第三章 官僚政策理念的主導與年金制度改革
第五節 各個年金制度變革前、後之比較與主要理念和解決方案
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第五節 各個年金制度變革前、後之比較與主要理念 和解決方案
1945 年的第二次世界大戰後，至 1961 年創設國民年金制度為止，最早是設立 以受僱者為對象的厚生年金制度，1954 年為了將公共年金定位為社會保障的核心，
進行厚生年金制度的全面修正，成為 1985 年公共年金改革前的原始年金制度設 計130。日本的年金制度改革前可分為自營業者、一般受僱者、公務人員和船員保險 等，屬於制度分立，因而產生各個職業別間的對立問題。但是，在年金制度體系的再 度構成之後，將國民年金和厚生年金保險及船員保險等整合一體化，設立國民年金
（基礎年金制度），除將各個年金保險制度間的差異縮小外，也可以進行財源負擔的 檢討及重新設計。然而，基礎年金的設立，透過基礎年金的財務精算，而進行各個年 金制度間的財務調整，並有調整基礎年金相關財政情況差異之意涵131。有關制度形 成部分，例如，原來受僱者的妻子為任意加入年金制度，但是在制度改革之後，納入 國民年金（基礎年金）的對象。有關制度形成的特色如圖3-1、圖 3-2 所示：
圖
3-1 公共年金制度體系再構成
資料來源：厚生省，《厚生白書》（東京：厚生省，1986）。130 来島浩，〈公的年金制度とその問題点（2）国民・厚生年金制度を中心にして〉，《山口大学教 育学部研究論叢 第 1 部 人文科学・社会科学》第 51 号（2001），頁 18-19。
131 吉田健三，〈年金システム－市場経済と労使関係を基盤として〉，木下武德、吉田健三、加藤美 穗子主編，《日本の社会保障システム理念とデザイン》（東京：東京大学出版会，2017），頁 50。
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金基金和商業保險135。由此可知，國民年金的設立宗旨，主要是在於給予自營業 者基本的年金基礎保障。第一號被保險人的對象包括有收入的自營業者和無收入 的學生，然而，1961 年設計國民年金制度之際，係按照不同的對象和收入收取不 同的保費，即有一定的困難，因此，國民年金設計初期的理念不按照所得多寡，
而是採用定額的保費負擔方式繳納保費，此一方式沿用至今136。此制度的特色係 以自營業者等為主要被保險人對象，採取定額制的保險給付方式。
但是，第一號被保險人的配偶不能納入成為第三號被保險人，而需要繳交國 民年金保費，若未繳交則會影響「婦女權利」的保障外，且會與當時制度設計時，
設立第三號被保險人的制度，以保障「婦女權利」的理念互相違背。此外，單身 的受僱者或是雙薪家庭都必須要負擔第三號被保險人的保費，若丈夫是第一號被 保險人，則夫婦雙方則必須要繳交保費，再加上受僱者的配偶若在打工的情況下，
年收入未達130 萬日圓，則不用繳交保費，但此種情況有可能會抑制女性就業及 工作薪資的問題137。基此，1985 年的年金改革係基於保障婦女權利的理念，而設 置第三號被保險人的制度，但產生與鼓勵婦女就業的政策相違背的意旨外，也對 於第一號被保險人的配偶而言，有著不公平的感覺，致使發生許多年金改革之後 的後遺症。若由圖 3-3 可知，被保險人依照身分別繳納各自的保費給國民年金特 別會計或者是厚生年金特別會計之後，再共同計算基礎年金的總額，並依照各個 年金保險制度的被保險人人數比例，給付年金，可知，基礎年金的主要財源係由 加入厚生年金的所有被保險人負擔138，此為基礎年金主要的財源架構。
由上述內容可以知道，雙層結構的年金制度為日本公共年金的主要特色，亦 可以落實「國民皆年金」的制度設計理念。若以1987 年及 2018 年國民年金被保
135 石田道彥，〈年金保険制度〉，河野正輝、中島誠、西田和弘主編，《社會保障論〔第2 版〕》（京
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女性 9,967,968 255,745 10,223,713 10,547,180 11,263,614 32,034,507 總數 18,954,510 337,148 19,291,658（30%）
33,515,260
（52%）
11,298,512
（18%）
64,105,430
（100%）
（2019），上網日期：2020 年 07 月 08 日，檢自：https://www.mhlw.go.jp/
content/000578278.pdf#search=%27%E5%B9%B4%E9%87%91+%E8%A2%AB
%E4%BF%9D%E9%99%BA%E8%80%85%E6%95%B8+%E7%94%B7%E6%8 0%A7%27。
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註：
1. 國民年金第一號被保險人包含任意加入的被保險人人數。
2. 厚生年金被保險人除了包含國民年金第二號被保險人外，也包含因為 65 歲以上高 齡或者是退休為申請年金給付理由的具有年金給付權利的被保險人。
3. 截至 2018 年年底時點統計數字。
從上述厚生省的統計資料顯示，1987 年國民年金主要包括第一號被保險人
（包括任意加入的被保險人）總共有 19,291,658 人（30%），第二號被保險人為 33,515,260 人（52%），第三號被保險人為11,298,512（18%），總人數為64,105,430 人，主要以第二號被保險人的勞工居多，而第一號被保險人居次。而至2018 年的 公共年金主要包括，第一號被保險人（包括任意加入的被保險人）總共有1,471 萬 人（22%），第二號被保險人為 4,428 萬人（66%），第三號被保險人為 847 萬人
