第三章 官僚政策理念的主導與年金制度改革
第六節 官僚主導與公共年金制度改革前後之比較
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給付水準及首度創設第三號被保險人的年金制度等，亦為年金制度改革的重要里 程碑。然而，第一號被保險人只能加入國民年金，則係因為第一號被保險人可以 繼續透過工作，以獲得收入。
由上述內容可以知道，雙層結構的年金制度為日本公共年金的主要特色，亦 可以落實「國民皆年金」的制度設計理念。保費的調整及所得替代率為當時保費 收入和計算的重要依據外，設計制度之初，則無法將所有的對象，如學生納入成 為被保險人，也是日本年金制度改革時所產生的重要課題。
第六節 官僚主導與公共年金制度改革前後之比較
1980 年代日本政府為因應年金制度的規劃及改革，進而修正並公布法案，如 以核心家庭（夫婦）為例，丈夫因為要繳交厚生年金的保費，若是妻子無業的情 況，則並未強制加入國民年金成為被保險人；然而，1980 年代修法之後，丈夫便 加入厚生年金及國民年金的保險，且只需要繳交厚生年金的保費，而妻子無業的 狀況下則不需要繳交國民年金的保費。
簡言之，在公共年金制度改革前，若以丈夫所加入的厚生年金則包括薪資報 酬比例部分、定額部分及妻子的加給年金部分；而在年金改革之後丈夫可以依照 工作報酬及年資取得依照薪資報酬比例的厚生年金外，也可以領取基礎年金，合 計總共二份的年金給付；然而妻子主要可以領取基礎年金的部分，以作為老年生 活的基本保障。
壹、官僚主導
在公共年金制度改革之前，丈夫的年金包含配偶的部分，使得配偶的年金給 付，並沒有獲得保障外，在年金改革之後，配偶每個月則可以獲得50,000 日圓的 基本保障。
國民年金的年金給付額度受到其他部會的反對，當時在年金局山口新一郎局 長的強力推動之下，設計國民年金25 年的納保資格之後，每個月可以領取 50,000
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日圓的基本保障。但是，每個月50,000 日圓的年金保障是否能夠維持基本的經濟 生活，有待檢證。除此之外，日本公共年金制度在改革之後，主要重點在於婦女 的年金權利保障外，在報酬比例部分，丈夫的年金給付費率為 10/1,000。但是，
年金改革之後年金給付費率為7.5/1,000，報酬比例部分減少，而加上基礎年金的 部分，成為一份完整年金給付金額144。
換言之，年金給付的金額會依照年資及費率的不同而計算的金額而有所差異，
所得替代率（約60%）與當時的年金局局長山口新一郎的構想一致，以減輕財政 負擔。但以40 年參加厚生年金的男性為例，在年金改革之後可以領取的年金金額 為每月 126,200 日圓。另依據厚生省針對勞工所進行的厚生年金金額的問卷調查 主要在1982 年 11 月至 1983 年 1 月，針對國民所進行的問卷調查，在調查中主 要針對加入年金有 40 年年資的上班族家庭所領取平均厚生年金的年金水準，有 40%的人認為每個月應該領取 14 萬日圓，而應該領取 15 萬日圓則有 20.6%145。 因此，有高達6 成以上的民眾至少認為應該每個月要領取至少 14 萬日圓以上，而 以當時厚生省將30 年加入厚生年金的年金金額設定為 136,050 日圓，及在年金改革 之後可以領取的年金金額為每月126,200 日圓相比，與當時的民眾期待有所落差。
然而，日本政府每年都會調高國民年金的保費負擔，從1980 年的 1 月開始為 3,300 日圓，而後至 1990 年 1 月調高為 8,000 日圓，在十年期間總共提高 4,700 日 圓，增加 2.4 倍的保費負擔146。但是，國民年金保費急速增加，而產生無法負擔 保費的人，使得欠費率的增加，因而導致基礎年金的空洞化147。特別的是，對於 第一號被保險人的自營業者而言，因為保費的提高，而會增加支出保費的負擔，
則會產生欠費率等問題。
144 吉原健二、畑満，《日本公的年金制度史—戦後 70 年･皆年金半世紀》，頁 105。
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此外，設立基礎年金的1985 年以後，欠費率呈現 10%以上的顯著成長148，也 因為保費負擔的增加，也存在社會保險的財源無法支應年金給付的問題，1990 年 代中期以後，經濟不景氣及年金改革導致保費的調高和給付水準的下降，而動搖 國民對於年金制度的信心，產生於將來能否領取到年金的不安及不確定感149。此 外，對於繳費率的提升部分，日本政府所強調的是因為有一定比例的未繳納者，
