日本公共年金改革之研究：官僚主導的政治妥協過程 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院日本研究學位學程博士學位論文. 日本公共年金改革之研究：官僚主導的政治妥協過程. 政治大 A Study on Public Pension Reform in Japan: 立 ‧. ‧ 國. 學. The Process of Bureaucrat-led Political Compromise. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：李世暉博士研究生：申育誠. 中華民國 109 年 06 月 DOI:10.6814/NCCU202000843.

(2) 謝辭感謝我的恩師李世暉教授，從開始決定博士論文的研究題目、前往日本國會圖書館、東京都立中央圖書館、東京大學圖書館蒐集資料、或者是進行深度訪問調查，甚至於職涯規劃，每一個研究階段都全力幫我加油打氣，也是一位令人敬重的心靈導師，李恩師對育誠的協助讓我一直銘記在心，正因為有恩師的指導，才可以圓滿完成「第二本博士論文」。感謝論文口試委員會召集人陳琇惠教授、以及口試委員江明修教授、楊曉文教授、辛炳隆教授，給予博士論文寶貴的建議以及修改的意見，讓育誠能獲益良. 政治大. 多，增長所學。最後要感謝我的爸媽及家人，一直以來無怨無悔的支持與鼓勵。. 立. 感謝日本臺灣交流協會提供撰寫博士論文訪日經費資助，讓我順利完成深度. ‧ 國. 學. 訪問調查以及臺灣科技部國內研究生出席國際學術會議獎助，提供我補助經費到北京外國語大學進行學術交流，以及感謝在衛生福利部社會保險司的長官以及諸. ‧. 位前輩，因為有您們的幫助，而讓我能夠在在職進修的情況下，順利完成學業。. sit. y. Nat. io. al. er. 感謝每一位我所認識的人，「我一生熱愛日本研究，用文字發表文章外，記錄知識，可以豐富我的生活，雖然日子一天一天的過去，但我竭盡全力一點一點的. n. iv n C 累積知識，生命無論長短，都豐富了我的生命，在時間的滾滾洪流裡，一生懸命 hengchi U 地保留住我無法留下的珍貴回憶」。最後，本論文確實有許多仍待改善的部分，但在撰寫博士論文的過程中，育誠獲得很多寶貴的經驗，由衷希望本論文可以提供後續的研究者腦力激盪的機會……「未完待續」。申育誠謹致于衛生福利部社會保險司 2020 年 6 月吉日. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(3) 摘要回顧相關文獻分析，日本的基礎年金於 1980 年代開始設立，成為亞洲第一個進行公共年金改革的國家，本研究針對日本公共年金制度改革前後的制度內容進行比較，並對厚生勞動省官員代表以及專家學者所進行的深度訪談內容，理解公共年金制度改革後至 2020 年的具體實施成果以及相關的課題為本文研究目的。本文探討日本年金制度之背景，分為官僚主導年金改革時期（1985-2009）、政治家形式上主導年金改革時期（2009-2012）、官邸政治形式上主導年金改革時期（2012-2020），凸顯日本官僚政治在年金改革扮演的重要角色。. 政治大. 本研究發現，日本公共年金制度改革係受到人口結構的轉變、財務負擔惡化. 立. 影響，進行年金改革，而實施公共年金制度，除了確立國庫的負擔比例以及保費. ‧ 國. 學. 的調整基準外，更明文規定財源的依據。但因保險費率的調高使得保費增加，導致欠費率逐年提高，在厚生年金的部分，產生民眾對所希望領取的金額與政府的. ‧. 年金給付有所落差，及保險費率調整導致民眾對政府信心不足，更可確認日本公. Nat. sit. y. 共年金制度具有「自助互助」的意義。. n. al. er. io. 此外，本文認為日本政府為維持年金制度的平衡，無論是政治家主導或者是. i Un. v. 官邸主導，都透過專家學者會議，聽取企業勞工團體的意見，使政策更貼近社會. Ch. engchi. 看法，惟專家學者會議的進行及資料的提供，仍由官僚所主導，所以形式上雖是以政治家主導或者是官邸主導的模式進行年金改革，實質上仍舊偏向官僚主導。. 關鍵詞：公共年金、欠費率、年金改革、自助互助、官僚主導. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(4) Abstract A review of the relevant literature analysis demonstrates that Japan commenced basic pension in 1980, making it the first country to have undergone public pension reform. Thus, a greater need for comparing Japan’s public pension system before and after the reform, gaining an insight into the specific implementation from after the public pension system reform through 2020, as well as related issues based on in-depth interviews with officials, experts, and scholars from the Ministry of Health, Labor and Welfare, all of which are the main research objectives.. 政治大 led annual reform period (1985-2009), formal politician-led reform period (2009-2012), 立. The discussion on the background of Japan’s pension system divided into bureaucrat-. ‧ 國. 學. and formal official residence politics-led pension reform period (2012-2020) further highlighted the importance of Japan’s bureaucratic politics on the pension reform.. ‧. The study findings show that Japan’s public pension system has been subject to. sit. y. Nat. changes in the demographic structure and the deterioration of the financial burden, which. al. er. io. lead to the pension reform. In the implementation of the public pension reform, in. iv n C hexplicitly basis, the financial sources have been e n g cstipulated. h i U However, since increases in n. addition to confirming the burden ratio of national treasure and the premium adjustments. insurance premium rates have led to higher insurance premiums, overdue rates have also increased year by year. For the employees’ pension part, the amounts the general public expects to receive are different from the government’s pension payments. One top of it, the insurance premium rate adjustment has resulted in the general public’s lack of confidence towards the government, which further validates the “Self/Mutual Help” significance of Japan’s public pension system. Additionally, it is deemed in this paper that in order for the Japanese government to maintain the balance of the pension system, whether politician-led or official residence-. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(5) led, scholar and exert meetings should be held to gather the opinions of enterprises and labor groups, so that the policies can be more in line with external viewpoints. However, since the conduction of such meetings and the provision of information are bureaucratled, even though pension reform is carried out in a politicians-led or official residenceled form, it is still essentially characterized by bureaucrat-led inclinations.. Keywords: Public Pension, Overdue Rate, Pension Reform, Self/Mutual Help, Bureaucrat-led. