國國家研究院(National Research Council)指出，風險溝通是 個人、團體間相互交換風險資訊的過程，在風險過程中相當重視專家 與非專家兩者之間的訊息傳遞，人類的存在條件本身就具有著極大的 不穩定性，雖然趨吉避凶可以視作一般人行為選擇的原則，但在資訊 並不完整的情況下，人們在面臨威脅時的任何決定都包含了一定的風 險。行政機關在風險溝通上的角色，是必須主導整個溝通過程，將資 訊透明化，提出完整的溝通計劃，確保各溝通平台的訊息一致性，將 技術性的科學專業術語改以敘事方式與大眾進行溝通。
風險溝通與國家資訊公開之意涵實有部分交錯，惟後者乃著重於 課予國家主動公開相關食品資訊之義務，以及人民享有公開消費食品 資訊之請求權兩個面向；而風險溝通除包括上述兩個資訊公開之態樣，
其執行層面並不限於國家和人民之間，而是穿插在風險分析的各個階 段，風險評估階段中的科學家們就風險的規模進行意見溝通交流；政 治、經濟及社會各階層就風險評估報告及採取因應措施交換意見；行 政機關利用大眾傳播媒體，以適當形式向公眾公開風險的相關資訊，
98 邱錦添、李根永，食品安全衛生管理法之理論與實務，元照出版公司，初版，2014 年 11 月，
頁 14-15。
99 李寧修，論歐盟及德國食品安全法制與其通報系統之建構，興大法學，第 13 期，2013 年 5 月，
頁 5-6。
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以上皆為風險溝通的多元樣貌。資訊公開（尤其是政府對人民之資訊 空開），為風險溝通之一環，其得使公眾即時、透明、正確取得風險評 估、風險管理及有害食品之相關資訊，保障民眾食品安全之資訊權 100。
第三項 資訊公開作為食品安全風險預防措施
人類健康與消費者權益之維護，實有賴各式公眾參與方能達成，
而理性的溝通交流則以充分的資訊為前提，政府藉由資訊公開手段，
讓民眾得以了解風險，進而作出決定或採取預防措施。行政機關欲引 導人民行為取向之管制措施，不限於法律上之命令或禁止等強制性管 制措施，也包括軟性之管制措施，如提供經濟誘因，以及本文討論之 資訊公開行為 101。
第一款 資訊公開法制化
資訊公開之概念在歐盟法制中並不陌生，例如在核能法或是環境 法中，皆得見其應用，隨著關係人民生命、身體與健康之食品汙染事 件，食品資訊透明化之需求亦逐漸受到重視，因惟有資訊公開透明，
方能獲致消費者的信賴 102。
德國聯邦基本法第 5 條第 1 項後段即明文保障「任何人皆享有從 一般公開來源不受妨礙地獲取資訊之權利」，世界人權宣言第 19 條：
「人人有權享受主張和發表意見的自由；此項權利包括持有主張而不 受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和 思想的自由。」103人民有權透過任何形式尋求、接受以及傳遞消息和 思想的自由，能夠根據正確的資訊做成正確的決定，知的權利實為多 種基本權利實踐之重要前提，當人民得取得充分而正確的資訊，則能
100 蘇嘉瑞，健全我國食品安全管理機制之研究，國家發展委員會專案研究報告，2015 年 4 月，頁 85。
101 張桐銳，論行政機關對公眾提供資訊之行為，成大法學，第 2 期，2001 年 12 月，頁 126。
102 李寧修，歐盟食品法制之基本原則及其實踐：由歐盟第 178/2002 號規則出發，載於歐盟法之基 礎原則與實務發展(下)，台大出版中心，2015 年 6 月初版，頁 264。
103 世界人權宣言，http://www.un.org/zh/documents/udhr/，（最後瀏覽日期：2016 年 07 月 31 日）。
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的發展，我們不只要消費者與人民了解其所涉及的風險與危險，以作 出選擇，更要讓人民在受侵害時，獲取更多的產品資訊以為之救濟，
