第三章 官僚政策理念的主導與年金制度改革
第三節 官僚理解年金制度改革的問題
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年所收取的保費為900 日圓，但是平準保費為 2,661 日圓，相差 1,761 日圓；1977 年4 月時點的保費收入為 2,200 日圓，1977 年 9 月時點的平準保費為 5,040 日圓，
相差2,840 日圓；1980 年代的平準保費為 7,925 日圓。但是，當時的保費只有 4,500 日圓，並且每一年實際保費占平準保費的比率逐年降低。可知，當時的日本政府 須調高保費，以維持年金保險制度的永續發展。
此外，以社會保障負擔的支出金額及比率為例，1970 年社會保障負擔的支出 為1 兆 4,000 億日圓（占國民所得比 2.4%），而 1989 年之後成長為 19 兆 3,000 億 日圓（占國民所得比的6.1%），並伴隨經濟成長，而年金支出的比重也會增加112。 可知，伴隨經濟的成長而影響年金支出的比重，凸顯日本政府對於民眾老年經濟 生活保障的重視。但是，伴隨著高齡化的現象，高齡者的貧窮人數增加、家戶規 模的變小，以及國民年金的未繳納保費的比率持續增加，國民（基礎）年金總體 經濟的滑動導致所得替代率的下降，以及從年金扣取介護保費和後期高齡者醫療 保費增加，所導致可以領取的年金給付金額大幅減少，並且有高齡的社會救助者 持續增加等社會問題113。
第三節 官僚理解年金制度改革的問題
本節針對筆者深入訪問日本厚生勞動省年金局的官員代表和專家學者及收集 當時官僚談話內容相關資料，深入理解官僚在年金制度改革的相關論述及立場。
首先，青柳親房於 1976 年進入厚生省，並於 1983 年至 1992 年期間擔任厚 生省年金局年金科長輔佐，針對1985 年公共年金改革有下列的談話內容：
1985 年公共年金的改革有很多的意見……我認為首先是因為產業結構的 改變，讓自營業者減少以及受僱者的增加。開始以一人一年金所設定的前
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提有所改變以外，在如何維持一人一年金的制度，事實上為迫切的問題。
經常被論述如何抑制將來逐漸擴大的年金水準……以及針對身心障礙者和 上班族的配偶納入年金制度的情形尚未充分檢討，因此基礎年金的提出應 該是要解決當時的問題……在 1985 年階段，藉由基礎年金一舉解決前述 問題之後，至少經過半個世紀，而能夠持續運作114。
另外，筆者於2018 年 12 月 4 日上午於日本厚生勞動省訪問年金局的官員代 表及12 月 6 日下午於慶應大學訪問年金制度的 C 專家學者，以及 12 月 6 日上午 於年金高齡者計畫總合研究機構訪問 B 專家學者，以理解有關當時 1980 年代年 金制度的背景，整理摘要如下：
有關1985 年的年金制度改革主要是改善各個社會保險制度間差異的問題，
例如，船員加入船員年金、教師和教授等加入其他的年金制度、其他包括 國家公務員及地方公務員要加入其他年金，結果則因為各個社會保險制度 的分立及給付金額的分歧，給付的年齡也不一致，因此，為消除各個社會 保險差異的主要背景之一，即是設立1985 年基礎年金。其他如在大學畢業 以後成為上班族或者是公務員、務農等，使得身分產生轉變。當中所繳納 的保費也不相同，導致重複領取年金者的人數增加，因而增加國民之間的 相對剝奪感。
另外，年金制度整合的背景在於當時的厚生年金制度的給付水準是以家庭 單位為基本考量，並由上班族的先生負擔保費，配偶領取生活費。當時因 為上班族的配偶，並沒有強制加入年金制度的義務，因任意加入國民年金 制度，導致在年金改革前，有7、8 成以上的配偶，而有給付過高的問題，
因此為降低給付水準的方法便是從以家庭單位為思考方式的給付水準，轉
114 百瀬優、山田篤裕，〈1985 年公的年金制度改正〉，頁 265-266。
