第四章 食品安全風險資訊公開問題討論
第二節 政府公開食品安全風險資訊的時點與界限
全與秩序的「危險防止」，到「風險預防」之變遷，風險時代來臨後，
公權力介入時點更為提早，當危害的發生只是潛在性的，不確定的，
尚缺乏足夠科學證據的階段，政府即得採取以風險為基礎之行政預防 管制措施。國家採取行動的時間點，從危害發生後，移至危害發生有 充分蓋然性的危險確定時，進而往不確定的風險階段移動。
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第一項 應公開之食品安全風險資訊 第一款 食品安全風險之公開
歐盟一般食品法第 8 條規定，食品法規之訂定應旨在保護消費者權 益，且提供消費者有關其選擇消費食品之基本資訊，即對消費民眾提 供食品「知情權選擇」之可能性，依預防原則，風險無須確定或完全 被證實，政府即應為風險資訊告知，以利消費者防範。例如，經抽樣 食品含菌量過高，即可合理懷疑同一批貨物有過高含菌量，而有健康 風險 252，應為風險告知，由於風險資訊告知之結果，可能損及業者權 益，仍須符合比例原則。
第二款 風險評估結果之公開
EFSA 的任務與目標，主要是負責獨立性的風險評估，並以其科學 意見提供執委會從事風險管理的參考。歐盟以 EFSA 從事風險評估，除 提供食品風險管理決策者參考及決策的科學依據，並提供消費民眾知 情選擇的機會與科學數據，消費民眾需要取得與食品相關的風險評估 資訊，以作為選擇食品的參考 253。
歐盟一般食品法第 38 條第 1 項規定，EFSA 應確保其活動高度透明，
有關風險評估資訊，如科學委員會與科學小組之會議議程與紀錄；科 學委員會與科學小組之專業報告通過後立即公開，並附上反對意見；
在不違反第 39 條及第 41 條之情形下，支持專業意見之相關資訊；科 學研究之結果；年度報告；對歐洲議會、歐盟執委會或會員國請求科 學意見之拒絕與變更及其理由等應予公開。
252 參閱德國 Vgl. Rathke, (Fn. 183), VO (EG) 178/2002, Art. 10, Rn. 11-12; Pache, (Fn. 299), Art. 10 BasisVO, Rn. 20-21.轉引自林昱梅，論食品安全管理法制中之預防原則：以歐盟與台灣為中心，
臺大法學論叢，第 44 卷特刊，2015 年 11 月，頁 1035。
253 洪德欽，歐盟食品安全局風險評估體系之研究，歐盟與美國生物科技政策，中央研究院歐美研 究所，2011 年 11 月初版，頁 50-51。
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第三款 風險管理資訊之公開
依歐盟一般食品法第 10 條規定，明文將資訊公開作為食品安全領 域之基本原則之一，當得以懷疑食品或飼料對於人體或動物之健康可 能帶來風險時，行政機關應於無損於牽連國家或是歐盟就資料公開所 為決議之前提下，依據風險之態樣、嚴重性及規模採行適當的步驟，
向公眾釐清健康風險的形式；同時應儘可能廣泛地告知（涉及的）食 品或飼料、食品或飼料之形式、與其相關的可能風險及已經或即將採 行的措施，以預防、限制或杜絕風險的發生 254。
我國食安法第 4 條第 5 項規定：「中央主管機關對重大或突發性 食品衛生安全事件，必要時得依風險評估或流行病學調查結果，公告 對特定產品或特定地區之產品採取下列管理措施：一、限制或停止輸 入查驗、製造及加工之方式或條件。二、下架、封存、限期回收、限 期改製、沒入銷毀。」僅要求中央主管機關公告其風險管理措施，但 未明定應告知之風險種類、性質、嚴重程度與範圍。
又食安法第 5 條第 1 項及第 2 項規定：「各級主管機關依科學實 證，建立食品衛生安全監測體系，於監測發現有危害食品衛生安全之 虞之事件發生時，應主動查驗，並發布預警或採行必要管制措施。前 項主動查驗、發布預警或採行必要管制措施，包含主管機關應抽樣檢 驗、追查原料來源、產品流向、公布檢驗結果及揭露資訊，並令食品 業者自主檢驗。」該條要求主管機關公布檢驗結果及揭露資訊。
第二項 風險資訊公開的時點 第一款 公開時點轉變原因
行政機關必須有相當理由認定食品已對大眾身體健康產生危害風 險，行政機關是立於危害防止與危險預測的概念下發布資訊，是以只
254 李寧修，「預防原則」於食品安全法制之應用，行政院國家科學委員會專題研究報告，2013 年 2 月，頁 7。
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要求行政機關必須是在有一定基礎事實下，有相當理由認為該食品對 人體身體健康有危害才能發布警告，否則對廠商之財產權及營業權將 造成莫大侵害。
惟肇因風險資訊公開行為之特殊性，亦即危險及風險預防之概念，
且有時間急迫性之考量，不可能待一切查證屬實下才發動此一行政作 為，所以不要求必須要確定食品對人體有危害才得以發布。國家的「預 防」行動，並非基於對風險的完全認知，而是將介入時點，提前至對 風險有懷疑、預測或擔憂時，原本的「確定事實後才行動」（ascertain the facts, then act），轉變為「先行動，再確定事實」（act first, then ascertain the facts）255。
