第二章 理論探討：政治系統理論與決策過程
第二節 決策過程
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可知，官僚在進行權力規劃時包括技術性以及政治性面向，過度重視技術層 面則會忽略外在的意識形態，若重視政治性則會是使得技術官僚脫離政治溝通以 及妥協的過程。特別的是，在政治過程的二重結構中，官僚為專業規劃者，但是 仍必須考慮政治性，進行妥協。但此種策略，政治妥協是否具有行政效率？以及 技術官僚如何防止其他團體的影響？
此外，日本的政治系統所發生的政治過程二重構造之下的官僚和政治家的妥 協關係對於公共年金政策的形成，適合何種類型呢？亦有探討的必要。
特別是，前述的文獻回顧中在1980 年代主要強調官僚主導的政治過程，特別 是公共年金的改革會導致政策過程或者是意識形態的過程產生何種消長的變化？
更有待加以釐清外，政治系統理論透過實證觀察互相活動的模式進行論述，而其 具體的決策過程之一，即為官僚主導的組織回應能力。
第二節 決策過程
政官關係係指代表制民主主義而取得統治正當性的政治家，與具有優越影響 力的行使統治相關權限的行政官僚之間的關係74。職業政治家和官僚是在二十世 紀所出現政治過程的重要角色，職業政治家和政黨互相依存，官僚具有政府功能 擴大的根據，另依據Joel D. Aberbach 研究，政治家和官僚的關係可以分為四種類 型，第一種類型為政治家形成政策並且進行決定，而由官僚執行；第二種類型為 政治家和官僚共同參與政策形成；第三種類型為政治家和官僚的角色互相重疊；
第四種類型為否定兩者的區分，因此在藉由官僚和政治家雙方針對政策形成以及 相關利益進行妥協以外，政治家扮演提示政策理念的角色，而官僚則依據政策理 念實施並規劃政策，所以在日本的官僚與政治家關係類型中最具有代表性的是第 三種類型（如表2-2）75。
47 卷第 3 号（2011），頁 241。
74 橋本信之，〈政治行政関係（政官関係）の制度･動態･規範〉，頁17。
75 村松歧夫，《戦後日本の官僚制（オンデマンド版）》（東京：東洋経済新報社，2010），頁
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表
2-2 官僚與政治家關係類型
第一類型 第二類型 第三類型 第四類型
政策實施 官僚 官僚 官僚 官僚
政策形成 政治家 雙方 雙方 雙方
利益調整 政治家 政治家 雙方 雙方
理念提示 政治家 政治家 政治家 雙方 資料來源：作者轉引自村松歧夫，《戦後日本の官僚制（オンデマンド版）》，頁218。
另外一方面，美國政治學家Martin P. Wattenberg 提及，政黨有可能建立民眾 對政府的控制。在一個破壞政治權力的體系中，政黨被認為是能夠提供統一的向 心力，而其政黨的功能除克服地區主義及增進國家利益外，也具有執行政府的決 策、合法化政府決策和促進穩定政府的面向76。此外，John, W. Kingdon 所提出的 組織決策過程包括，承認問題（Problem Recognition）：議題是否能夠引起民眾和 官僚的注意、政策提案的形成與精緻化（the Formation and Refining of Policy Proposals）：透過參加政策社群（Policy Community）的專家學者加以討論以及修 正解決前述問題的各種方案、政治運作（Politics）如政黨類型的形成：立法機關 的政黨分布、利益團體的壓力以及民意趨勢等，當這三者匯流的情況則會打開「政 策窗（Policy Window）」，改革的解決方案則會被接納而推行成功77。尤其是是理 解政黨政策立場在當代政治科學中如此重要的主要原因之一78。且政黨最常見的
219。
76 Wattenberg, Martin P., The Decline of American Political Parties 1952-1996, Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1998, pp. 1-2.
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79 Sorauf, Frank J., “Political parties in the American system,” Boston: Little, Brown and Company, 2 (1964).
