第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
第一章 緒論
第一節 研究動機與目的 第一項 研究動機
近年來國內外爆發一連串的食安事件，從瘦肉精、塑化劑、毒澱 粉到黑心食用油事件，造成社會極大之不安。其中，國內生產食用油 大廠遭檢舉所生產食用橄欖油標示不實，添加低成本葵花油及棉籽油 混充；另知名豬油品牌公司以購入餿水油、廢食用油、回鍋油以及「飼 料油」後製成香豬油，多家知名企業皆使用到該油品，甚至小吃攤、
糕餅業、中西式餐飲都受到牽連，數百噸的問題食油已經流入市面，
吃到毒油的民眾難以估計，有多家店家及消費者紛紛受害，政府仍無 良策 1。
食品安全與國民健康息息相關，世界衛生組織 WHO 的組織憲章中 宣示：「不分族群、宗教、政治意見、經濟或社會條件，享受最高標準 的健康是基本人權之一」；另世界人權宣言第 25 條明定，人人有權享 受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣 著、住房、醫療和必要的社會服務；在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、
衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障 2。 我國憲法雖未明列健康權為基本權利之一，但健康權的概念可自憲法 第 15 條所保障的「生存權」中獲得延伸，或由憲法第 22 條概括性基 本權利保障中推演而出。我國食品安全衛生管理法（以下簡稱食安法）
第 1 條 3，揭示之立法目的即為「維護國民健康」。無論是國際公約或 我國憲法及法律，皆可推知健康權係為人民的基本權。國家對於人民 之基本權負有安全保護之義務，縱使該侵害或威脅並非由國家所造成，
1 2014 年 臺 灣 食 品 安 全 問 題 事 件 ， 維 基 百 科 ， 自 由 的 百 科 全 書 http://zh.wikipedia.org/wiki/2014%E5%B9%B4%E8%87%BA%E7%81%A3%E9%A4%BF%E6%B0%B4
%E6%B2%B9%E4%BA%8B%E4%BB%B6，（最後瀏覽日期：2016 年 07 月 31 日）。
2 世界人權宣言第 25 條，http://www.un.org/zh/documents/udhr/，（最後瀏覽日期：2016 年 07 月 31 日）。
3 食品安全衛生管理法第 1 條規定：「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制訂本法。」
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仍須出面干預，謀求解決或防範方法，人民之生命或健康遭受威脅時，
國家即應出面保護此等基本權利。
許多國家多透過食品安全資訊公開作為達成民眾食品安全及保障 健康權的管制手段，歐盟於 2002 年 1 月 28 日訂定之第 178/2002 號
「確立歐盟食品法一般原則及要求、建立歐洲食品安全機關及確立食 品 安 全 程 序 之 規 則 」（ Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit，簡稱為歐盟第 178/2002 號規則 4，以下稱 歐盟一般食品法），其中第 9、10 條即落實了食品資訊的公開透明的原 則 5；另德國為落實歐盟發表之食品安全白皮書，亦完成食品及飼料 法 立 法 程 序 6 ， 其 中 德 國 食 品 及 飼 料 管 理 法 （ Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände-und Futtermittelgesetzbuch，簡稱 LFGB）第 40 條亦明定了大眾資訊的公開規定 7。
在德國有多項關於食品安全的法律規定以及判決，涵蓋從農藥殘 留最高限量到消費者溝通與資訊揭露的規定，最主要是為達成保護國 民健康僅允許安全食品的提供與流通、保護消費者免於受欺騙及透過 資訊公開、向大眾提供確實可靠的訊息等食品安全管理的三項目標。
隨著人民民主意識的日漸覺醒，政府職能的擴增與社會的多元化，對 於資訊公開的即時且完整形成強烈的訴求，民眾在參與公共政策、監
