第一章 緒論
第一節 研究動機及研究背景
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第一節 研究動機及研究背景
壹、研究動機
臺灣因為政治、官僚、企業的商人人脈追逐朝向多元、高度漸進性，以及割 裂性質的政策創新之結果，讓國家整體經濟發展競爭力陷於「空轉」的狀態。雖 然進行「文官中立」等行政改革，也未能碰觸政治、官僚、企業商人權力網絡之 間所不能從事整合性跨領域政策和創新模式，長久以來僅以形成局部性模仿為主 的保守型政治、官僚、企業的人脈關係，直接使得臺灣形成嚴重的政治、經濟、
社會後果1。又如臺灣社會政策主要以經濟發展為目標，官僚在國家整體政策決策 的過程及政黨政治底下所扮演的角色已越來越重要，特別是對於年金制度的設計 與規劃歷程中扮演的重要角色2。然而，我國國家年金改革委員會於2016 年 6 月 成立，並於6-11 月期間召開委員會議，包括公務人員退休撫卹制度之改革等相關 議題，全面進行實質性的討論，後於 2016 年 12 月及 2017 年 1 月召開年金改革 各個分區座談會及國是會議，進行臺灣第一次年金制度改革。另為落實照顧我國 國民老年基本經濟安全之意旨，於2017 年 1 月 22 日總統府國家年金改革委員會 國是會議全國大會報告提出：「賡續研議提升家庭主婦（夫）等保障相對不足人口 弱勢族群的年金給付」，往後將賡續檢討國家整體年金制度，並配合整體國家年金 改革之中長期時程改革方向，其中的改革重點包括：（一）健全年金財務機制，確 保整體年金制度永續發展。（二）延後年金給付請領年齡，以因應人口邁向高齡化 外，以確保每一個世代都可以領取老年年金給付。（三）提高保險費費率的上限，
1 王輝煌，〈政策創新與官僚角色：臺灣解嚴後治理失能的分析〉，《文官制度季刊》第9 卷第 3 期
（2017.7），頁 49-52。
2 張瑋庭，《台灣國民年金為何分立？民主轉型過程中官僚政治的轉變》（嘉義：國立中正大學社 會福利所碩士論文，2010）。
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逐漸調整保險費率及由政府挹注財源，強化基金財務永續發展，以維持年金財務 穩定等3。但是，根據行政院勞工委員會（勞動部前身）勞工保險局委託研究報告 為例指出，以我國2008 年國民年金保險剛開辦一年多，被保險人人數較多，潛藏 負債隨時間快速增加，而基金將隨時間快速累積，也會快速下降4。由此可知，公 共年金制度之改革為臺灣目前重要且迫切之課題。
另一方面，臺灣應參考德國、日本等工業國家等的社會安全制度乃至於經濟 社會體制5。鑒於臺灣係採職域（業）分立的年金制度，受僱者若是轉換工作，年 金請領資格等權益則會有影響。尤其是臺灣的國民年金制度係指適用對象為未參 加軍、勞、公教，以及農保等社會保險的民眾，而其概念與日本國民年金的適用 者為自營業者不同，臺灣的國民年金制度性質與日本的基礎年金制度較為相近，
屬於老年經濟安全體系的第一層社會保險（公共年金制度），僅提供基本保障，然 而，臺灣的國民年金制度的設計與日本不同，但是日本政府為解決各個年金制度 的差異及年金財務問題等，於1980 年代開始迄今進行一系列年金制度的改革，保 障國民之基本經濟安全，特別是日本在世界上銀髮族人口占整體人口的比率最高，
以透過提高保險費用、強調延後年金給付請領年齡以及整併原先職域分立的年金 制度及財務機制，期待解決因年金制度分立等所導致的公共年金之財務負擔問題
6。是以，本文深入探討並參考日本公共年金制度之改革過程，以收「他山之石」
之效，此為本文的主要研究動機。
3 行政院年金改革辦公室，年金改革十大重點。上網日期：2019 年 05 月 27 日。檢自：https：
//pension.president.gov.tw/cp.aspx？n=836A736BF70F644B&s=2A7DC944969C2D09。
4 黃泓智、楊曉文、李永琮，《國民年金保險費率精算及財務評估》（臺北：行政院勞工委員會勞 工保險局委託研究報告，2010）。
5 郭明政，《年金政策與法制》（臺北：元照出版有限公司，2009），頁 27。
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貳、研究背景
日本社會保障的歷史可以分為 1945 年代戰前的（富國強兵的慈善及恩給制 度）、1945 年代的戰後緊急救助時代、1955 年代經濟成長及國民皆保險時代、1965 年代高度經濟成長的改善各項給付時代、1975、1985 年代結束高度經濟成長的社 會保障制度改革及平成時代（1989-2019 年）之確立長期且安定的制度7。主要特 色在於產業革命後、社會工業化背景下的技術和生產力提升，勞工對於社會福利 的要求及市場經濟的普及，所形成的年金制度8。尤其日本的公共年金在 1985 年 以前，原本係由在民間企業工作的上班族加入的厚生年金保險、國家公務員和地 方公務員加入各個共濟組合（互助會），及自營業者和農林漁業從業者加入之國民 年金組成。但是，因為產業及人口結構產生變化等，年金制度無法順利運作。尤 其是國民年金制度的務農者和自營業者的被保險人人數無法增加，及短時間加入 的被保險人可以領取一定的年金給付，而造成國民年金制度營運上的困難9。
