第二節 造林政策制訂的背景
二、 作為經濟考量的造林工作
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畢業生岩屋三男、加藤真一、黑木桓雄、提六三郎、浜田日吉、宮本清司等人 進行調查旅行時，由河南鄭州乘火車往北京，在 6 月 1 日的日記中，沿途他們 在感嘆河南平原的廣大遼闊之餘，也驚呼沿著鐵路兩旁的農民們，竟然過著有 如原始人般的穴居生活。47這種情形使得政府謀求改善，希望通過造林，提供 農民足夠的建材與燃料等生活所需，改善居住環境及衛生等。48
1930 年首都造林運動大會，時任農鑛部長兼首都造林運動委員會主席的 易培基（1880-1937）致詞談到：
我國擁有四萬萬民眾，其間屬於農民者，又佔百分之八十以上，年來 災眚頻仍，飢饉洊至……蓋凡缺乏森林之處，必致雨量失調，水源日 涸……故惟造林可使田疇無災無害，農產增加，而人們生活，亦可藉 以充裕。造林之為民生基礎，其理甚明……此外去除農地，皆類童禿 荒廢。此種荒土，不徒於經濟方面，廢棄可惜，且由此常以釀成巨災……
如能廣造森林，以盡地方，大興之利，不可勝言。49
由上述引文發現，此時推動造林，相當著眼再解決水患，而水土保持更與農業 活動息息相關，因此造林、農業活動、環境經營三者乃是相互聯繫之關係，相 較於其他建設事業，造林的資金及技術要求不高，同時又與農業活動息息相 關，故成為改善當前生產條件的理想方法。
二、 作為經濟考量的造林工作
十年建設期間國家建設及各項公私建設擴展，誠如 1935 年《中央日報》
所言：「首都建築事業，近年進步甚速，木料消耗為數可驚」50。然而中國國
月 12 日，《上海東亞同文書院中國調查旅行記錄》第二卷『中國を步く』（東京：大 明堂，1995），頁 125、152。
47 〈朔北より中原へ〉，《上海東亞同文書院大旅行記錄》（東京：新人物往來社，1991），
頁 280。
48 劉冠生，〈造林與衛生〉，《中央日報》，1936 年 3 月 22 日第 11 版。
49 《首都造林運動宣傳週報告書》，頁 56-57。見〈全國造林運動辦理情形〉，國史館
（藏），《國民政府檔案》，檔號：001111210003。
50 〈國產木料 本京銷數銳減〉，《中央日報》1935 年 3 月 7 日，第 7 版。
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總冊》1933（一）（臺北：國史館，1982），頁 88。52 如 1931 年《中央日報》載：「我國自通商以來，各項營業，因受外貨影響，以致衰
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表 1-2 1927 年至 1937 年木材進口總值
年代 輸入總值（元） 佔輸入貨物總值百分比（％） 指數 1928=100 1927 21,126,000 1.34 75 1928 28,072,000 1.51 100 1929 43,342,000 2.2 154 1930 36,111,000 1.77 129 1931 54,039,000 2.42 193 1932 32,221,000 1.97 115 1933 37,314,000 2.77 133 1934 35,600,000 3.33 127 1935 34,768,106 3.78 124 1936 28,910,762 3.07 103 1937 23,238,569 2.44 83 資料來源：中國第二歷史檔案館、中國海關總署辦公廳編，《中國舊海關資料》（北京：
京華出版社，2001），各年海關報告。
特別值得注意的是，1932 年以後木材進口總值大抵維持約 3,000 萬元以上，直 到 1937 年才顯著降低。但是在這段時間當中，木材進口總值所佔全部進口貨 物總值的百分率不斷上升，顯示實值上木材進口情況是持續增加，這一點或許 與九一八事件後失去國內木材最主要生產地的東北有關。
將時間拉長到 20 世紀前期中國木材進口情形來看，如表 1-3 所列，1928 年以前木材進口佔全體進口貨物總值大致上不超過 0.2％，1910 年代木材進口 更加微不足道，大抵在 1％上下徘徊。然而國民政府時期木材進口的百分比卻 持續升高：
