第四章 食品安全風險資訊公開問題討論
第一節 食安風險資訊公開行為之基本權侵害與救濟
第一款 國家的資訊行為
國家的資訊活動以目的取向作為歸類的判準，可粗分國家的公關 活動與作為行政管制手段之資訊行為兩大類，國家的公關活動與私人 的公關活動一樣，都是一種自我描述以建構其在公眾中的形象，這一 類的資訊大多是關於政府施政的資訊，諸如施政說明或「白皮書」、「藍 皮書」等，其目的亦在追求人民的接受與認同，因為在現代法治與民 主國家基於透明性的要求，而有公開這類資訊的必要，在另一方面則 是為了強化統治的正當性。
依管制強度則可區分為單純的資訊提供、包含價值判斷的資訊及 行為的呼籲，依管制目的分為防備危險的警示性資訊及意圖影響公眾 行為偏好的建議與推薦 202此兩大行為類型。本文對於行政機關之資訊
201 林昱梅，論食品安全管理法制中之預防原則：以歐盟與台灣為中心，臺大法學論叢，第 44 卷 特刊，2015 年 11 月，頁 1087。
202 意圖影響行為偏好之資訊行為在管制上之意義在於，其所追求的是影響受管制者之內在的道德 觀，從而影響其行為傾向，使受管制者參與公益的實現，因此乃是取向於教化與合作策略的行
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公開行為，略分為一般性及警示性公開。
第一目 一般性資訊公開
我國行政機關主動公開資訊之法律依據，首先得見諸政府資訊公 開法之規定，該法於第 1 條揭示其立法目的乃：「為建立政府資訊公開 制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進 人民對公共事務的瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」
並於同法第 6 條明示：「對於與人民權益攸關之施政、措施及其他有 關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」在政府資訊公 開法外，其他行政法規亦可見行政機關享有主動公開資訊之職權，作 為監督業者，並同時確保消費者健康、安全之手段。
公告週知之一般性與抽象性事務，如特定類別與規模之食品業者、
各類衛生標準、食品或添加物、容器、洗潔劑等應標示事項等，主管 機關衛福部食藥署係放置於所屬網站，供一般民眾得以隨時查詢，推 動國家認證標章，向消費者建議或推薦特定的產品，即為其方式之一 203， 透過公開認、驗證程序與標章管理 204，包括監督認證機關的驗證標準 及程序等，提供消費者認證產品的相關資訊，作為其決策的參考，同 時藉此持續關注產品品質，維護驗證標章在消費市場之公信力，藉此 提升消費者對產品之信賴 205，此係基於行政任務對不特定之多數人闡 明事實，不具法效性，惟若向公眾說明之資訊非屬事實或不正確，當 會衍生其他法律問題。
政手段。
203 張桐銳，論行政機關對公眾提供資訊之行為，成大法學，第 2 期，2001 年 12 月，頁 130-131。
204 例如：農委會之鮮奶標章、CAS 台灣優良農產品驗證；經濟部工業局之「食品良好作業規範
（Good Manufacturing Practice，簡稱 GMP）」等。
205 李寧修，行政機關主動公開消費資訊之法制與實踐－由歐洲法院 C-636/11 判決檢視我國消費資 訊公開法制，東吳法律學報，第 26 卷第 2 期，2014 年 10 月，頁 48。
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第二目 警示性資訊公開
行政機關除了平時主動公開一般性資訊供民眾參考外，亦有基於 行政管制目的而公開資訊，藉此向民眾指出危險或風險之所在，使其 得採行相應行為或作成適當決策。因具有價值評斷性者，例如負面之 警告或呼籲會形成特定侵害，即須有法律相關授權。如現行空氣汙染 防制法 206規定之發布空氣品質惡化「警告」；將危險告知民眾，並且 呼籲民眾採取相應措施以規避此一危險。此一類型的資訊行為乃是一 種警示性的行為，其管制目的即為對危險的防備 207。
作為行政管制手段的資訊行為，依手段上的獨立性，資訊行為可 能是獨立的管制手段，也可能是其它管制手段的補充或強化的行為。
公告特定產品或特定地區之產品管制資訊，特定產品或地區之產品之 風險警示性資訊，此種資訊公開對產品業者而言，具有強烈的警示作 用，促使業者對於其所提供產品後續可能造成之影響，應予以正視 208， 需嚴守相關法令規定並就利害關係人等相關權利義務及程序考量，權 衡私人與公眾利益後，方能藉社會各種資訊平台或媒體等管道廣為周 知。
第二款 食安風險資訊公開行為之定性
國家的食安風險資訊公開多為警示性資訊，以德國對於空氣品質惡 化資訊警告發布法制規定為例，如北萊茵西發利亞邦之煙霧命令、德 國聯邦公害防制法，德國學界及實務界，對於警告發布之本質即存有 法事實說、行政處分說、客觀之事實確定說、法規命令說及具拘束力 之事實確定說 209。
