第二節 造林政策制訂的背景
一、 作為保安考量的造林工作
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總而言之，林業本質上是利用土地種植生產的產業，其優勢在於與農業有 著較高的互補性，可以在不宜農耕的山丘水濱進行，也能利用農閒的勞動力。
但是其劣勢在於投資回收的時間比農業活動長得多，動輒 10 年以上，使得農 民參與的意願較低。然而在 20 世紀初期的華北，造林被期望能防止水旱災，
進而改善農業環境的效果。但是同一時期森林這種經濟作物也面臨其他種類經 濟作物的競爭，32造林較長的投資回收期顯然非常不利。因此在造林工作上國 民政府採用政策鼓勵的方式，將國有荒地開放農民承領，免收租稅，希望提高 農民投資此項產業的意願。造林事業，投資者固然享有生產的私人經濟成果，
森林帶來的改善環境間接成果則是公眾享有。
第二節 造林政策制訂的背景
由林業理論可以歸納出森林在直接的經濟與間接的環境上都有重要作 用，因此瞭解國民政府推動造林事業、政策制訂的背景，亦可由經濟與環境兩 條線索分析。
一、 作為保安考量的造林工作
由於民國時期造林防災思想之盛行，國民政府基於此，亦將保安功能作為 造林重要目標。1928 年 11 月，中國國民黨中央執行委員會政治委員會討論行 政院各部會組織法草案時，曾討論到林業主管機關的問題，該次會議中，孫科 主張原本農鑛部的組織過於輕視林業，認為要農林礦三者俱應並重。王正廷更 直接指出「森林在我國實為要政，不宜於農務司下輕描淡寫一句也，北方之陜 甘之間，原為華北之一大出產地，近據外人調查報告，則預測數百年後將成沙
32 如鐵路運輸的便利使得華北的棉花、煙草、芝麻等現金作物種植面積擴大，見張瑞 德，《平漢鐵路與華北經濟的發展（1905-1937）》（臺北：中央研究院近代史研究所，
1987），頁 79-96。
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重要途徑。因此國民政府在推動造林運動之初，可說是大力宣傳造林於環境的 助益。如圖 1 為 1930 年首都造林運動大會發行的宣傳品〈造林的利益〉，其上 所列出造林的各項利益，可略見 1930 年代宣傳造林的著眼點。其中，造林的 間接利益，便強調森林對環境之益處。
圖 1-1 造林的利益
資料來源：《首都造林運動宣傳週報告書》（南京：大陸印書館，1930），
封底。見〈全國造林運動辦理情形〉，國史館（藏），《國民政府檔案》，
檔號：001111210003。
除了森林對環境的益處外，造林也深具環境經營的意義，Kenneth Pomeranz以 黃運地區為核心，試圖探討 20 世紀初期中國區域發展困境與轉折。41他注意 到黃運地區在 20 世紀初期面臨了比 19 世紀晚期更嚴峻的環境退化問題，其根
41 Kenneth Pomeranz, The making of a hinterland: state, society, and economy in inland North China, 1853-1937, pp. 4-12.
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互的作用。42依照Pomeranz之研究，黃運地區的政府意識到這種生態退化所衍 生的環境問題，威脅到經濟生活乃至生存條件，因此試圖推動造林工作。然而42 Kenneth Pomeranz, The making of a hinterland: state, society, and economy in inland North China, 1853-1937, pp. 120-123.
43 Kenneth Pomeranz, The making of a hinterland: state, society, and economy in inland North China, 1853-1937, pp. 145-146.
44 〈森林利益談〉，《申報》，〈總理逝世三週紀念植樹特刊〉，1928 年 3 月 12 日，第 2 版。
45 〈樹與文明〉，《申報》，〈總理逝世三週紀念植樹特刊〉，1928 年 3 月 12 日，第 2 版。
46 見〈江河文物比較調查旅行日記〉，6 月 10 日；〈湘蜀重要物產調查旅行日誌〉，6
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畢業生岩屋三男、加藤真一、黑木桓雄、提六三郎、浜田日吉、宮本清司等人 進行調查旅行時，由河南鄭州乘火車往北京，在 6 月 1 日的日記中，沿途他們 在感嘆河南平原的廣大遼闊之餘，也驚呼沿著鐵路兩旁的農民們，竟然過著有 如原始人般的穴居生活。47這種情形使得政府謀求改善，希望通過造林，提供 農民足夠的建材與燃料等生活所需，改善居住環境及衛生等。48
1930 年首都造林運動大會，時任農鑛部長兼首都造林運動委員會主席的 易培基（1880-1937）致詞談到：
我國擁有四萬萬民眾，其間屬於農民者，又佔百分之八十以上，年來 災眚頻仍，飢饉洊至……蓋凡缺乏森林之處，必致雨量失調，水源日 涸……故惟造林可使田疇無災無害，農產增加，而人們生活，亦可藉 以充裕。造林之為民生基礎，其理甚明……此外去除農地，皆類童禿 荒廢。此種荒土，不徒於經濟方面，廢棄可惜，且由此常以釀成巨災……
如能廣造森林，以盡地方，大興之利，不可勝言。49
由上述引文發現，此時推動造林，相當著眼再解決水患，而水土保持更與農業 活動息息相關，因此造林、農業活動、環境經營三者乃是相互聯繫之關係，相 較於其他建設事業，造林的資金及技術要求不高，同時又與農業活動息息相 關，故成為改善當前生產條件的理想方法。