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(7) 目次第一章緒論........................................................................................................................................1 第一節研究動機及研究背景 ....................................................................................................1 第二節研究方法與進行步驟 ....................................................................................................7 第三節文獻回顧與評述 ...........................................................................................................11 第四節名詞解釋 ........................................................................................................................17 第二章理論探討：政治系統理論與決策過程.........................................................................19 第一節政治系統理論 ...............................................................................................................19. 政治大. 第二節決策過程 ........................................................................................................................25. 立. 第三章官僚政策理念的主導與年金制度改革.........................................................................31. ‧ 國. 學. 第一節人口老化結構和趨勢對年金制度的挑戰 ...............................................................37 第二節原有年金制度財務負擔惡化情形.............................................................................40. ‧. 第三節官僚理解年金制度改革的問題.................................................................................46. Nat. sit. y. 第四節官僚的政策理念：年金局局長的社會保險觀.......................................................52. n. al. er. io. 第五節各個年金制度變革前、後之比較與主要理念和解決方案.................................57. i Un. v. 第六節官僚主導與公共年金制度改革前後之比較 ...........................................................67. Ch. engchi. 第七節小結.................................................................................................................................76 第四章 1985-2009 年基礎年金設立過程 ...................................................................................79 第一節企業勞工團體權益保障..............................................................................................85 第二節婦女權利保障 ............................................................................................................ 103 第三節基金及財務制度 ........................................................................................................ 128 第四節小結.............................................................................................................................. 146 第五章 2009-2020 年公共年金改革過程 ................................................................................ 149 第一節企業勞工團體權益保障........................................................................................... 153 第二節婦女權利保障 ............................................................................................................ 173. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(8) 第三節基金及財務制度 ........................................................................................................ 184 第四節繳費率對策................................................................................................................. 201 第五節小結.............................................................................................................................. 216 第六章結論與建議...................................................................................................................... 219 第一節官僚主導年金改革時期（1985-2009）：官僚主導的歷程、成果與角色..... 226 第二節政治家「形式上」主導年金改革時期（2009-2012）：官僚主導的歷程、成果與角色.............................................................................. 227 第三節官邸政治「形式上」主導年金改革時期（2012-2020）：官僚主導的歷程、成果與角色.............................................................................. 229. 政治大. 第四節官僚主導下政治妥協過程的類型與限制 ............................................................ 230. 立. 第五節日本公共年金制度改革對我國年金制度改革之建議....................................... 235. ‧ 國. 學. 參考文獻 ........................................................................................................................................... 238 附錄一主要日本公共年金改革年表....................................................................................... 263. ‧. 附錄二深度訪問調查之逐字稿................................................................................................ 268. y. Nat. n. al. er. io. sit. 附錄三深度訪問調查同意書 .................................................................................................... 320. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(9) 表次表 1-1 2018 年深度訪問調查行程一覽表 ..........................................................................10 表 2-1 日本政策決策過程影響力類型................................................................................22 表 2-2 官僚與政治家關係類型.............................................................................................26 表 2-3 官僚組織回應力的理論模式....................................................................................27 表 2-4 官僚回應性類型..........................................................................................................29 表 3-1 高齡人口所得收入種類推移一覽表.......................................................................36 表 3-2 老年生活主要收入 .....................................................................................................36. 