再者，1973 年秋天世界發生第一次石油危機，導致日本經濟停滯，財政赤字 的擴大以及出生率的下降，日本政府需要思考因應出生率下降以及經濟停滯的公 共年金制度，而有必要提高保費以及抑制年金給付，雖然容易受到國民的反彈，
但是，年金財政的危機日益升高，最後日本政府終於在1985 年進行第一次年金制 度改革，調降給付10。之後1975 年至 1990 年期間，日本的經濟從高度成長期轉 變為安定成長時期，而各個年金制度的給付體系和水準之間仍有很大的差異。各
7 中島誠，〈社会保障の歴史〉，河野正輝、中島誠、西田和弘主編，《社會保障論〔第2 版〕》（京 都：法律文化社，2011），頁 301-315。
8 吉田健三，〈年金システム－市場経済と労使関係を基盤として〉，木下武德、吉田健三、加藤 美穗子主編，《日本の社会保障システム理念とデザイン》（東京：東京大学出版会，2017），頁 31-33。
9 石田道彥，〈年金保険制度〉，河野正輝、中島誠、西田和弘主編，《社會保障論〔第2 版〕》，頁 72-73。
10 駒村康平，《日本の年金》（東京：岩波書店，2016），頁 107-108。
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個年金制度的給付水準齊一化及財政狀況進行調整及整合為重要的課題11。日本 政府便開始著手進行年金改革的內容包括：（一）受僱者和國民年金之間給付和負 擔的公平化、（二）為因應被保險人加入期間過長，而將來給付水準的問題及（三）
將上班族配偶納入基礎年金12。綜言之，以首次在 1985 年年金改革的主要特色在 於為穩定財政狀況的基礎年金之設立、調整年金給付金額、確立婦女年金權利及調 高保費13。可知，日本的整體經濟的要素係希望藉由年金給付公式的調整，而維 持給付和保費的動態平衡外，更增進世代之間的公平14。尤其是日本公共年金制 度的改革皆是為使保費收取與支付年金給付之間達成平衡所實施15。
最後，因為1985 年日本公共年金改革而引進基礎年金制度，並設定每個月五 萬日圓的老年基礎年金金額，此種基礎年金的基本構造而沿用至今，成為現行重 要的年金制度16。因此，本文從第二次臨時行政調查會（下稱第二臨調會）的成立、
官僚主導的影響、基礎年金之設立與過程中有關勞工和婦女權利之保障、乃至於 迄今基礎年金設立後所產生的課題，進行深論。
除此之外，回顧1981 年 3 月 16 日由鈴木內閣所組成的第二臨調會的成立，
至1983 年 3 月 15 日解散，期間共提出五次「答申（諮詢報告）」，此五次的答申 對於日本的政治經濟、社會福利部分造成影響17。尤其是1981 年的第一次答申提
11 吉原健二，〈わが国の公的年金制度 これまでの歩みを振り返り、今後の課題を考える〉，一 般社団法人年金綜合研究所主編，《年金制度の展望 改革への課題と論点》（東京：東洋経済 新報社，2017），頁 2-3。
12 中島誠，〈社会保障の歴史〉，頁308-309。
13 本沢一善，《日本の年金制度—家族法と社会保障を視野に入れて—》（東京：学文社，1999），
頁16-18。
14 陳琇惠，〈台灣高齡化社會下年金保險的挑戰與對應〉，《2016 年兩岸社會福利研討會》，頁173。
15 蔡瑩潔，《日本年金制度改革之研究》（臺北：國立政治大學勞工研究所碩士論文，2005）。
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出，1990 年代到 21 世紀的年金改革願景，而至 1982 年第二次答申中提出，整合 整體國民共通的基礎年金部分及依照比例所得部分，全部統一年金給付年齡為65 歲，並實施大幅減少國庫負擔的社會保險主義，強制職業婦女加入國民年金，而 創設第三號被保險人制度、減緩年金財務失衡狀況以及將給付水準合適化，並階 段性的整合受僱者年金以及在內閣中設置負責年金的大臣18。可知，第二臨調會 確立國家有最終負責基礎年金財務的部分外，並確立社會保險主義的年金制度為 年金改革的重要里程碑。然而，社會保險主義的年金制度的優點包括，若定期繳 納保費，當發生保險事故時，原則上沒有所得和資產的限制，都能夠行使領取年 金的「權利」；若以稅金為財源的話，則會和其他使用稅金作為財源的政策互相競 合，而有優先順序的差別，尤其是社會保險主義的年金制度的財源是僅有支付年 金給付之用途，不會挪用為其他政策之財源，所以實施社會保險主義的年金制度，
財源會比較安定19。
第二臨調會的運作主要包括三種特色，第一是行政改革的概念超過行政管理 的改革範圍；第二是特別設計行政改革的程序；第三是政權以政治手法，而最大
第二臨調會的運作主要包括三種特色，第一是行政改革的概念超過行政管理 的改革範圍；第二是特別設計行政改革的程序；第三是政權以政治手法，而最大