第一章 緒論
第三節 文獻回顧與評述
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另外，本人於 2018 年 12 月 13 日下午 5：00 左右收到流通經濟大學經濟學 部A 教授的書面回覆意見。此外，除前述文獻分析、調查研究等主要步驟外，已 先期進行文獻分析等先前預備作業，研究過程中不斷進行文獻分析、閱讀等作業，
並輔以深度訪談法進行論述。
第三節 文獻回顧與評述
壹、官僚主導
民主規劃分為國家中心論（State-Centered）與社會中心論（Society-Centered）
的立場，國家中心論採取明確的政策目標，和貫徹上級命令的嚴格監控系統，反 之社會中心論強調決策應由全體成員由下而上的決策及規畫，並充分反映民意27。 尤其是 Theda Skocpol 更以日本的明治維新為例，檢證日本的國家體制為高度的 官僚制度及由官僚主導，因而外來原因所導致的危機則會透過有限的內部政治（統 治菁英）進行解決，間接排除由社會底層至上層階級進行任何社會革命的相關可 能性28。特別是，1980 年代以後國會議員在所屬的各個委員會裡，事實上在政策 相關的比重上增加，最後僅是相關程度上產生變化，而官僚主導的本質並未改變，
即使是官僚發生醜聞的事件，在一般民眾的眼裡，官僚比政治家更出色29。原因是 1980 年代的多元主義也伴隨著社會安定化而官僚逐漸朝向專業以及分權化，而在 官僚的包括性多元主義的政治經濟體制下，政治家的活動受到限制，而從官僚主 導轉變至政治家主導是不可能30。例如，政治家經常從事選區的事務，因為官僚機 構擔任的公共政策的規劃以及制定，乃至於推動等，因而造成政治家的參與公共 政策的相關事務受到限制，甚至於無法介入公共政策的規劃與推行等31。針對於
27 John Forester 著，江明修、劉梅君譯，《面對權力的規劃》（臺北：五南，1995），頁 11。
28 Theda Skocpol 著，劉北成譯，《國家與社會革命》（臺北：桂冠，1998），頁 137。
29 猪口孝，《日本政治の特異と普遍》（東京：NTT 出版株式会社，2003），頁 132-133。
30 猪口孝，《現代日本政治経済の構図：政府と市場》（東京：東洋経済新報社，1984），頁 192。
31 猪口孝著，賴郁君譯，《日本：經濟大國的政治運作》（臺北：月旦出版，1994），頁 147。
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此，日本大多數的官僚欠缺高遠志向，僅針對目前的問題解決，官僚的能力低下 即使是在年金的世界裡，也無法否定32。但是，日本公共年金制度改革是由自民黨 內部的主要團體以及厚生省官僚針對改革所進行的合意形成，進行大致上的政策 決定，僅限於對於積極參加政策決定過程的人，而大多數的民間年金政策的專家，
對於官僚制定的年金政策抱持有危機感，當時在社會上並沒有存在對於厚生省相 抗衡的政策建言，官僚的影響力是依附在執政黨下所形成政策決定的成果33。尤 其是日本的官僚體制依附在政治家的立場下，進行年金制度改革。
另外一方面，John Forester 與 Theda Skocpol 皆提出官僚由上而下主導的理論，
獨立於政治家所主導的論點，但是，此一論點是否能夠解釋日本的公共年金改革 之下，官僚的政治妥協過程，以及當時官僚的社會保險觀對於日本公共年金制度 的影響程度，亦有必要深入論述。
尤其是回顧日本政治的發展過程，政黨主導及官僚主導的論點產生解釋不足 之處，如提出官僚主導的體制則是忽略官僚體制內部的競爭和對立情況外，政黨 主導則將政治人物視為行為者，忽略政治人物的對立和競爭關係34。如回顧 1980 年代當時的諮詢機構對於公共年金的討論、架構乃至於目前公共年金的設立，都 有影響，影響的程度、範圍與內容為本文探討的內容之一。另針對1985 年公共 年金制度的改革，百瀨優及山田篤裕指出，第一，過程中進行為期十年的改革議 論、第二，發揮財政效果，優先引進給付乗率遞減和基礎年金制度，在初始階 段排除不受民眾歡迎的調高年金給付年齡的選項，並減緩民眾的抵抗、第三，進 行專家學者的調查及相關宣導活動，以讓民眾理解有無抑制給付水準，第四，年 金局局長山口新一郎的社會保險觀念和修法的經驗，並將20 歲以前的身心障礙
32 高山憲之，《年金の教室 負担を分配する時代へ》（東京：PHP 研究所，2002），頁 19。
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基礎年金納入年金制度係透過由身心障礙者團體的支持，以形成法案成立的力 量35。
其次，百瀨優及山田篤裕的研究係透過訪問當時的官僚所進行的研究指出，
1970 年至 1985 年年金改革的歷史背景及當時的改革內容主要包括：第一，受到
「制度審（審議會）」的建議而設定「基礎年金」的名稱，第二，從以厚生年金為 主的基礎年金轉變為以國民年金為主的基礎年金，第三，各個部會省廳的預算限 制分配，第四，設定基礎年金為5 萬日圓的實施依據，第五，給付水準的合適化，