政治大. 表 3-3 人口結構的分布及年齡推移一覽表.......................................................................37. 立. 表 3-4 家戶類型別比率..........................................................................................................39. ‧ 國. 學. 表 3-5 被保險人保險費率修正一覽表................................................................................41 表 3-6 國民年金保費的推移一覽表（1961-2020） ........................................................42. ‧. 表 3-7 厚生年金保險費率（2004-2017）..........................................................................43. Nat. sit. y. 表 3-8 厚生年金保險的平準保費費率和保險費率比較一覽表....................................44. n. al. er. io. 表 3-9 國民年金保險的保費和平準保費比較一覽表 .....................................................45. i Un. v. 表 3-10 公共年金制度的被保險人人數和領取年金者人數 ..........................................49. Ch. engchi. 表 3-11 公共年金改革修正具體內容一覽表.....................................................................51 表 3-12 1987 年國民年金被保險人人數 ............................................................................61 表 3-13 2018 年公共年金被保險人人數 ............................................................................61 表 3-14 1987 年厚生年金保險適用情況一覽表 ...............................................................62 表 3-15 年金制度改革前後比較一覽表 .............................................................................73 表 4-1 社會保險審議會厚生年金保險部會委員 ..............................................................82 表 4-2 日本勞働組合總連合會（簡稱連合）相關建言.................................................96 表 4-3 各個審議會的報告建議等重點摘要.................................................................... 104 表 4-4 公共年金納保人數統計（1975-2009） ...............................................................114. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(10) 表 4-5 「因應女性生涯變化等的年金應有方式相關檢討會」..................................116 表 4-6 對於第三號被保險人制度的相關意見 ................................................................117 表 4-7 國民年金保費的推移一覽表（1961-1991） ..................................................... 123 表 4-8 國民年金欠費率推移一覽表................................................................................. 124 表 4-9 1960-1984 年的農家勞動力人口.......................................................................... 126 表 4-10 厚生年金保險財政的未來預測 .......................................................................... 130 表 4-11 國民年金保險財政的未來預測........................................................................... 131 表 4-12 厚生年金保險及國民年金基金的累積狀況..................................................... 139 表 4-13 2001-2009 年的收益金額和收益率.................................................................... 144. 政治大. 表 5-1 新年金制度相關檢討會外部成員名單 ............................................................... 154. 立. 表 5-2 社會保障改革相關集中檢討會議成員 ............................................................... 157. ‧ 國. 學. 表 5-3 社會保障改革相關集中檢討會議摘要重點－以第二次檢討會議為例－ 158 表 5-4 社會保障集中檢討會議委員之企業勞工團體意見.......................................... 161. ‧. 表 5-5 社會保障制度改革國民會議委員名單 ............................................................... 162. y. Nat. io. sit. 表 5-6 社會保障制度改革國民會議舉辦績效 ............................................................... 163. n. al. er. 表 5-7 民主黨政權公共年金改革與各行為者的關係 .................................................. 167. Ch. i Un. v. 表 5-8 全世代型社會保障檢討會議名單 ........................................................................ 170. engchi. 表 5-9 全世代型社會保障檢討會議企業勞工團體意見－以第三屆會議發言摘要為例－................................................................................................................ 171 表 5-10 自民黨政權公共年金改革與各行為者的關係 ................................................ 173 表 5-11 第三號被保險人制度的修正案相關論述 ......................................................... 175 表 5-12 家庭主婦（夫）因為身分轉換所要提出的必要手續及問題點.................. 177 表 5-13 公共及準公共年金運用・風險管理等的高度化相關的專家學者 ............. 189 表 5-14 公共及準公共年金運用・風險管理等的高度化相關專家學者會議議程 190 表 5-15 基金基本方針相關檢討會成員名單.................................................................. 191 表 5-16 基金基本方針相關檢討會開會議程.................................................................. 192. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(11) 表 5-17 2009-2020 年基本投資組合................................................................................. 198 表 5-18 2009-2018 年的收益金額和收益率.................................................................... 199 表 5-19 政府掌管年金事業的基本角色 .......................................................................... 202 表 5-20 第一號被保險人繳費率（2009-2018）............................................................ 203 表 5-21 第一號被保險人繳納保費的方式...................................................................... 210 表 5-22 民主黨與自民黨時期的政官關係比較一覽表 ................................................ 216 表 6-1 第二次社會保障改革相關集中檢討會議 ........................................................... 222 表 6-2 第三屆全世代型社會保障檢討會議之企業勞工團體意見............................. 224 表 6-3 官僚與政治家關係類型.......................................................................................... 232. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(12) 圖次圖 1-1 日本公共年金制度改革過程架構圖.........................................................................8 圖 2-1 政治系統的簡化模式.................................................................................................21 圖 2-2 政治過程的二重構造.................................................................................................24 圖 3-1 公共年金制度體系再構成 ........................................................................................57 圖 3-2 公共年金制度體系圖.................................................................................................58 圖 3-3 公共年金費用負擔流程圖 ........................................................................................58 圖 3-4 法案制定流程圖..........................................................................................................64. 政治大. 圖 4-1 年金制度修正案的體系圖 ..................................................................................... 108. 立. 圖 4-2 年金財源強化事業的架構 ..................................................................................... 138. ‧ 國. 學. 圖 4-3 年金財源自主運用的架構 ..................................................................................... 141 圖 4-4 年金基金管理 ........................................................................................................... 145. ‧. 圖 4-5 官僚主導下的基礎年金設立後的過程圖 ........................................................... 146. Nat. sit. y. 圖 5-1 家庭主婦（夫）家庭及雙薪家庭（1980-2019 年） ....................................... 180. n. al. er. io. 圖 5-2 離婚件數歷年推移圖.............................................................................................. 181. i Un. v. 圖 5-3 二分二乘制度示意圖.............................................................................................. 183. Ch. engchi. 圖 5-4 公共年金財務制度 .................................................................................................. 185 圖 5-5 2015 年受僱者年金一元化架構圖 ....................................................................... 188 圖 5-6 GPIF 內部管理機制概念圖 ................................................................................... 195 圖 5-7 GPIF 組織圖.............................................................................................................. 196 圖 5-8 催繳對策概念圖....................................................................................................... 204 圖 6-1 政治過程「官高，政低」的三重結構 ............................................................... 226 圖 6-2 政治過程「政務三役高，官低」的三重結構 .................................................. 228 圖 6-3 政治過程「官邸政治高，官低」的三重結構 .................................................. 230. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(13) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(14) 第一章緒論第一節研究動機及研究背景壹、研究動機臺灣因為政治、官僚、企業的商人人脈追逐朝向多元、高度漸進性，以及割裂性質的政策創新之結果，讓國家整體經濟發展競爭力陷於「空轉」的狀態。雖然進行「文官中立」等行政改革，也未能碰觸政治、官僚、企業商人權力網絡之. 政治大的保守型政治、官僚、企業的人脈關係，直接使得臺灣形成嚴重的政治、經濟、立間所不能從事整合性跨領域政策和創新模式，長久以來僅以形成局部性模仿為主. ‧ 國. 學. 社會後果1。又如臺灣社會政策主要以經濟發展為目標，官僚在國家整體政策決策的過程及政黨政治底下所扮演的角色已越來越重要，特別是對於年金制度的設計. ‧. 與規劃歷程中扮演的重要角色2。然而，我國國家年金改革委員會於 2016 年 6 月. sit. y. Nat. 成立，並於 6-11 月期間召開委員會議，包括公務人員退休撫卹制度之改革等相關. io. er. 議題，全面進行實質性的討論，後於 2016 年 12 月及 2017 年 1 月召開年金改革. al. iv n C U 國民老年基本經濟安全之意旨，於h2017 i 日總統府國家年金改革委員會 e n年g 1c月h 22 n. 各個分區座談會及國是會議，進行臺灣第一次年金制度改革。另為落實照顧我國. 國是會議全國大會報告提出：「賡續研議提升家庭主婦（夫）等保障相對不足人口弱勢族群的年金給付」，往後將賡續檢討國家整體年金制度，並配合整體國家年金改革之中長期時程改革方向，其中的改革重點包括：（一）健全年金財務機制，確保整體年金制度永續發展。（二）延後年金給付請領年齡，以因應人口邁向高齡化外，以確保每一個世代都可以領取老年年金給付。（三）提高保險費費率的上限， 1. 王輝煌，〈政策創新與官僚角色：臺灣解嚴後治理失能的分析〉，《文官制度季刊》第 9 卷第 3 期（2017.7），頁 49-52。. 2. 張瑋庭，《台灣國民年金為何分立？民主轉型過程中官僚政治的轉變》（嘉義：國立中正大學社會福利所碩士論文，2010）。. 1. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(15) 逐漸調整保險費率及由政府挹注財源，強化基金財務永續發展，以維持年金財務穩定等3。但是，根據行政院勞工委員會（勞動部前身）勞工保險局委託研究報告為例指出，以我國 2008 年國民年金保險剛開辦一年多，被保險人人數較多，潛藏負債隨時間快速增加，而基金將隨時間快速累積，也會快速下降4。由此可知，公共年金制度之改革為臺灣目前重要且迫切之課題。另一方面，臺灣應參考德國、日本等工業國家等的社會安全制度乃至於經濟社會體制5。鑒於臺灣係採職域（業）分立的年金制度，受僱者若是轉換工作，年金請領資格等權益則會有影響。尤其是臺灣的國民年金制度係指適用對象為未參加軍、勞、公教，以及農保等社會保險的民眾，而其概念與日本國民年金的適用. 政治大. 者為自營業者不同，臺灣的國民年金制度性質與日本的基礎年金制度較為相近，. 立. 屬於老年經濟安全體系的第一層社會保險（公共年金制度），僅提供基本保障，然. ‧ 國. 學. 而，臺灣的國民年金制度的設計與日本不同，但是日本政府為解決各個年金制度. ‧. 的差異及年金財務問題等，於 1980 年代開始迄今進行一系列年金制度的改革，保障國民之基本經濟安全，特別是日本在世界上銀髮族人口占整體人口的比率最高，. y. Nat. er. io. sit. 以透過提高保險費用、強調延後年金給付請領年齡以及整併原先職域分立的年金制度及財務機制，期待解決因年金制度分立等所導致的公共年金之財務負擔問題. al. n. 6. Ch. 之效，此為本文的主要研究動機。. 3. i Un. v. 。是以，本文深入探討並參考日本公共年金制度之改革過程，以收「他山之石」. engchi. 行政院年金改革辦公室，年金改革十大重點。上網日期：2019 年 05 月 27 日。檢自：https： //pension.president.gov.tw/cp.aspx？n=836A736BF70F644B&s=2A7DC944969C2D09。. 4. 黃泓智、楊曉文、李永琮，《國民年金保險費率精算及財務評估》（臺北：行政院勞工委員會勞工保險局委託研究報告，2010）。. 5. 郭明政，《年金政策與法制》（臺北：元照出版有限公司，2009），頁 27。. 6. 行政院年金改革辦公室，〈年金制度國際比較〉。上網日期：2020 年 03 月 20 日。檢自： https://ws.ndc.gov.tw/Download.ashx?u=LzAwMS9hZG1pbmlzdHJhdG9yLzI3L3JlbGZpbGUvNjcx NC84NDQ2L2YwMjhlNDI5LTM0MmMtNDU4ZS1iOGEwLTg5OGE4MjE0MjA5YS5wZGY%3D &n=5bm06YeR5Yi25bqm5ZyL6Zqb5q%2BU6LyDKDIwMTMpLnBkZg%3D%3D&icon=..pdf。. 2. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(16) 貳、研究背景日本社會保障的歷史可以分為 1945 年代戰前的（富國強兵的慈善及恩給制度）、1945 年代的戰後緊急救助時代、1955 年代經濟成長及國民皆保險時代、1965 年代高度經濟成長的改善各項給付時代、1975、1985 年代結束高度經濟成長的社會保障制度改革及平成時代（1989-2019 年）之確立長期且安定的制度7。主要特色在於產業革命後、社會工業化背景下的技術和生產力提升，勞工對於社會福利的要求及市場經濟的普及，所形成的年金制度8。尤其日本的公共年金在 1985 年以前，原本係由在民間企業工作的上班族加入的厚生年金保險、國家公務員和地. 政治大. 方公務員加入各個共濟組合（互助會），及自營業者和農林漁業從業者加入之國民. 立. 年金組成。但是，因為產業及人口結構產生變化等，年金制度無法順利運作。尤. ‧ 國. 學. 其是國民年金制度的務農者和自營業者的被保險人人數無法增加，及短時間加入的被保險人可以領取一定的年金給付，而造成國民年金制度營運上的困難9。. ‧. 再者，1973 年秋天世界發生第一次石油危機，導致日本經濟停滯，財政赤字. Nat. sit. y. 的擴大以及出生率的下降，日本政府需要思考因應出生率下降以及經濟停滯的公. n. al. er. io. 共年金制度，而有必要提高保費以及抑制年金給付，雖然容易受到國民的反彈，. i Un. v. 但是，年金財政的危機日益升高，最後日本政府終於在 1985 年進行第一次年金制. Ch. engchi. 度改革，調降給付10。之後 1975 年至 1990 年期間，日本的經濟從高度成長期轉變為安定成長時期，而各個年金制度的給付體系和水準之間仍有很大的差異。各. 7. 中島誠，〈社会保障の歴史〉，河野正輝、中島誠、西田和弘主編，《社會保障論〔第 2 版〕》（京都：法律文化社，2011），頁 301-315。. 8. 吉田健三，〈年金システム－市場経済と労使関係を基盤として〉，木下武德、吉田健三、加藤美穗子主編，《日本の社会保障システム理念とデザイン》（東京：東京大学出版会，2017），頁 31-33。. 9. 石田道彥，〈年金保険制度〉，河野正輝、中島誠、西田和弘主編，《社會保障論〔第 2 版〕》，頁 72-73。. 10. 駒村康平，《日本の年金》（東京：岩波書店，2016），頁 107-108。. 3. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(17) 個年金制度的給付水準齊一化及財政狀況進行調整及整合為重要的課題11。日本政府便開始著手進行年金改革的內容包括：（一）受僱者和國民年金之間給付和負擔的公平化、（二）為因應被保險人加入期間過長，而將來給付水準的問題及（三）將上班族配偶納入基礎年金12。綜言之，以首次在 1985 年年金改革的主要特色在於為穩定財政狀況的基礎年金之設立、調整年金給付金額、確立婦女年金權利及調高保費13。可知，日本的整體經濟的要素係希望藉由年金給付公式的調整，而維持給付和保費的動態平衡外，更增進世代之間的公平14。尤其是日本公共年金制度的改革皆是為使保費收取與支付年金給付之間達成平衡所實施15。最後，因為 1985 年日本公共年金改革而引進基礎年金制度，並設定每個月五. 政治大. 萬日圓的老年基礎年金金額，此種基礎年金的基本構造而沿用至今，成為現行重. 立. 要的年金制度16。因此，本文從第二次臨時行政調查會（下稱第二臨調會）的成立、. ‧ 國. 學. 官僚主導的影響、基礎年金之設立與過程中有關勞工和婦女權利之保障、乃至於. ‧. 迄今基礎年金設立後所產生的課題，進行深論。. 除此之外，回顧 1981 年 3 月 16 日由鈴木內閣所組成的第二臨調會的成立，. y. Nat. io. sit. 至 1983 年 3 月 15 日解散，期間共提出五次「答申（諮詢報告）」，此五次的答申. n. al. er. 對於日本的政治經濟、社會福利部分造成影響17。尤其是 1981 年的第一次答申提. 11. Ch. engchi. i Un. v. 吉原健二，〈わが国の公的年金制度これまでの歩みを振り返り、今後の課題を考える〉，一般社団法人年金綜合研究所主編，《年金制度の展望改革への課題と論点》（東京：東洋経済新報社，2017），頁 2-3。. 12. 中島誠，〈社会保障の歴史〉，頁 308-309。. 13. 本沢一善，《日本の年金制度—家族法と社会保障を視野に入れて—》（東京：学文社，1999），頁 16-18。. 14. 陳琇惠，〈台灣高齡化社會下年金保險的挑戰與對應〉，《2016 年兩岸社會福利研討會》，頁 173。. 15. 蔡瑩潔，《日本年金制度改革之研究》（臺北：國立政治大學勞工研究所碩士論文，2005）。. 16. 嵩さやか，《年金制度と国家の役割英仏の比較法的研究》（東京：東京大学出版会，2006），頁 5-6。. 17. 卞在寬，《日・韓社会保障政策の社会学的研究－1980 年代を中心として－》（東京：筑波大学大学院博士課程博士論文，1996），頁 86-87。. 4. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(18) 出，1990 年代到 21 世紀的年金改革願景，而至 1982 年第二次答申中提出，整合整體國民共通的基礎年金部分及依照比例所得部分，全部統一年金給付年齡為 65 歲，並實施大幅減少國庫負擔的社會保險主義，強制職業婦女加入國民年金，而創設第三號被保險人制度、減緩年金財務失衡狀況以及將給付水準合適化，並階段性的整合受僱者年金以及在內閣中設置負責年金的大臣18。可知，第二臨調會確立國家有最終負責基礎年金財務的部分外，並確立社會保險主義的年金制度為年金改革的重要里程碑。然而，社會保險主義的年金制度的優點包括，若定期繳納保費，當發生保險事故時，原則上沒有所得和資產的限制，都能夠行使領取年金的「權利」；若以稅金為財源的話，則會和其他使用稅金作為財源的政策互相競. 政治大. 合，而有優先順序的差別，尤其是社會保險主義的年金制度的財源是僅有支付年. 立. 金給付之用途，不會挪用為其他政策之財源，所以實施社會保險主義的年金制度，. ‧ 國. 學. 財源會比較安定19。. ‧. 第二臨調會的運作主要包括三種特色，第一是行政改革的概念超過行政管理的改革範圍；第二是特別設計行政改革的程序；第三是政權以政治手法，而最大. y. Nat. io. sit. 限度的活用審議會的組織20。除實現行政的效率性及以財政重建為行政改革的目. n. al. er. 標外，並以刪減歲出的觀點進行社會保障等政策改革21。除肯定第二臨調會所主. Ch. i Un. v. 導的對於國民意思的形成外22，公共年金的國民年金和厚生年金係只要國家存在，. engchi. 便不會有倒閉的問題，且公共年金雖然和所繳交的保費具有對價關係；但是，不僅是從被保險人所繳交的保費為主要計算方式，而必須依照當時的人口和產業結. 18. 公文昭夫，〈社会保障の現状とわたしたちの改革課題〉，載於相澤與一主編，《社会保障構造改革》（東京：大月書店，2002），頁 148；吉原健二、畑満，《日本公的年金制度史—戦後 70 年･皆年金半世紀》（東京：中央法規出版株式会社，2016），頁 92-93。. 19. 駒村康平，《日本の年金》，頁 38-39。. 20. 増島俊之，《行政改革の視点と展開》（東京：ぎょうせい，2006），頁 11。. 21. 同前註，頁 29。. 22. 百瀬優、山田篤裕，〈1985 年年金改正：制度体系再編へ至る道〉，《社会保障研究》第 3 巻第 1 号（2018b.6），頁 69。. 5. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(19) 構進行調整，主要具有世代間扶養的特色。日本的公共年金制度並不會依照保險給付的項目或種類，各自設定保險費率，而是將所遇到的風險集體整合為年金保險的共同風險，並透過共同的年金保險財源進行年金給付23。特別是，日本最初具代表性的公共年金是勞工的年金保險，主要設置目的在於增加國家生產力，所代表的是企業的退休金制度涵蓋公共年金的一部分，企業福利的參與對於社會保障而言，扮演重要的角色24。其次，為保障老年之後的基本經濟生活，於 1984 年代設定為每人每個月 5 萬日圓的基礎年金，而夫婦合計 10 萬日圓，然而，制定基本的給付金額主要係按照（一）1979 年全國消費實態調查結果所針對 65 歲以上老年的單身無就業世代的基礎消費金額及（二）1983 年家. 政治大. 計所得調查結果之全戶、雙薪家庭、一般 2 人家庭的基礎消費支出、（三）銀髮族. 立. 世代的所得、（四）年金局所進行的「21 世紀年金相關有識者調查」的結果，所設. ‧ 國. 學. 定的金額，基礎年金實質上是對全體國民所設立的新型年金25。可知，當時依照人. ‧. 口和產業結構改革年金制度外，在公共年金制度改革之前，年金給付金額的具體內容又為何呢？第二臨調會對於公共年金制度規劃的影響是本文探討的問題意識. y. Nat. io. sit. 外，第二臨調會所形成官僚主導的模式、政策目標亦有探討的必要。. n. al. er. 簡言之，本文研究目的包括：（一）釐清 1980 年代以後日本公共年金制度之. Ch. i Un. v. 政策背景與行為；（二）官僚與其他行為者互動產生的影響，包括官僚主導的模式、. engchi. 目的、政策目標和其他利益團體及不同省廳的互動及衝突；（三）各個重要行為者對於日本公共年金制度改革的態度，包括勞工團體的影響力、意見及婦女權利保障。另外，本研究比較分析日本公共年金制度的歷史沿革、制度實施及 1980 年代迄今日本公共年金制度改革前後的制度內容，以理解公共年金制度改革前後的具 23. 田中秀一郎，〈年金保険〉，本沢巳代子、新田秀樹主編，《トピック社会保障法[2017 第 11 版]》（東京：不磨書房，2017），頁 67-68。. 24. 李海英，《日本と韓国における公的年金制度成立過程の比較研究－退職金制度との関連を中心に－》（名古屋：名古屋大学大学院経済学研究科博士論文，1992），頁 118-119。. 25. 畑満，〈公的年金に対する現状認識と課題〉，一般社団法人年金綜合研究所主編，《年金制度の展望改革への課題と論点》，頁 20-21。. 6. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(20) 體實施成果及相關的課題。因此，本文主要從公共年金制度下官僚主導的過程、實施的成效及所面臨的挑戰，並在理解公共年金的問題意識之前提下，在本文結論檢證上述措施的實施成效及所面臨的挑戰，省思我國實施年金改革相關政策之參考。. 第二節研究方法與進行步驟本文透過日本官僚主導的運作內容，具體描繪在既有制度下官僚與各個利益團體的妥協模式及關係，本文的資料主要以初級資料為主，並以中英日文文獻進行文件分析，並收集資料及深度訪談日本厚生勞動省的官員及專家學者，理解日本公共年金制度改革的特色。. 立. 政治大. 在文獻選取的標準及程序部分，本文以 1980 年代厚生省所出版的《厚生白皮. ‧ 國. 