80 竹中治堅，〈結章 安倍政権と民主党政権の継続性〉，竹中治堅主編，《二つの政権交代：政策 は 変わったのか》（東京：勁草書房，2017），頁 288。
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理論模式 要點
市場消費回應模式
公共選擇理論 私有化與服務外包 顧客取向
資料來源：蔡允棟，〈官僚組織回應力之研究：個案實證分析〉，頁213。
由上述內容可知，在官僚組織回應外界的部分，大致上可以分為官僚階層回 應模式、官僚代表回應模式、公民參與回應模式及市場消費回應模式，在傳統官 僚階層的理論中，官僚組織為中立工具並且給予民選的官員回應民眾需求的權利；
組織經濟理論則提出立法者對於官僚組織之間的關係外，機關首長與代理人之間 的關係，具有官僚制度內部的階層關係和以政治控制的相關結構之雙層關係；官 僚代表回應模式係指民選官員和官僚組織都能直接回應公眾相關的權利；公民參 與回應模式係指在政策決定過程中擴大公民參與的模式；市場消費回應模式係指 滿足顧客的需求並且以服務為主要目的81。因此，官僚組織回應能力的理論模式 為重要衡量官僚主導過程中的回應能力。
其次，官僚可以分為主客體抑或是民眾分為統治者及被統治者的觀點來看，
主要可分為四種類型，包括主動官僚和主動公民，被動官僚與主動公民、主動官 僚與被動公民、被動官僚與被動民眾82。其中的官僚回應類型主要整理如表2-4。
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2-4 官僚回應性類型
資料來源：廖洲棚，〈公民社會中的官僚回應困境：理性選擇的觀點〉，頁286。
再者，廖洲棚的研究指出，官僚組織和相關利益團體的互動關係，焦點著重 在於「主動官僚與主動民眾」的官僚回應問題類型，並指出官僚的回應性類型可 以分為主動官僚與主動公民部分，且官僚透過協商方式和民眾共同處理公共事務 等；被動官僚與主動公民部分，則是配合公民的喜好執行政府相關政策；主動官 僚與被動公民部分，官僚的政策代表民眾的偏好，推動政策有其自主選擇性；被 動官僚與被動公民部分，官僚僅回應統治菁英階級的意向，民眾對此方式，並不 想及具備能力相抗衡83。此外，村松岐夫指出，在論述官僚手段的政治過程的定位 中最重要的是討論利益團體和行政機構之間的交涉，而在多元主義下的行政機構 和利益團體的關係分為三種類型，第一為利益團體將行政主導極小化，並在政治 過程的參與之中，強調利益團體的領導能力；第二係行政機構具有領導的能力，
行政機構和利益團體接觸的頻率很少；第三為官僚和利益團體之間的影響力關係 的均衡，可以說是明顯留下行政要素的多元主義政治84。因此，日本在設立基礎年 金及進行公共年金改革當中，官僚所扮演的角色為主動或者是被動？或者是民眾 及相關利益團體在相關年金改革政策中所扮演的角色為主動或者是被動？在官僚 主導的妥協過程中，更有探討及分析的必要。再者，日本在1985 年基礎年金的設 立過程中，官僚主導與政官關係的發展當中，日本官僚主導針對政治及相關利益
83 同前註，頁 286-287。
84 村松岐夫，《日本の行政》（東京：中央公論新社，2001），頁 210-211。
公民 官僚
統治者 被治者
主體 主動官僚與主動公民 主動官僚與被動公民 客體 被動官僚與主動公民 被動官僚與被動公民
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團體的互動回應方式為何？及相關利益團體對公共年金改革的態度及回應方式 為何？官僚主導的政治妥協過程中用何種回應的理論模式回應？皆為重要的研 究課題。
綜言上述，本文針對官僚組織回應性類型的理論模式之界定方式，在於日本 官僚以 1985 年的基礎年金設立為目的的過程當中，在既有的政治力介入及相關 利益團體的限制和互動影響下，依循日本傳統官僚組織主導的模式和程序，以回 應相關利益團體的需求和輿論的壓力，如何進行妥協及進行回應，為官僚主導體 系中最重要的課題，也是待解決的課題。本文藉由公共政策的系統理論模式，分 析官僚決策在回應衝突及解決問題時所產生的政治妥協模式，以鞏固本身官僚主 導的前提。尤其是Stone, Deborah 提出，制定公共政策有三個模式包括：推理模 式（Model of Reasoning），社會模式（Model of Society）和政策制定模式（Model of Policy Making）。推理模式是理性決策。在這個模式中，決策是應該在一系列定 義明確的步驟中做出。包括確定目標、確定實現目標的替代行動方案、預測每種 替代方案的可能後果、評估每種替代方案的可能後果、選擇最大化目標實現的替 代方案85。
因此，本文藉由日本公共年金改革之研究對於公共年金在官僚主導的環境下，
所產生的妥協過程的重要模式之探討為重要的研究課題，並藉由何種妥協過程中 維持官僚主導的政治系統，特別是相關利益團體的影響和政治系統的政策形成之 互動模式，如何影響基礎年金設立的內涵，以此探討日本公共年金改革政策的重 要分析模式外，本文提出公共年金改革的成功影響官僚主導的體制，同時對於相 關利益團體和政黨之間產生互動關係，藉由探討公共年金改革的過程可以檢視官 僚回應類型和回應力，為重要的研究價值。