第六，因為加給年金的擴大，而創設第三號被保險人制度（確立女性的年金權利）， 第七，改善身心障礙者的所得，第八為共濟年金納入基礎年金的適用36。可知，日 本屬於內閣議會制度，國家政策多數由「內閣立法」方式制定，若無重大事由，並 不會自發性制定政策改革，但是1985 年年金制度的改革係主要配合輿論及官僚主 導的政策改革議論和民間團體的支持所形成，官僚主導對於年金改革的運作模式，
乃至於年金局局長山口新一郎的社會保險觀，更有必要再進一步的詳細論述。
貳、企業勞工團體權益保障
1985 年年金改革的重點在於將職域（業）分立的年金制度整合，並建構基礎 年金制度，整合厚生年金、共濟年金的一部份，以及國民年金，將財源融通並建立
「基礎年金支付金額」，在整合的部分共同計算支付的年金金額，特別是，厚生年 金是以勞工為被保險人為對象，從薪資扣除保費，而厚生年金的年金給付年齡會 依照出生年份而有所不同外，厚生年金的改革也會影響勞工企業團體的權益問 題37。特別是，在1980 年代中期之後，日本國內發展出聯合型式的工會，對於官僚
35 百瀬優、山田篤裕，〈1985 年年金改正：制度体系再編へ至る道〉，頁 69。
36 百瀬優、山田篤裕，〈1985 年公的年金制度改正〉，菅沼隆、土田武史、岩永理恵、田中総一郎主 編，《戦後社会保障の証言―厚生官僚 120 時間オーラルヒストリー》（東京：有斐閣，2018a），
頁232-245。
37 駒村康平，《日本の年金》，頁47。
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及企業等產生影響，透過工會接觸政黨，如自民黨等，當時的勞工運動成為政策 過程的重要夥伴38。在年金制度改革之中，企業勞工團體是否為官僚在決定政策 過程時的重要夥伴或者是在政策過程中的政策反對者？亦有探討的必要。
回顧戰後日本利益團體的特色主要包括：第一係為追求特定利益而參與現有 的團體，並成為利益團體的成員；第二係依照所屬各個政黨的傾向非常顯著；第 三係將行政官僚視為進行壓力活動的重要對象39。有關勞工團體部份，百瀨優的 論文中，針對Isabela Mares 所提出的企業所占優勢的選擇和勞工團體方面的戰略 性妥協，會對社會制度帶來影響，亦提出日本的社會政策形成過程中，制度的設 計和規劃必須要透過企業的社會政策影響力，即使企業所重視的技術能力養成和 社會保險制度未必能夠連結，但企業會在各個時期，對於政策形成過程產生影響 力40。此外，對日本的年金組織而言，日本政府對於年金制度的議論和勞資之間的 分配，或者是政府介入企業的色彩濃厚41。可知，企業會對政府的社會政策產生影 響外，政府也會對企業產生影響。但相對於勞工團體的立場所扮演的角色並未凸 顯出來。尤其是日本制定《高齡者僱用安定法》規範延後退休年齡外，對仍具有 參與勞動市場者，給予工作機會42。另外，為配合1985 年基礎年金制度改革中修 正年金的領取年齡，日本政府希望將勞工的退休年齡延後至65 歲，在當時的勞工 界等引起反彈，爰延後退休請領年金之年齡，尚須取得日本國民合意，才能逐年
38 村松岐夫、伊藤光利、辻中豊著，吳明上譯，《日本政府與政治》（臺北：五南，2005），頁 213-214。
39 小西秀樹，〈利益団体〉，森本哲郎主編，《現代日本の政治と政策》（京都：法律文化社，2010），
頁72-73。
40 百瀨優，〈社会政策の形成と展開における企業の役割〉，《産業経営》第37 号（2005.6），頁 71-90。
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延後退休年齡43。特別是，為改善低年金和無年金狀態而必須要考量就業機會，且 要重視有高度就業意願但有就業困難的高齡者44。另外一方面，針對日本政府欲 調高年金給付年齡，擴大高齡者就業則會影響年輕勞工的就業機會，此種看法是 以勞工人力過剩為前提的錯誤觀點，重點是高齡者就業會影響企業的僱用條件，
導致年輕人的就業機會減少，此點是要從企業內的僱用體系進行改革，不能僅是 以延後退休年齡，而無法確保65 歲退休高齡者的就業機會45。因此，本文針對勞 工團體的立場主要聚焦在延後退休年齡以及要求政府提供高齡者就業的機會，而 勞工試圖藉由工會等勞工團體影響官僚的政策規劃，具有探討的價值。
由此可知，上述研究內容主要針對年金制度的內容進行介紹，本文則藉由勞 工團體的立場探討年金制度改革之看法，試圖分析並整理年金制度改革的歷史脈 絡及檢視Isabela Mares 所提出，企業的占優勢選擇或者是勞工團體方面的戰略性 妥協，對社會制度帶來影響進行論述。因此，本文藉由探討企業或者是勞工團體 在官僚決策或規劃公共年金制度時的影響力，以理解影響官僚主導的變數。
由此可知，上述研究內容主要針對年金制度的內容進行介紹，本文則藉由勞 工團體的立場探討年金制度改革之看法，試圖分析並整理年金制度改革的歷史脈 絡及檢視Isabela Mares 所提出，企業的占優勢選擇或者是勞工團體方面的戰略性 妥協，對社會制度帶來影響進行論述。因此，本文藉由探討企業或者是勞工團體 在官僚決策或規劃公共年金制度時的影響力，以理解影響官僚主導的變數。