學. 書》為主要探討文獻，並論述其公共年金發展及改革的特色、問題及實際內容。. ‧. 另外，筆者於 2018 年 12 月 2-9 日前往日本厚生勞動省年金局及日本年金機構進行「深度訪問調查」。另針對三位日本學者進行訪問調查，及一位學者進行網路問. y. Nat. er. io. sit. 卷調查，並針對 1980 年代年金制度之改革特色及內容進行分析，使用當時的國會議事錄及訪問內容進行「文獻分析」，更以當時的厚生省年金局局長山口新一郎的. n. al. Ch. i Un. v. 發言紀錄及著作為焦點，進而在官僚主導下的年金制度改革中，細緻描述當時日本. engchi. 公共年金制度中基礎年金設立的過程。針對人口結構老化的趨勢，論述當時 1980 年代年金制度改革的財政負擔惡化情形。綜言之，本文以「官僚、政治」主導的不同視野，試圖對日本 1985 年迄今公共年金制度改革的重點內容及改革方向和成效，進行具體及有意義的分析。因此，本論文主要針對日本政府的公共年金制度改革的問題意識，所設計的官僚主導公共年金制度改革過程之架構圖（如圖 1-1）所示。. 7. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(21) 官僚政策理念的主導. 1985 年年金制度改革前職域分立（高齡化）. 1986 年迄今年金制度改革後職域整合（基礎年金）（基金及財務制度）（繳費率對策）. 橫向聯繫各年金制度重視所得替代率保障婦女權利減少官民落差增加就業機會低繳費率問題. 圖 1-1 日本公共年金制度改革過程架構圖資料來源：表格作者自製。. 政治大. 本研究論文係以年金局局長山口新一郎（官僚政策理念的主導）的視野，分. 立. 析公共年金制度改革過程，探討年金制度改革過程中的行為者角色，並輔以政策. ‧ 國. 學. 形成過程和執行時所扮演的角色，進行分析，藉由探討 1980 年代以後年金制度改. ‧. 革的形成過程及產生的政策轉變，提供官僚主導研究的不同視野。此外，本文透過「政治衝突理論（Political-Conglict Theories）」，強調政府和各個利益團體之間. y. Nat. er. io. sit. 的衝突為主26，理解日本官僚與政治家之間的折衝現象，如在財源或者是制度規劃上如何進行政策的妥協，以驗證官僚主導的理論。此外，本文運用追蹤調查法. n. al. Ch. i Un. v. （Process Tracing Method）針對曾掌握處理日本公共年金制度改革的官僚活動，. engchi. 並長期、連續的進行調查，以便掌握官僚主導在日本公共年金制度改革的規律性，以彌補厚生省的官方靜態資料不足的缺點，以系統性的蒐集資料，歸納並解釋日本年金改革是否適用於「國家中心」的理論，理解年金改革整體發展，以建構 1980 年代年金制度改革前後的脈絡及相關的理論架構。. 壹、文獻分析法本研究在文獻分析上，先收集國內外相關學者的見解，並進一步引用相關文. 26. Theda Skocpol 著，劉北成譯，《國家與社會革命》，頁 10。. 8. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(22) 獻。將透過在日本所收集的第一手資料，考察日本國內外實質上理論與實務之差異。此外，在臺灣國家圖書館及日本國會圖書館搜尋所需文獻，其中包括國內外相關專業書籍、研究報告（如「國科會專案研究報告等」）、期刊（如《日本與亞太研究季刊等》）、學術研討會及國會議事錄、官方統計資料、報紙文章、網路資訊、從中引用，蒐集所得到之相關資料加以進行分析及歸納，作客觀的比較及探討，以求得完整之研究體系。（一）以宏觀觀點，探討日本公共年金制度之內涵及所面臨的問題和相關挑戰。（二）運用報章雜誌第一手資料，如朝日新聞、讀賣新聞、週刊社會保障、. 政治大. 國會月報、週刊社會保障、週刊年金實務、總合社會保障、企業年金、法令新聞、. 立. 時事解説、實業日本等，探討當時日本公共年金制度成立的歷史背景及特色，以. ‧ 國. 學. 及不同利益團體的立場。. ‧. （三）理解日本公共年金的內涵，公共年金之制度設計等包括： 1.1980 年代日本公共年金制度改革之背景。. y. Nat. 3.官僚主導的過程、模式、目的、政策目標。. n. al. Ch. 4.其他利益團體及不同省廳的互動及折衝。 5.勞工團體的影響力及意見。. engchi. er. io. sit. 2.基礎年金之設立及相關課題。. i Un. v. 6.婦女權利保障的內容及相關課題。. 貳、深度訪談法本研究將以半結構式之訪談題綱，進行調查，以期望瞭解年金保險制度的問題癥結與未來的發展方向。訪談之晤談對象，包括日本年金機構和厚生勞動省年金局的官員，及專攻社會保險的專家學者，並理解現行公共年金保險制度的困境與挑戰。目前已訪問的機構及教授包括：2018 年 12 月 4 日上午 10：00-11：30 訪問日本厚生勞動省年金局，及同日下午 4：00-5：00 訪問中央大學法學部 D 教授；. 9. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(23) 12 月 5 日上午 10：00-11：30 訪問日本年金機構；12 月 6 日上午 10：00-11：00 訪問年金高齡者計畫總合研究機構 B 理事長，及同日下午 1：30-2：30 訪問慶應義塾大學經濟學部 C 教授，尤其是訪談的晤談對象之專家學者曾經或者是目前是審議會的委員，因此透過深度訪談之後更可能釐清年金制度改革過程的歷史脈絡。. 表 1-1 2018 年深度訪問調查行程一覽表月/日 12/2 （星期日）. 行程表上午：抵達東京羽田機場下午：東京都立中央圖書館導覽後，蒐集資料。. 政治大. 12/3. 上午：國會圖書館導覽後，蒐集資料。. （星期一）. 下午：國會圖書館導覽後，蒐集資料。. 下午：訪問中央大学 D 先生上午：訪問日本年金機構. y. Nat. 下午：神保町二手書店以及東京大學圖書館，蒐集資料。. sit. （星期三）. 上午：訪問日本厚生勞動省年金局. ‧. 12/5. ‧ 國. （星期二）. 學. 12/4. 立. n. al. er. io. 上午：訪問年金高齡者計畫總合研究機構 B 先生 12/6. 下午：訪問慶應義塾大学 C 先生. （星期四）. Ch. engchi. i Un. v. 國會圖書館導覽後，蒐集資料。 12/7. 上午：國會圖書館導覽後，蒐集資料。. （星期五）. 下午：國會圖書館導覽後，蒐集資料。上午：國會圖書館導覽後，蒐集資料。. 12/8 下午：參加青年年金學會。（星期六）晚上：參加青年年金學會懇親會。 12/9 自羽田機場出發返台（星期日）資料來源：表格作者自製。. 10. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(24) 另外，本人於 2018 年 12 月 13 日下午 5：00 左右收到流通經濟大學經濟學部 A 教授的書面回覆意見。此外，除前述文獻分析、調查研究等主要步驟外，已先期進行文獻分析等先前預備作業，研究過程中不斷進行文獻分析、閱讀等作業，並輔以深度訪談法進行論述。. 第三節文獻回顧與評述壹、官僚主導民主規劃分為國家中心論（State-Centered）與社會中心論（Society-Centered）. 政治大. 的立場，國家中心論採取明確的政策目標，和貫徹上級命令的嚴格監控系統，反. 立. 之社會中心論強調決策應由全體成員由下而上的決策及規畫，並充分反映民意27。. ‧ 國. 學. 尤其是 Theda Skocpol 更以日本的明治維新為例，檢證日本的國家體制為高度的官僚制度及由官僚主導，因而外來原因所導致的危機則會透過有限的內部政治（統. ‧. 治菁英）進行解決，間接排除由社會底層至上層階級進行任何社會革命的相關可. Nat. sit. y. 能性28。特別是，1980 年代以後國會議員在所屬的各個委員會裡，事實上在政策. n. al. er. io. 相關的比重上增加，最後僅是相關程度上產生變化，而官僚主導的本質並未改變，. i Un. v. 即使是官僚發生醜聞的事件，在一般民眾的眼裡，官僚比政治家更出色29。原因是. Ch. engchi. 1980 年代的多元主義也伴隨著社會安定化而官僚逐漸朝向專業以及分權化，而在官僚的包括性多元主義的政治經濟體制下，政治家的活動受到限制，而從官僚主導轉變至政治家主導是不可能30。例如，政治家經常從事選區的事務，因為官僚機構擔任的公共政策的規劃以及制定，乃至於推動等，因而造成政治家的參與公共政策的相關事務受到限制，甚至於無法介入公共政策的規劃與推行等31。針對於 27. John Forester 著，江明修、劉梅君譯，《面對權力的規劃》（臺北：五南，1995），頁 11。. 28. Theda Skocpol 著，劉北成譯，《國家與社會革命》（臺北：桂冠，1998），頁 137。. 29. 猪口孝，《日本政治の特異と普遍》（東京：NTT 出版株式会社，2003），頁 132-133。. 30. 猪口孝，《現代日本政治経済の構図：政府と市場》（東京：東洋経済新報社，1984），頁 192。. 31. 猪口孝著，賴郁君譯，《日本：經濟大國的政治運作》（臺北：月旦出版，1994），頁 147。. 11. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(25) 此，日本大多數的官僚欠缺高遠志向，僅針對目前的問題解決，官僚的能力低下即使是在年金的世界裡，也無法否定32。但是，日本公共年金制度改革是由自民黨內部的主要團體以及厚生省官僚針對改革所進行的合意形成，進行大致上的政策決定，僅限於對於積極參加政策決定過程的人，而大多數的民間年金政策的專家，對於官僚制定的年金政策抱持有危機感，當時在社會上並沒有存在對於厚生省相抗衡的政策建言，官僚的影響力是依附在執政黨下所形成政策決定的成果33。尤其是日本的官僚體制依附在政治家的立場下，進行年金制度改革。另外一方面，John Forester 與 Theda Skocpol 皆提出官僚由上而下主導的理論，獨立於政治家所主導的論點，但是，此一論點是否能夠解釋日本的公共年金改革. 政治大. 之下，官僚的政治妥協過程，以及當時官僚的社會保險觀對於日本公共年金制度. 立. 的影響程度，亦有必要深入論述。. ‧ 國. 學. 尤其是回顧日本政治的發展過程，政黨主導及官僚主導的論點產生解釋不足. ‧. 之處，如提出官僚主導的體制則是忽略官僚體制內部的競爭和對立情況外，政黨主導則將政治人物視為行為者，忽略政治人物的對立和競爭關係34。如回顧 1980. y. Nat. io. sit. 年代當時的諮詢機構對於公共年金的討論、架構乃至於目前公共年金的設立，都. n. al. er. 有影響，影響的程度、範圍與內容為本文探討的內容之一。另針對 1985 年公共. Ch. i Un. v. 年金制度的改革，百瀨優及山田篤裕指出，第一，過程中進行為期十年的改革議. engchi. 論、第二，發揮財政效果，優先引進給付乗率遞減和基礎年金制度，在初始階段排除不受民眾歡迎的調高年金給付年齡的選項，並減緩民眾的抵抗、第三，進行專家學者的調查及相關宣導活動，以讓民眾理解有無抑制給付水準，第四，年金局局長山口新一郎的社會保險觀念和修法的經驗，並將 20 歲以前的身心障礙. 