並且賦與人民請求政府公開或提供相關的產品資訊的機制，以強化人 民身體健康權利之保護，食品風險資訊透明化，有助於確保消費者知 的權利，以提供食品消費者正確知識，而由其自行決定是否願意承擔 風險，滿足其知的權利，即為風險溝通的措施之一。
食品管理也牽涉到資訊不對稱的問題，食品生產及加工普遍運用 農藥及添加物等技術，較為弱勢的消費者，很難了解食品的製造及成 分，存在資訊不對稱現象，而有政府管制的必要，以確保食品品質及 食品安全，例如限制農藥或添加物的使用，或標示規定要求揭露食品 相關資訊等 109，資訊公開係指社會之任一成員向擁有資訊之其他社會 成員要求公開其所掌有之資訊，以取得使用或決策，隨著社會快速變 遷及政府職能之擴增，人民無論參與公共政策、監督政府施政作為，
抑或純作市場消費，均有賴大量且正確之資訊，國家作為資訊之最大 擁有者，在食品法制朝向透明化發展的同時，除負有促進食品安全消 費資訊之公開透明與合理利用之義務與責任外，更應致力於將相關理 論與實務法制化，以適當方式將相關食品安全資訊公開予社會大眾知 悉 110。
第三款 作為食品安全風險預防手段
在資訊社會裡，政府依法有主動或被動公開其所持有或保管之資 訊，即為給付行政之一環，人民利用政府提供充足資訊，增加自由選 擇之機會 111，由政府依法主動公開食品安全資訊，作為獨立管制手段 的資訊行為，此種情況多於相關法令中明訂其公開之要件，然在風險
109 Bruce Greenwald, Joseph E. Stiglitz & Andrew Weiss, Information Imperfection in the Capital Market and Macroeconomic Fluctuation, 74 AM. ECON. REV. 194, 194-200 (1984).，轉引自洪德欽，歐盟食品安 全制度對臺灣食安改革的啟示，臺大法學論叢，第 44 卷特刊，2015 年 11 月，頁 1214。
110 李寧修，「預防原則」於食品安全法制之應用，行政院國家科學委員會專題研究報告，2013 年 2 月，頁 11-13。
111 李震山，論行政提供資訊-以基因改造食品之資訊為例，月旦法學雜誌，第 69 期，2001 年 2 月，
頁 20。
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社會及不具確定性的時代，要達到有效的環境保護目的與食品安全之 維護，政府更不宜將所有資訊攬於一身，相反地，資訊的公開足以構 成有效控制的必要條件 112。
資訊行為可能是獨立的管制手段，但也可能是其它管制手段的補 充或強化的行為，為達一定的管制目的所為的影響公眾行為取向的措 施，乃是獨立的管制手段，歐盟一般食品法第 10 條明文規定，當得以 在懷疑食品或飼料對於人體或動物之健康可能帶來風險時，行政機關 應於無損於牽連國家或是歐盟就資料公開所為決議之前提下，依據風 險之態樣、嚴重性及規模採行適當的步驟，向公眾釐清健康風險的形 式；同時應儘可能廣泛地告知（涉及的）食品或飼料、食品或飼料之 形式、與其相關的可能風險及已經或即將採行的措施，以預防、限制 或杜絕風險的發生 113，實賦予行政機關以資訊公開作為預防、限制或 杜絕風險發生之手段。
食品安全攸關民眾健康，強調其食品安全資訊的公開，讓人民能 清楚了解其所面對的危險與風險，而做出理性的消費選擇，以我國食 安法為例，現行採取相關食品安全資訊公開措施有，如對人民公開問 題食品資訊、食品通報系統、食品標示、業者自主揭露、業者定期申 報、追蹤追訴機制及食品產銷履歷公開等，以強化人民身體健康與環 境之保護，食品安全資訊的公開與取得可謂食品安全上的風險預防手 段與國家對於基本權保護重要措施。
德國之食品、日用品及飼料法規定，當得充分懷疑食品對於人體 或動物之健康可能帶來風險時，行政機關應於無損於牽連國家或是歐
德國之食品、日用品及飼料法規定，當得充分懷疑食品對於人體 或動物之健康可能帶來風險時，行政機關應於無損於牽連國家或是歐