表 1-3 1912-1937 木材進口佔全部進口貨物百分比
年份 進口百分比（％） 年份 進口百分比（％） 年份 進口百分比（％）
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1912 0.53 1921 0.89 1930 1.77 1913 0.87 1922 1.27 1931 2.42 1914 1.12 1923 1.06 1932 1.97 1915 0.76 1924 1.58 1933 2.77 1916 1.56 1925 1.29 1934 3.33
1917 0.8 1926 1.44 1935 3.78
1918 1.08 1927 1.34 1936 3.07 1919 1.12 1928 1.51 1937 2.44
1920 1.58 1929 2.2
資料來源：中國第二歷史檔案館、中國海關總署辦公廳編，《中國舊海關資料》，海關 十年報（1922-1931）及 1932 年以後各年海關報告。
由圖 1-2 的趨勢圖更可以看出此一走勢。由此可知，由於國內木材不足而需仰 賴進口的問題，在 1920 年代以前尚非顯著，但是 1920 年代末期至 1930 年代，
國民政府展開各項建設，對於木材的需求大量增加，使得木材進口量提高。木 材進口佔全體進口貨物百分比的提升，也代表在這段時間中，進口貨物結構發 生變化，木材進口益形重要。
圖 1-2 1912-1937 年木材進口百分比趨勢
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資料來源：中國第二歷史檔案館、中國海關總署辦公廳編，《中國舊海關資料》，海 關十年報（1922-1931）及 1932 年以後各年海關報告。
如上所述木材進口所帶來「漏巵」以及受制於外人的問題，是國民政府推 動造林工作的經濟因素之一。1930 年首都造林運動大會，時任衛生部長的劉 瑞恆（1890-1961）在演講中指出：
講到造林一事，本來是很重要的一種工作；因為現在正值訓政時期，
舉凡各種建設事業，不動手則已，一動手，就在在都需要木材……現 在國內的木材，非常缺乏，一遇有建設事業，就要購買外來的木材，
實在是很可恥的事。所以趁此建設方殷的時候，我們要努力造林以防 止木料缺乏的恐慌。57
建設工作展開之際，木材需求仰賴進口的問題便格外嚴重，遂有造林之迫切需 要。又如同年 3 月 16 日，山東濟南舉行地區性的造林運動大會上，時任大會 主席的何思源（1896-1982）亦強調：
57 1930 年農鑛部所發行的《首都造林運動宣傳週報告書》（南京：大陸印書館，1930）， 58。見〈全國造林運動辦理情形〉，國史館（藏），《國民政府檔案》，檔號：001111210003。
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刻下中國市面上所用之木料，以美國之紅松及白松為最多，本國所產 之木料，尚不多見。總計此項漏巵，每年約有七千萬元之多。現在金 價高漲，木價亦因之高漲，此為中國人用外國人木料之原因。以此觀 之，造林於衛生、及民族之生存、並水旱災等，皆有綦重關係。58 到了 1934 年的造林紀念大會，時任實業部長的陳公博（1892-1946）報告造林 況時再度強調：「三年來木材貿易，民十六入超一千二百餘萬，民二十一入超 達六千三百餘萬，漏巵甚鉅，故必須積極提倡造林。」59因此可知國民政府為 了改善木材仰賴進口的問題，大力推動造林工作。在這種情形下，實業部也積 極整理開發國有森林，對國有森林進行調查，規劃開採利用。60
另外，華北的木材問題更形嚴重，由表 1-4 天津的木材進口量可以發現木 材進口在天津進口貨物中有相當比例：
表 1-4 天津的進口木材（單位：國幣元）
年份 進口木材總值 進口貨物總值 進口木材佔貨物總值％
1928 3,464,715 175,483,194 1.97 1929 5,055,529 177,718,739 2.84 1930 3,606,024 162,320,404 2.22 1931 4,457,421 170,370,481 2.62 1932 5,423,419 162,887,309 3.33 1933 3,256,498 123,346,955 2.64 1934 5,474,139 99,496,953 5.50 1935 4,408,306 87,207,798 5.05 1936 4,620,923 76,109,858 6.07 1937 3,825,602 87,767,328 4.36 資料來源：中國第二歷史檔案館、中國海關總署辦公廳編，《中國舊海關資料》，各年海關報告。