第二款 以風險評估結果為依據
風險評估是國家針對風險採取相應措施的基礎，利基於一般人民 對於科學根據的信賴，以獨立、客觀、透明之方式對風險進行評價。
透過一份客觀公正獨立的科學證據風險評估結果報告，使行政主管機 關能夠判斷食品安全性的風險，還能夠據以行使主管機關的風險資訊 公開行為，這些原因即是風險評估之所以必須獨立、科學、透明的理 由。
歐盟一般食品法第 6 條規定，為了高度保護人類健康和生命的目 標，食品法規應以風險分析為基礎，風險評估應以獨立、客觀和透明 的科學證據為基礎，透過風險評估，以科學之觀點衡量危害或是風險 的規模與強度，預先發現可能對人類健康產生風險之因素，提供風險 管理機關決策是否須預先採行風險資訊公開之參考 256。
傳統行政管理措施係以實害為前提，於實踐行政行為時，為符合
255 林昱梅，論食品安全管理法制中之預防原則：以歐盟與台灣為中心，臺大法學論叢，第 44 卷 特刊，2015 年 11 月，頁 1054-1056。
256 李寧修，論歐盟及德國食品安全法制與其通報系統之建構，興大法學，第 13 期，2013 年 5 月，
頁 12-13。
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正當法律程序規定，常借重行政調查為手段，以調查結果作為實行管 理措施之依據，惟食品安全業已進入風險預防之概念，通常以風險評 估結果，作為實行管理措施之依據。觀察歐盟一般食品法之風險分析 架構，風險評估是以科學為基礎，其專業意見可用於諮詢、資訊提供 及風險溝通。
將科學證據作為風險評估下唯一的判斷準據，使風險評估能夠以 純然的科學檢驗、實驗進行獨立判斷，透過這些科學驗證過程產生的 數據或資料，加以檢驗食品安全性，並且提供相關科學實驗結果，交 由後續的風險管理階段進行決策考量。我國食安法第 4 條第 1 項明定，
主管機關採行之食品安全管理措施應以風險評估為基礎，即納入科學 實證作為風險管理措施之原則及概念。
第三項 食品安全風險資訊公開的界限
2000 年歐盟執委會「適用預防原則之公告」指出，以預防原則為 基礎之措施，應符合比例原則，符合所追求之保護標準；應無歧視地 適用、與已採取之類似措施相互協調、審酌採取或不採取措施有何成 本及利益（若具合目的性且有可能性，審查應涵蓋成本利益分析）、有 新的科學資料盡快檢視、應提供廣泛的風險評估所必要的科學證據。
我國食安法第 4 條即明示，滿足國民知的權利及資訊透明原則，
顯示食品之風險預防，需要資訊透明原則作為配套，此之透明原則，
可透過食品主管機關決策透明化、食品風險資訊公開而實踐，但此並 未意味著國家公權力得以打著風險預防的旗子，對於食品安全管制領 域無孔不入的介入 257。
257 王毓正，論環境法於科技關連下之立法困境與管制手段變遷，成大法學，第 12 期，2006 年 12 月，頁 106-108。
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第一款 落實比例原則於具體規範
歐盟一般食品法第 7 條第 2 項，對於風險管理措施應符合比例原 則亦有所限制規定，即依據預防原則所採行之措施必須合比例，且不 得更強烈的妨害經濟，且是在衡量技術、經濟上之可實踐性及其他依 據事實情況認為須被考量之因素後，認為屬於為達成歐盟所維護之高 度健康保護水準所必要者 258。
德國有關食品風險資訊公開比例原則之適當性原則係指行政機關 所採取的方法，必須能夠實現行政目的或至少有助於目的之達成，並 且為正確之手段。也就行政機關選擇的手段，必須是能夠達成行政目 的的手段，否則即為違法，德國聯邦憲法法院採取一個相當低的審查 標準，只要手段部分有助於目的的達成，即不違反適當性原則。
於德國食品及飼料管理法第 40 條第 2 項規定，即適當性原則之體 現，對先給予食品業者有自行採取行動之機會，行政機關僅於其無法 採行有效之危險預防或監管措施、該措施之採行無法及時完成或是消 費者未能獲得該資訊之情況下，始得介入自行公開相關資訊，行政機 關公開消費資訊前，先給予業者自行向公眾公開說明並採行危機處理 之機會，若業者未即時採行有效的相應措施，則由行政機關代而為之。
主管機關只有在事實上不存在其他同樣有效之措施，尤其是業者 未採取，或未能及時採取向公眾提供資訊，或者所提供之資訊無法達 到消費者時，始得向公眾提供資訊。不受前述影響的是，主管機關得 向大眾提示，已經公開之資訊，或者食品、飼料業者或其他市場參與 者採取之回收或召回行動。
258 李寧修，論歐盟及德國食品安全法制與其通報系統之建構，興大法學，第 13 期，2013 年 5 月，
頁 7-8。
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第二款 保密規定及例外
歐盟食品和飼料快速預警系統網絡內成員所擁有關於食品或飼料 對人類健康造成危機之資訊，與第 10 條規定相符合時，原則歐盟將能
歐盟食品和飼料快速預警系統網絡內成員所擁有關於食品或飼料 對人類健康造成危機之資訊，與第 10 條規定相符合時，原則歐盟將能