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變為以個人為單位的基礎年金制度。（2018 年 12 月 4 日訪問日本厚生勞動 省年金局訪談紀錄）
簡言之，從年金財務角度思考，上班族的配偶，並沒有強制加入年金制度的 義務，因為可以任意加入國民年金制度，導致在年金改革前，有7、8 成以上的配 偶加入國民年金後所領取的年金給付以及以上班族身分所領取的年金給付，則產 生因為以「家庭」為單位的思考方式所設計的年金制度之年金給付過高的問題，
而不利年金財源之穩定性與財務平衡。
回顧整體年金改革的歷史，主要由官僚主導，因為複雜的年金制度只有官 僚能夠解決。官僚主要在經濟成長的時候擴充年金制度內涵，而在1975 年 代以後，過度擴充年金而造成財政負擔，因而抑制財政負擔的內容制度內 容，而必須提高保費。政策是由官僚規劃，若無法得到國民的支持，而及 時抑制保費的提高及降低給付，官僚如果提案的話，政治家會一直和官僚 進行斡旋。（2018 年 12 月 6 日訪問 C 專家學者訪談紀錄）
全部由年金局來實際做事。這個答申或者是當初的草稿，由公務員最初全 部所寫的，然後由審議會的老師進行修正，基本內容是全部由公務員所撰 寫的。但是，對外是由專家學者、審議會的成員所撰寫的。審議會的文書 在日本的情況是全部由公務員所撰寫的。因為是由厚生省年金局的人所撰 寫的草稿。那是意見書，所以僅由委員的專家學者稍微調整而已，這次這 樣進行的對外的說明。內部內容是全部由公務員所撰寫，公務員聽從局長 的指示撰寫，所以結果是實際上由局長所執行的，而不讓公務員露臉，是
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農林漁業
團體職員 484,414 105,565 65,724 13.6 私立學校
教職員 323,960 47,464 11,464 3.5 總人數 59,038,691 17,261,530 12,110,169 15.7 資料來源：厚生省，《厚生白書》（東京：厚生省，1983）。
註：
1. 計算整體領取者的比率時，扣除福利年金。
2. 福利年金是在具有領取年金資格者中加上停止全額給付者的人數。
由表3-10 可知，在年金領取者比例中，以公共企業團體的職員所占的 39.4%
最高，而最低為私立學校教職員占3.5%，而在參加者人數最多的國民年金和厚生 年金的被保險人人數中，國民年金的領取者比率為20.9%，厚生年金部分則占 8.7%。
可知，當時在3 項 8 種的年金制度裡，領取年金給付的比例並不相同，而當時所 領取給付金額的計算方式並不一致，因而有年金給付差異的問題。然而，當時的 年金改革產生許多問題點，包括：（一）因為制度間的差異，而導致給付的內容和 水準、負擔保費產生落差，產生國民對於公共年金的不信任感、（二）重複給付及 過剩給付的問題，則是因為個人或者是家庭有重複領取年金的問題、（三）財政的 不安定化，被保險人人數和領取者的比例不平均等，容易導致財政問題、（四）處 理領取及申請年金業務處理上更為複雜115。基於產生上述的問題，而引起日本政 府實踐將各個年金整合化及建立基礎年金的構想。
其次，1980 年代「厚生年金保險法等的一部分修正法案」在第 93 次國會中 被提出，刪除不給付給「養育未滿40 歲小孩的妻子」的遺屬年金規定及保費的費 率減少至1,000 之 3，並於 1980 年 10 月 29 日制定，同年 10 月 31 日公布法律 第 82 號條文，修正條文的內容主要以調整年金給付的金額及提升最低保障等制
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（1）25 年年資（每月金額）39,225→42,000 日圓
（2）10 年年資（每月金額）24,742→26,550 日圓
（3）5 年年資（每月金額）20,108→22,600 日圓 2.提高身障年金的最低保障金額：
（1）1 級障礙（每月金額）49,792→52,250 日圓
（2）2 級障礙（每月金額）39,833→41,800 日圓 3.逐年調高每月保費：