（12%），總人數為 6,746 萬人。可知，公共年金制度設計仍然以勞工為主要被保 險人，其次為第一號被保險人居次，且和1987 年的統計資料比較，第三號被保險 人有減少的趨勢。但是，國民年金的第三號被保險人主要以女性為主的年金制度 保障，為1987 年公共年金制度改革的主要亮點之一，然而，第二號被保險人主要 以男性為主，顯見勞動力市場主要以男性為主。
表
3-14 1987 年厚生年金保險適用情況一覽表
單位：人 人數
企業數目 1,104,675
船舶擁有者人數 9,116
男性 18,643,013
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（包含任意繼 續加入者）
船員保險
（包含任意繼續加入者）
146,066
資料來源厚生省，《厚生白書》（東京：厚生省，1988）。
由表3-14 可以知道，18,643,013 位的男性加入厚生年金保險，在職場工作的 女性則有8,779,549 人，若包括任意繼續加入者則為 27,529,458 人，可知當時的職 場的人力資源主要仍以男性為主。其次，1985 年以後所實施的年金制度，主要以 國民年金（基礎年金）將各個職業對象進行整合包括，自營業者及受僱者和公務 人員等，此外，將受僱者的配偶納入成為國民年金（基礎年金）強制加入的對象，
藉此保障配偶的年金權利。
但是，此種年金權利的保障形成妻子成為丈夫就業上為附屬地位的批判聲音。
此外，配偶不需要負擔保費，而讓正在工作的配偶負擔整體的費用，產生日後第 三號被保險人（配偶）不須繳納保費的爭議問題，及並未將學生納入基礎年金制 度139。1986 年基礎年金設立之際，基礎年金是以 20 歲至 59 歲的 40 年期間，所 繳納的保險費為保障老年的經濟生活，而進行綜合性的評估；厚生年金的水準是 以加入期間40 年的給付水準係為 17 萬 6,200 日圓，設定的所得替代率為每月平 均標準薪資的69%140。可知，保費的調整及所得替代率為當時保費收入和計算的 重要依據外，設計制度之初無法將所有的對象納入成為被保險人，也是日本年金 制度改革時所產生的重要課題。
如前所述，年金局局長提倡的社會保險觀念下，如何落實在制度上的改革及 制度的設計？本節主要以各個年金制度改革前後的比較，以檢視由官僚主導在政
139 里見賢治，《新年金宣言 基礎年金を公費負担方式〈税方式〉へ》，頁93-94。
140 清水信広，〈高齢期の所得保障と企業年金制度〉，一般社団法人年金綜合研究所主編，《年金制 度の展望 改革への課題と論点》，頁108。
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治妥協下的社會保險觀的政策實踐。在2001 之前的厚生省在法案進行時，官僚的 角色主要由專家所組成的數理科以及年金科所制定法案以及規劃年金制度之後，
並由社會保障制度審議會的委員依照審議會的法令規定進行檢視，並由審議會的 各個委員給予不同的意見，之後再與在野黨等相關行為者進行協商的同時，之後 由內閣決定法案，並正式向國會提出審議，由國會表決通過後，便制定法案（如 圖3-4）141。
圖
3-4 法案制定流程圖
資料來源：辻明子、佐々木香代、駒村康平，〈公的年金制度の政策評価〉，頁206。
由圖 3-4 可知，厚生省內部在進行年金改革主要由數理科、年金科以及總務 科所規劃的同時，亦會參考年金審議會的意見進行修正，之後再提出至內閣總理 大臣所諮詢的幕僚機構之社會保障制度審議會進行討論，並且聽取專家學者或者 是社會保險事業相關的利害關係人或民間團體代表的意見，以提出法案給國會。
然而，當中以基礎年金為例，基礎年金制度的設計在於雙層的公共年金制度特色，
厚生省
數理科（整理人口動向、經濟動向等資料以及 保費費率計算和製作計畫藍圖）
年金科（規劃法案及從現實的觀點檢討數理科 的數據以及給數理科回饋，以及進行 討論）
總務科（反應和大藏省之間預算折衝）
內閣總 理大臣
社會保 障制度 審議會
年金審議會
（提出制度設計意見以及給予官僚意見回饋）
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的方式，而是以社會保險的方式將全體國民納入年金體系142。特別是，以下針對 年金制度改革之後的課題部分，專家學者的意見整理如下：
經濟高度成長期以後，所形成產業及就業結構的變化，而以自營業者為對 象的國民年金制度面臨財務危機，特別是受僱者妻子的任意加入年金制度 的問題雖然沒有將財務危機表面化，國鐵工會等特定產業的公共年金的財 務問題及人口高齡化和制度的成熟化所帶來公共年金的負擔費用日益膨脹 的問題，使得中央政府產生財政危機外，也有國庫負擔的問題。此外，至 今提升給付水準的結果，使得受僱者加入厚生年金的給付金額過大（所得 替代率83%）。
另外一方面，受僱者的妻子沒有加入國民年金的情況，在高齡及離婚的時 候，則會產生無年金的問題外，20 歲以前身心障礙的狀態，則因領取障礙 者福利年金的金額很低，產生相關的問題。基於上述的背景及社會經濟的 現況，1985 年的年金改革則以持續發展公共年金制度的出發點進行年金制
另外一方面，受僱者的妻子沒有加入國民年金的情況，在高齡及離婚的時 候，則會產生無年金的問題外，20 歲以前身心障礙的狀態，則因領取障礙 者福利年金的金額很低，產生相關的問題。基於上述的背景及社會經濟的 現況，1985 年的年金改革則以持續發展公共年金制度的出發點進行年金制