4 李寧修，行政機關主動公開消費資訊之法制與實踐－由歐洲法院 C-636/11 判決檢視我國消費資 訊公開法制，東吳法律學報，第 26 卷第 2 期，2014 年 10 月，頁 37。
5 歐洲議會和歐盟理事會 2002 年 1 月 28 日第 178 號規則，明定食品法之一般原則和要求、成立歐 盟食品安全局及明定有關食品安全事宜之程序，其中第 2 節第 9、10 條亦落實了食品資訊的公 開透明的原則。
6 德國為落實歐盟 2000 年 1 月 12 日發表之食品安全白皮書並轉置 2002 年 1 月 28 日第 78/2002 號 指令，於 2005 年 6 月 17 日完成食品及飼料法立法程序，於同年 9 月公布並開始實施。
7 立法院圖書館，http://npl.ly.gov.tw/do/www/billIntroductionContent?id=23，（最後瀏覽日期：2016 年 07 月 31 日）。
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督政府施政或為了個人利益或公益之維護，民眾經常必須依賴政府及 社會相關人等提供完整資訊做為判斷，以食品消費資訊公開提供民眾 對食品之消費自主及合理選擇的工具，或能達成確保食品安全之目的。
日前國內的食安問題事件，似乎都是由民眾或媒體首先揭露，主管行 政機關被批評總是不覺或慢一拍，甚至造成消費者及民眾的恐慌與不 安。在食品安全風險預防的概念下，如肯認資訊公開可作為風險預防 之管制措施，確立國家行使資訊公開作為行使時點與界限是有其必要 性的。
第二項 研究目的
現今食品安全法制隨著民眾消費觀念及模式的改變，及在國家保 護義務需求提升下，演變至風險管理及預防概念。我國現行食安法，
歷經多次修法，於 2013 年修法時，新增食品安全風險管理專章，納入 風險評估及預防管理，同時採行資訊公開，建全消費者的權利 8；明 定了中央與地方主管機關對於食品安全風險資訊公開的法源 9。
食品安全與否攸關國家人民的健康權，食品本身如對民眾健康安 全有產生危害之虞，主管機關基於食品安全之預防與公益原則，應即 時的將資訊公告周知，以維多數民眾權益，惟主管機關的資訊公開作 為，對於食品業者之基本權，是否也產生了侵害？業者除依法對自家 食品或產品於公開販售前，應遵守相關法規規定標示或揭露相關資訊 外，亦涉及有營業自由及秘密等財產權的價值保障，即食品安全資訊 公開亦可能在消費者健康風險之保護與業者營業自由權利間造成衝突 與侵害。再者對於食品安全的管理趨勢 10，已由事後追懲違規責任之 模式，提前至風險預測之機制及行為義務之履行，消費者食品安全資 訊公開業從實害演變到預防概念，影響了資訊公開行為的範圍及時點 上的變化。
8 張永明，臺灣食品衛生管理的新挑戰，月旦法學雜誌，第 224 期，2014 年 1 月，頁 93-94。
9 中央主管機關食安資訊公開，規定於食品安全衛生管理法第 4 條第 1 項；地方主管機關食安資 訊公開，規定於食品安全衛生管理法第 5 條第 1、2 項、第 6 條第 1、2 項及第 7 條第 1 項。
10 張永明，臺灣食品衛生管理的新挑戰，月旦法學雜誌，第 224 期，2014 年 1 月，頁 95。
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本文研究之目的，以在風險預防概念下，討論政府處理食安風險 資訊的原則、公開的界限與責任，除彙整法制規定不足之處外，試圖 將作為國家行政管制工具的「資訊公開行為」予以定性，依行政法上 的原理原則審視對於基本權造成之侵害，並找出救濟途徑或方式。另 以參考歐盟及德國在食品安全資訊公開法制運作經驗，提出對我國未 來修法建議。另試由法治國家資訊公開之法制基礎理論上，檢視我國 現行食品安全資訊公開法制規定，並就食品安全資訊公開實務上操作，
於國家(中央與地方)、業者及消費民眾間所產生的權利義務關係討論。
另在國家風險管理的基礎下，研究國家角色任務的改變，並參考以歐 盟及德國在風險評估及管理的操作模式，對於我國食品安全的資訊公 開及行政管理措施介入時點及運作問題予以檢視及討論。綜上，本論 文主要欲達成下列目的：
一、 研究食品安全資訊公開在風險預防概念下，政府其角色及作為的 轉變及公開的時點與界限。
二、 以歐盟及德國食品資訊公開法制及運作經驗，提供我國現行食品 安全資訊公開法制不足及修法建議。