32. 高山憲之，《年金の教室負担を分配する時代へ》（東京：PHP 研究所，2002），頁 19。. 33. 加藤淳子，〈政策知識と政官関係〉，日本政治學會主編，《現代日本政官関係の形成過程》（東京：岩波書店，1995），頁 131-134。. 34. 吳明上，〈日本政治過程的主導者：官僚、政黨及政治人物之間的競爭或合作？〉，《問題與研究》第 47 卷第 3 期（2008.9），頁 66-68。. 12. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(26) 基礎年金納入年金制度係透過由身心障礙者團體的支持，以形成法案成立的力量35。其次，百瀨優及山田篤裕的研究係透過訪問當時的官僚所進行的研究指出， 1970 年至 1985 年年金改革的歷史背景及當時的改革內容主要包括：第一，受到「制度審（審議會）」的建議而設定「基礎年金」的名稱，第二，從以厚生年金為主的基礎年金轉變為以國民年金為主的基礎年金，第三，各個部會省廳的預算限制分配，第四，設定基礎年金為 5 萬日圓的實施依據，第五，給付水準的合適化，第六，因為加給年金的擴大，而創設第三號被保險人制度（確立女性的年金權利），第七，改善身心障礙者的所得，第八為共濟年金納入基礎年金的適用36。可知，日. 政治大. 本屬於內閣議會制度，國家政策多數由「內閣立法」方式制定，若無重大事由，並. 立. 不會自發性制定政策改革，但是 1985 年年金制度的改革係主要配合輿論及官僚主. ‧ 國. 學. 導的政策改革議論和民間團體的支持所形成，官僚主導對於年金改革的運作模式，. ‧. 乃至於年金局局長山口新一郎的社會保險觀，更有必要再進一步的詳細論述。. io. sit. y. Nat. 貳、企業勞工團體權益保障. n. al. er. 1985 年年金改革的重點在於將職域（業）分立的年金制度整合，並建構基礎. Ch. i Un. v. 年金制度，整合厚生年金、共濟年金的一部份，以及國民年金，將財源融通並建立. engchi. 「基礎年金支付金額」，在整合的部分共同計算支付的年金金額，特別是，厚生年金是以勞工為被保險人為對象，從薪資扣除保費，而厚生年金的年金給付年齡會依照出生年份而有所不同外，厚生年金的改革也會影響勞工企業團體的權益問題37。特別是，在 1980 年代中期之後，日本國內發展出聯合型式的工會，對於官僚. 35. 百瀬優、山田篤裕，〈1985 年年金改正：制度体系再編へ至る道〉，頁 69。. 36. 百瀬優、山田篤裕，〈1985 年公的年金制度改正〉，菅沼隆、土田武史、岩永理恵、田中総一郎主編，《戦後社会保障の証言―厚生官僚 120 時間オーラルヒストリー》（東京：有斐閣，2018a），頁 232-245。. 37. 駒村康平，《日本の年金》，頁 47。. 13. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(27) 及企業等產生影響，透過工會接觸政黨，如自民黨等，當時的勞工運動成為政策過程的重要夥伴38。在年金制度改革之中，企業勞工團體是否為官僚在決定政策過程時的重要夥伴或者是在政策過程中的政策反對者？亦有探討的必要。回顧戰後日本利益團體的特色主要包括：第一係為追求特定利益而參與現有的團體，並成為利益團體的成員；第二係依照所屬各個政黨的傾向非常顯著；第三係將行政官僚視為進行壓力活動的重要對象39。有關勞工團體部份，百瀨優的論文中，針對 Isabela Mares 所提出的企業所占優勢的選擇和勞工團體方面的戰略性妥協，會對社會制度帶來影響，亦提出日本的社會政策形成過程中，制度的設計和規劃必須要透過企業的社會政策影響力，即使企業所重視的技術能力養成和. 政治大. 社會保險制度未必能夠連結，但企業會在各個時期，對於政策形成過程產生影響. 立. 力40。此外，對日本的年金組織而言，日本政府對於年金制度的議論和勞資之間的. ‧ 國. 學. 分配，或者是政府介入企業的色彩濃厚41。可知，企業會對政府的社會政策產生影. ‧. 響外，政府也會對企業產生影響。但相對於勞工團體的立場所扮演的角色並未凸顯出來。尤其是日本制定《高齡者僱用安定法》規範延後退休年齡外，對仍具有. y. Nat. io. sit. 參與勞動市場者，給予工作機會42。另外，為配合 1985 年基礎年金制度改革中修. n. al. er. 正年金的領取年齡，日本政府希望將勞工的退休年齡延後至 65 歲，在當時的勞工. Ch. i Un. v. 界等引起反彈，爰延後退休請領年金之年齡，尚須取得日本國民合意，才能逐年. 38. engchi. 村松岐夫、伊藤光利、辻中豊著，吳明上譯，《日本政府與政治》（臺北：五南，2005），頁 213214。. 39. 小西秀樹，〈利益団体〉，森本哲郎主編，《現代日本の政治と政策》（京都：法律文化社，2010），頁 72-73。. 40. 百瀨優，〈社会政策の形成と展開における企業の役割〉，《産業経営》第 37 号（2005.6），頁 7190。. 41. 佐々木伯朗，《福祉国家の制度と組織—日本的特質の形成と展開》（東京：有斐閣，2016），頁 68。. 42. 成台生，〈日本社會保障制度之探討－以退休後國民年金及高齡者工作安定為例〉，《人文與社會學報》第 1 卷第 9 期（2006.12），頁 267。. 14. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(28) 延後退休年齡43。特別是，為改善低年金和無年金狀態而必須要考量就業機會，且要重視有高度就業意願但有就業困難的高齡者44。另外一方面，針對日本政府欲調高年金給付年齡，擴大高齡者就業則會影響年輕勞工的就業機會，此種看法是以勞工人力過剩為前提的錯誤觀點，重點是高齡者就業會影響企業的僱用條件，導致年輕人的就業機會減少，此點是要從企業內的僱用體系進行改革，不能僅是以延後退休年齡，而無法確保 65 歲退休高齡者的就業機會45。因此，本文針對勞工團體的立場主要聚焦在延後退休年齡以及要求政府提供高齡者就業的機會，而勞工試圖藉由工會等勞工團體影響官僚的政策規劃，具有探討的價值。由此可知，上述研究內容主要針對年金制度的內容進行介紹，本文則藉由勞. 政治大. 工團體的立場探討年金制度改革之看法，試圖分析並整理年金制度改革的歷史脈. 立. 絡及檢視 Isabela Mares 所提出，企業的占優勢選擇或者是勞工團體方面的戰略性. ‧ 國. 學. 妥協，對社會制度帶來影響進行論述。因此，本文藉由探討企業或者是勞工團體. ‧. 在官僚決策或規劃公共年金制度時的影響力，以理解影響官僚主導的變數。. er. io. sit. y. Nat. 參、婦女權利之保障. 公共年金制度之改革在於實現「國民皆年金（全部納入年金制度並成為被保. n. al. Ch. i Un. v. 險人）」的理念，並引進基礎年金制度使之一元化，只是産生家庭主婦的年金權利 46. engchi. 及繳費率過低等問題。爰日本公共年金制度雖然標榜國民皆年金的理念，實際上只不過提供給所有國民加入年金制度的機會，若沒有辦法成為國民年金被保險人，則便會是自身的責任47。由此可知，日本的社會保障制度的改革保障國民的生. 43. 詹火生、辛炳隆、黃麗璇、黃玟娟，《延後退休可行性方案之研究》（臺北：勞動部委託研究案， 2015），頁 112。. 44. 香川正俊，《世界と日本の格差と貧困－社会保障と税の一体改革－》（東京：御茶の水書房， 2013），頁 166。. 45. 駒村康平，《日本の年金》，頁 220。. 46. 小島晴洋，〈年金保険制度〉，堀勝洋主編，《社会保障論》（東京：建帛社，2002），頁 106-107。. 47. 駒村康平，《日本の年金》，頁 32。. 15. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(29) 存權利，並藉由社會保障制度的落實而實現。 1985 年公共年金制度改革之後，產生許多問題，特別是，即使是同樣身為家庭主婦，自營業者所扶養的妻子的身分為第一號被保險人，而必須要繳納保費的問題外，第二號被保險人（受僱者）不僅為第三號被保險人（配偶）負擔保費，單身者也要負擔第三號被保險人（配偶）的保費等，而產生不公平感。另對具有工作的配偶而言，則將領取年金的資格條件設定為年收入 130 萬日圓以下，而會產生抑制女性就業的問題48。抑或是此種保障使得婦女成為丈夫就業時的附屬地位，離真正的年金權利保障還很遠49。可知，當時婦女年金權利的保障及繳費率過低的問題，形成上述相關課題的原因。. 立. 肆、基礎年金設立後之課題. 政治大. ‧ 國. 學. 基礎年金制度的形成在人口結構轉變的過程中，必須要充分留意老年的所得. ‧. 保障功能，除此之外，世代之間的公平及合適的所得分配等也都有必要檢討50。因此，基礎年金的引進對於所得保障及世代間的公平是否有相關，亦有必要再進一. y. Nat. er. io. sit. 步探討。在當時公共年金整合將原先分立的年金制度整合成一體化，面臨最大問題包括：第一，規劃基本的年金保險制度，及調整各個年金保險制度之間的財政. n. al. Ch. i Un. v. 差異，特別是財政狀況較好的保險制度整合較差的保險制度的前提下，對於財政. engchi. 狀況良好的制度而言，很難避免喪失自身權益，為公共年金整合的一大挑戰51。特別是，年金基金及財務制度部分，年金的保費納入年金基金，一部分作為年金給付用途，也是當作擔保金額，投資於證券市場等的金融資本市場，對於資金循環. 48. 椋野美智子，〈第四章年金〉，椋野美智子、田中耕太郎著，《はじめての社会保障福祉を学ぶ人へ》（東京：有斐閣，2018），頁 168。. 49. 里見賢治，《新年金宣言基礎年金を公費負担方式〈税方式〉へ》（東京：山吹書店，2008），頁 140。. 50. 大場敏彦，〈年金の安定化・一元化の方向をめざして－国民年金法等の一部改正修正成立－〉，《立法と調査》第 129 号（1985.9），頁 20。. 51. 高久泰文，〈公的年金制度の統合一元化〉，《立法と調査》第 112 号（1982.10），頁 13。. 16. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(30) 的影響非常大52。此後，日本政府為因應通貨緊縮的影響，於 2004 年的年金改革中，將公共年金制度的財源進行修正，乃至 2009 年為止而將國庫負擔二分之一財源的規定法制化，並為因應 2015 年的消費稅提高，而修正短期勞工也可適用厚生年金的年金改革方案，惟至今仍產生年金基金的財源問題或者是低年金者等問題53。簡言之，從 1985 年迄今亦有探討針對年金改革的具體內容相關政策連續性的必要性。另外，有關公共年金的問題在於以年輕世代為主體的制度為主，及考量世代間的公平性所產生的不安，而且不論負擔能力者的年齡，必須以其能力負擔的方式，檢討其公平性54。因此，日本政府為解決前述的問題，促成公共年金制度改革. 政治大. 的動機，並在既有文獻回顧後指出基礎年金的整合過程中，官僚主導的過程、影. 立. 響模式及勞工和婦女權利之保障，乃至於基礎年金設立後的年金制度所產生的課. ‧ 國. 學. 題，都明顯對於公共年金制度產生影響。因此，本文具體探討日本官僚在年金改. ‧. 