58 〈濟南各界造林運動宣導大會〉，《民國日報》1930 年 3 月 21 日第 2 張第 2 版。
59 〈各地舉行植樹典禮〉，《申報》1934 年 3 月 13 日第 3 版。
60 〈森林調查〉，中央研究院近代史研究所（藏），《實業部》，檔號 17-20-031-03。
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由圖 1-3 的天津與全國木材進口總值的指數變化，更可以看到在十年建設期 間，木材進口總值雖然波動甚大，但是大致上均高於 1928 年之進口值：
圖 1-3 天津木材進口與總進口值趨勢
說明：指數 1928＝100。
資料來源：中國第二歷史檔案館、中國海關總署辦公廳編，《中國舊海關資料》，各 年海關報告。
更進一步由木材進口比例與全國比較來看，更能清楚顯示華北木材緊缺，導致 木材仰賴進口的現象：
圖 1-4 進口比例與全國比例相較
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資料來源：中國第二歷史檔案館、中國海關總署辦公廳編，《中國舊海關資料》，各 年海關報告。
1934 年以後天津的木材進口比例遠高於全國比例，由此可見華北地區木材缺 乏的現象。1937 年日本東洋情事研究會出版的《北支通覽》中，也指出華北 的木材輸入於 1930 至 1932 年之間佔總進口貨物的第 10 位，且逐年增加，至 1934 年達到第 2 位。木材輸入量而言天津佔地一位，約 5 成木材由天津進口；
青島其次，約 3 成；煙台約佔 2 成。木材輸入來源以俄國最多，約佔 4 成，美 國約 3 成，日本約 2 成半，同時美日木材在華北市場競爭激烈。61中日戰爭期 間華北每年輸入木材數額均為前五位的貨品，其中 1939 年更一度達到第 2 位，
佔近 10％的比例。62顯示華北木材長期缺乏的窘境。
除了建設所需的木材之外，還有其他有特殊用途的木材，亦具有經濟價 值，如核桃木、油桐、樟、漆等樹種。1937 年軍政部呈請特種樹木之培植保 護，稱「核桃木為製造步槍之主要材料，向由我國西北各省採購應用，近年以
61 《北支通覽》（東京：東洋情事研究會，1937），頁 543。
62 李洛之、聶湯谷編，《天津的經濟地位》（天津：經濟部冀熱察綏區特派員辦公處結 束辦事處駐津辦事分處，1948），頁 210、216。
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民政府檔案》，縮影 268-0001/pp.24-28。64 《國民政府公報》第 2268 號 1937 年 2 月 02 日。
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境經營等，都希望藉由造林來實現。但是造林工作亦受限於政府財力，所以 1929 年 9 月由農鑛部召開林政會議，議決定恢復中國森林、造林防洪、以成 立合作社結合民間進行廣泛造林、以及由農鑛部進行全國林野之調查，為全國 範圍造林政策進行準備工作。69因此結合民眾力量的造林事業逐步展開，希望 恢復原本荒廢的土地，進而創造更大利益。
69 〈1929 年林政會議決議案〉，中國第二歷史檔案館（藏），《行政院檔案》，檔號：
2-3573/16J-1198。
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在經濟生產與環境保護的背景下，國民政府推動全國性的造林工作。於是 自 1928 年起，陸續調整各級行政組織、宣傳植樹造林，並召開林政會議討論 政策方針，修訂《森林法》作為林業政策的主要法源，且全面調查現有森林、
適宜造林的土地面積，並進行野外土壤研究調查，藉此擇定適宜的造林樹種。
此外也統計全國荒山荒地，獎勵民眾團體參與荒地造林及堤防造林等工作。