206 空氣汙染防制法第 14 條第 1 項前段：「因氣象變異或其他原因，致空氣品質有嚴重惡化之虞時 各級主管機關及公私場所應即採取緊急防制措施；必要時，各級主管機關得發布空氣品質惡化 警告。」
207 張桐銳，論行政機關對公眾提供資訊之行為，成大法學，第 2 期，2001 年 12 月，頁 126-131。
208 李寧修，行政機關主動公開消費資訊之法制與實踐－由歐洲法院 C-636/11 判決檢視我國消費資 訊公開法制，東吳法律學報，第 26 卷第 2 期，2014 年 10 月，頁 49。
209 陳慈陽，空氣污染防制法第八條之「發布空氣品質惡化警告」相關法律問題之研究，中興法學，
第 41 期，1996 年 12 月，頁 1。
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對於一個行政措施去探索其在行政行為類型上的歸類問題，乃是行 政法釋義學上的典型操作，藉此可以回答相關的行政程序上的要求、
救濟與合法要件等問題，有關食品安全風險資訊之公開行為的定性，
目的應著眼於對於人民基本權利是否會產生影響，才會有定性國家公 開行政行為的急迫必要性。資訊之公開型態多樣，係為行政處分、行 政指導抑或是事實行為？尚難一概而論，需就各該資訊公開行為之性 質及內容，定其法律性質。
有關本文討論之食品安全風險資訊公開行為，如發布食品安全預警 行為 210，此提供資訊定性上可以是行政處分，或可係事實行為，取決 於是否具有法律上之拘束力，而是否具有拘束力則係以相關之行政規 範判斷該行為之定性，行政機關主動將風險資訊的公開行為，為滿足 管制目的而生之資訊公開行為構成對法學之挑戰，在以權利保護為體 系建構理念之公法學，首先勢必面臨資訊行為之定性問題及與此相關 之救濟管道問題，並由此而衍生出對傳統以行政處分為核心之行政行 為型式理論之反省 211。
第一目 行為特徵
由政府部門對民眾為指示(Hinweise)、建議(Empfehlungen) 或為 警告(Warnungen)，此種由政府所導引的資訊措施，在行政法學上通常 稱為「非制式之行政行為」(informelles Vewaltungshandeln)，其種 類繁多，依客體、對象、急迫性、表現方式及表達途徑，可有不同之 型態。而依產品的危險性及對人民生命、身體、健康及財產的影響程 度，此種警告或呼籲在社會上所產生之迴響，以及對競爭市場所造成 之衝擊，亦有所不同212。我國現行有關食品安全資訊之公開行為用語，
如食安法第 5 條第 1 項規定之「發布預警」或採行必要管制措施；有 以「公告」213為定義，如食安法第 4 條第 5 項「公告」特定產品或特
210 食品安全衛生管理法第 5 條第 1 項：「各級主管機關依科學實證建立食品衛生安全監測體系，
於監測發現有危害食品衛生安全之虞之事件發生時，應發布預警或採行必要管制措施。」
211 張桐銳，論行政機關對公眾提供資訊之行為，成大法學，第 2 期，2001 年 12 月，頁 121-141。
212 李建良，德國環境行政法上的資訊公開制度，月旦法學雜誌，第 87 期，2002 年 8 月，頁 38-39。
213 公告屬行政機關之行為，係針對具體事件或特定法律概念而為，為行政機關對外直接的意思表
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定地區之產品採取下列管理措施，在對於食品安全風險資訊之公開行 為定性前，先該行為之特徵予以分析討論。
本文討論之食品安全資訊之公開行為，係以行政機關 214為主體、
以發布預警、公告等方式，對外向不特定人傳達涉及與對人民身體健 康生有危害之食品安全相關資訊，且行政機關可預見該訊息將對提供 該食品之第三人(業者)造成影響、必須是在有相當理由下始能為之，
食品安全風險資訊之公開乃取向於對危險防備或風險的預防，因此資 訊公開的主要內容是一定食品安全之危險及風險的告知，或者再加上 防備措施的行為建議。
第二目 行政處分
行政處分為行政意思決定之處分，即行政處分的行為且發生法律效 果，可以書面或口頭方式來表示行政機關之決定。其定義係指行政機 關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法 律效果之單方行政行為 215，行政處分必須具備「行政機關」、「單方 規制措施」、「公權力」、「具體事件」、「對外性」、「直接之法 律效果」等概念要素，行政機關常基於職權或法律之授權，對於特定 之農工業產品或其他事項，向民眾以公開說明或其他發布方式提出警 告，機關警告雖不如行政機關直接禁止特定商品的效果來得嚴峻，但 確實因而減少業者該相關產品之銷售，且當民眾接受該等警告資訊時，
對於其購買意願係立即的影響 216。
關於食品安全風險資訊公開行為可否被認定為行政處分之問題，行 政機關立於國民健康上理由，對特定產品建議消費者不要購買時，可 能侵害產品生產者，憲法所保障的職業行使基本權利，很顯然此種事
示，是一種告知大眾之行為。蔡震榮，公告之意義，行政法理論與基本人權之保障，五南圖書
示，是一種告知大眾之行為。蔡震榮，公告之意義，行政法理論與基本人權之保障，五南圖書