革，所扮演的特色及發展，理解基礎年金制度如何在整合時減少衝擊，及在公共年金改革之後，細緻化分析基礎年金設立的過程和年金給付具體內容，及基礎年. y. Nat. er. io. sit. 金設立後所產生的影響及公共年金的給付內容等重點、成效及相關課題。. n. al 第四節名詞解釋 i v n Ch. engchi U. 日本公共年金制度體系之國民年金的納保對象為（一）第一號被保險人（於日本國內居住 20 歲以上未滿 60 歲的被保險人）、（二）第二號被保險人（厚生年金保險的被保險人及互助協會的員工）、（三）第三號被保險人（第二號被保險人的受扶養配偶者）、（四）任意加入者（60 歲以上未滿 65 歲、20 歲以上未滿 65 歲. 52. 京極高宣，《社会保障と日本経済―「社会市場」の理論と実証》（東京：慶応義塾大学出版会， 2007），頁 104。. 53. 江口隆裕，〈公的年金の財政〉，日本社会保障法学会編，《これからの医療と年金》（京都：法律文化社，2012），頁 287-288。. 54. 八田英二、廣江滿郎，《日本経済の軌跡と飛躍》（京都：晃洋書房，2017），頁 190。. 17. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(31) 的國外居住的日本人）；厚生年金保險的納保對象為：民間企業的一般受僱者中未滿 65 歲者、服務業等的企業及僱用未滿 5 人員工的企業，法人形式外的事業則任意適用55。相關用語以中文原文為主(如「年金積立金管理運用独立行政法人」稱為「年金積立金管理運用獨立行政法人」或者是「GPIF」，「積立金」稱為「基金」，「納付率」稱為「繳費率」，若為日本慣用語詞，則採用日文原文(如「大臣（相當於我國部長）」則為「大臣」、「內閣府（相當於我國行政院）」則為「內閣府」、「答申（相當於諮詢報告）」則為「答申」、「大藏省（相當於我國財政部，財務省前身）」則為「大藏省」、「財務省（相當於我國財政部）」則為「財務省」、「總務省（相當. 政治大. 於我國內政部）」則為「總務省」、「文部科學省（相當於我國教育部）」則為「文. 立. 部科學省」、「厚生勞働省（相當於我國衛生福利部）」則為「厚生勞動省」)。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 55. Ch. engchi. i Un. v. 厚生省，《厚生白書》（東京：厚生省，1987）。. 18. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(32) 第二章理論探討：政治系統理論與決策過程第一節政治系統理論政策過程主要可以分為五個階段包括：議題設定（問題本身的重要性、問題可視化、政治因素）、政策決定（記述理論：如何決定政策的問題及規範理論：政策應該如何決定的問題）、政策實施、政策評鑑（專家評鑑、政策評鑑及市場評鑑）及政策結束56。關於政策過程當中知名的政治系統論提倡者伊斯頓提出，政治系統中的角色是構成，並透過互動的政治行為，而可以實證觀察互相活動的模式外，. 政治大. 互動行為是否在為「社會權位性地區分價值」57，即透過一種模式顯示政治系統能. 立. 存在之理由，並透過過程和機制使其生存外，能夠在某種條件之下，持續維持有. ‧ 國. 學. 效的政治系統為主要論點58。因此，政官關係在政策系統中具有不同的立場及互相協調的關係。特別的是，中村昭雄的研究指出，官僚主導和政治主導並非互相. ‧. 對決，而是在各個分工領域下，各自發揮所長，以建構政官關係穩定的合作關係，. Nat. sit. y. 透過稅制改革及修正健康保險法等內容具體描繪出日本政治的政策過程外，進行. n. al. er. io. 實證性的研究59。然而，政官關係可以分為四個時期，分別為第一個時期為同盟國. i Un. v. 佔領時期和經濟復興時期（1945 年-1955 年）：官僚制因為政治家等的政治經濟主. Ch. engchi. 體因為同盟國佔領日本期間而弱化，使得官僚的角色成為壓倒性的重要；第二個時期為高度成長時期（1955 年-1964 年）：官僚對於利益團體仍有很大的影響力，政黨的歷史很短，持續為由官僚制主導的政治經濟體制；第三個時期為高度成長後期（1965 年-1973 年）：官僚主導型的經濟發展中心國家模式遇到瓶頸，發展為政黨和官僚共生的型式；第四個時期為低成長時期（1973 年以後）：官僚主導型 56. 岡本哲和，〈政策過程〉，森本哲郎主編，《現代日本の政治と政策》，頁 175-187。. 57. 呂亞力，《政治學方法論》（臺北：三民書局，1997），頁 240-241。. 58. Morton. Davies, Vaughan A. Lewis 著，孟樊、郭淑敏譯，《現代政治系統的模型理論》（臺北：源流，1992），頁 86。. 59. 中村昭雄，《新版日本政治の政策過程》（東京：芦書房，2011）。. 19. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(33) 的經濟發展中心國家模式產生變化，官僚對於民間利益團體的影響力減弱的同時，民間的利益團體強化和政治家的關係60。尤其是邁入全球化的時代，日本政治已經從低度不確定性和社會網絡的角色，轉變為低度不確定性和政黨結構的地位，在 1990 年代在所謂的保守聯盟下，進入高度不確定性和黨派結構地位的政治改革，執政當局的目標是以盎格魯撒克遜（Anglo-Saxon）模式為基礎，實現一種新的治理和社會形式，若沒有日本人的共識，施政願景就不會自動實現61。惟上述論文沒有針對公共年金改革的政策過程的形成和決策類型的決定等進行論述。其次，伊斯頓提出，政治系統理論係將政治系統以「輸入和輸出」的架構脈絡下，政治系統必須要因應外在環境及輸入的壓力內容，輸出政策或者是相關法. 政治大. 案，系統理論可以理解政治家、官僚在政策決策或是決定的過程中的政治系統的. 立. 內容和過程，而回顧伊斯頓的理論內容，主要可以分為62:. ‧ 國. 學. 壹、政治系統的壓力：「內部」與「外部」. ‧. 政治系統可以透過與外部環境，針對外部環境而產生變化，在政治系統的整. y. Nat. io. sit. 體環境中包括社會內部及外部環境，社會內部環境包括個人及社會系統等；社會. n. al. er. 外部環境則包括國際的社會和政治系統，而受到影響。可知，在日本 1980 年代所. Ch. i Un. v. 要面臨的外部政治系統壓力及內部自民黨執政的壓力和財政負擔的問題，以維持政治系統的平衡。. engchi. 貳、政治系統的流動模式：政策執行與決策政治系統和環境之間的互動關係，日本政治進行第一次公共年金改革為目標，進而解決政治系統內部的政治運作問題，尤其是與各個政黨和利益相關團體的壓. 60. 猪口孝，《現代日本政治経済の構図：政府と市場》（東京：東洋経済新報社，1984），頁 178-180。. 61. Hori, Masaharu, “Japanese Public Bureaucracy in the Era of Globalization,” Ritsumeikan Law Review 21(2004), p. 16.. 62. David Easton 著，王浦劬譯，《政治生活的系統分析》（臺北：桂冠圖書，1992），頁 23-36。. 20. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(34) 力，對執政政府產生壓力，致使在各個政黨和利益團體當中進行政策決策和行動，於 1985 年代設立基礎年金制度，即是政治系統理論的重要實踐。. 環境決策和行動要求支持. 環境輸出. 政治系統. 輸入. 環境圖 2-1. 立. 政治大政治系統的簡化模式. ‧ 國. 學. 資料來源：David Easton 著，王浦劬譯，《政治生活的系統分析》，頁 35。. ‧. 又任何「制度之成長、發展與運作」，均會受到外在環境等的影響63。系統運. sit. y. Nat. 作的過程可以包括在環境的影響下受到要求和支持的壓力，經過政治系統而進行. io. er. 政策改革之後，以政策和行動最後則擬定政策和修正法案，為政治系統理論視為. al. iv n C hengchi U 引用伊斯頓的理論指出，政治分析系統的基本概念構建系統層級、過程層級及政 n. 將系統為一維持穩定和對於壓力所造成反映（如圖 2-1）。此外，Gabriel A. Almond. 策層級等三種不同層級，非依序階段，而是同時運行，系統層級涉及系統維護和適應功能。過程層級則包括需求和支持的輸入的轉換過程。最後則是政策層級，關注政治系統的行為，因為它與其他社會系統和環境有關外，包括政策執行的輸出，如獲取資源、分配服務和商品、行為規範或者是符號的溝通和資訊64。但是，曹瑞泰指出，傳統的日本武士道思想等的同質行為模式當中，系統功能理論無法充分解析日本的行政改革過程等的結果產出，並透過以日本國家治理 63. 江明修，〈行政倫理法制之全球趨勢〉，《哲學與文化》第 36 卷第 1 期（2009.1），頁 3-24。. 64. Gabriel A. Almond, G. Bingham Powell, Jr., Comparative politics: system, process, and policy, Boston: Little, Brown and Company, 1978, pp. 13-15.. 21. DOI:10.6814/NCCU202000843.

(35) 模式及黨政之決策和施政新模式為核心，依照社會結構和思想變革、政權更替、政黨重組、政治改革、行政改革、政黨運作模式、政府運作模式等的放射線軌跡，進行論述，以補足傳統政治系統理論的不足65。此外，在日本於 1980 年代出現官僚獨大論，大藏省及通商產業省扮演政府和市場的橋樑，屬於以人脈關係為主體思考的官僚為主的體系66。特別是政策形成開始階段，以減少決策時的「交易成本」，政黨則會參酌各個利益團體的利益，並且加以妥協的方式，促使政策決策的效率性67。若以日本政策決策過程的影響力類型主要分為如表 2-1：. 表 2-1 日本政策決策過程影響力類型日本政治類型. 治政參與者大. 立. 規則. 學. 官邸政治. 幹部官僚. 首相主導. 閣僚. ‧. ‧ 國. 首相和身邊（私人諮詢機構）. 政調會幹部. y. Nat. n. 幹部政治. al. Ch. 有能力的族議員大藏省幹部. engchi. er. io. 務調查會長、參院幹事長）. sit. 黨四役（秘書長、總務會長、政. 執政黨以及大藏省. i Un. 相互依存以及協調性. v. 特定行政機構的官僚官僚主導政治. 特定行政機構官僚主導政調會的關係部會及調查會. 資料來源：作者修改整理自中野実，《現代日本の政策過程》，頁 84。. 65. 曹瑞泰，〈日本國家治理新模式之研究-黨與政之決策與施政新模式〉，《通識研究集刊》第 7 期（2005.6），頁 161-162。. 66. 蔡增家，《日本轉型 90 年之後政治經濟體制的轉變》（臺北：五南，2004），頁 35。. 67. 李世暉，《日本民主黨決策機制之研究—從政權公約的制定與執行層面分析研究成果報告（精簡版）》（臺北：行政院國家科學委員會專題研究計畫，2011），頁 6。. 22. DOI:10.6814/NCCU202000843.