亦有可能加入商業保險外，所以可以對未繳納者積極進行宣導活動及強制徵收，
以強調納保的義務性，但是，最根本的問題仍然是經濟問題150。其次，因為第一 號被保險人加入商業保險是否會排擠加入國民年金的意願，亦有待加以檢證。
再者，若以從事農業的勞動人口為例，1960 年為 745,900 人，在 1984 年則減少 至354,700 人，而減少 391,200 人的勞動人口，亦會影響第一號被保險人納保人 數151。
簡言之，在基礎年金設立之後，欠費率的上升為年金制度設計時所產生的重 要課題，及職域轉換也會為公共年金制度帶來影響，例如第一號被保險人原本從 事農業工作者轉變成第二號被保險人，成為受僱者。此外，針對年金制度所產生 相關的課題如下：
於2018 年 12 月 4 日筆者訪問日本厚生勞動省年金局官員的訪談紀錄，如以 下敘述：
當時所面臨的困境在於1985 年的年金改革，設立基礎年金制度，將第一層 的部分整合，第二層為個別的年金制度，而成為將來所面臨的挑戰。因此，
於2015 年左右，公務員和上班族因為有相同的保費和給付金額，並將第二 層制度整合。此外，所面臨的挑戰係在設立基礎年金時候，給付的單位改
148 同前註，頁 135。
149 同前註，頁 138。
150 吉田健三，〈年金システム－市場経済と労使関係を基盤として〉，頁73。
151 労働省，《労働経済の分析》（東京：労働省，1985）。
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為以個人為主，進而確保女性的年金權利，在設立以個人為單位的基礎年 金所領取的年金金額為每個月5 萬日圓。然而，一個人生活不知是否足夠，
身為女性的個人而言，因為女性也需要工作，因此鼓勵女性就業並加入厚 生年金，以保障老年的基本生活，但是要如何鼓勵女性加入厚生年金為今 後所面臨的重要挑戰。（2018 年 12 月 4 日訪問日本厚生勞動省年金局訪談 紀錄）
由此可知，以「個人」為單位的基礎年金所領取的金額不足外，特別是要針 對女性加入厚生年金為重要的議題，並在保障年金的權利部分，如何讓女性主動 就業。此外，針對將來年金給付的情況，正確紀錄被保險人所繳納保費的資訊及 長期妥適保管年金紀錄亦非常重要152。此外，筆者於2018 年 12 月 6 日訪問學者 的訪談紀錄，曾經論及官僚主導在年金改革的共識形成部分如下敘述：
審議會的文書在日本的情況是全部由公務員所撰寫的。因為是由厚生省年 金局的人所撰寫的草稿。那是意見書，所以僅由委員的專家學者稍微調整 而已，這次這樣進行的對外的說明。全部書面內容由公務員所撰寫，公務 員聽從局長的指示撰寫，所以結果是實際上由局長所執行的，而不讓公務 員露臉是私底下默默做事的人，如同歌舞伎知道嗎？在歌舞伎的世界裡穿 著黑色的衣服，而默默做事。
私底下做事的人但是沒有上舞台表演，表面上是看不出來，表面上是審議 會的委員專家學者或者是會長，內部是有做很多事，公務員是實際做事 的人。
可是實際掌握事情的是官僚。政治的世界也是如此，由公務員向自民黨的
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在日本大致上是由公務員所掌握。（2018 年 12 月 6 日訪問 B 專家學者訪談 紀錄）
由此可知，官僚主導對於年金改革的共識扮演及重要的角色，尤其是官僚會 藉由擬定政策報告書以後，並且聽取參考專家學者的建議，乃至於向專家學者說 明，以說服專家學者同意政策的規劃與制度的設計，試圖減少公共年金改革時的 阻力為主要特色。
將政治家當作自己人的自民黨政務調查會。在政務調查會中，每次都有年 金的調查會，對於政治家而言，對於審議會所提出的提案，雖然聽取政治 家的意見的形式，但是，當中最重要的是理解是否會引來國民的反彈。對 於政治家而言，政治家相信這是一項必要的改革，更何況取得民眾理解並 且很高可能性支持的改革。換句話說，雖然是由官僚主導，但是並非讓審 議會或者是由毫無理由的讓政治家相信政策，而是進行拉攏。（2018 年 12 月4 日訪問 D 專家學者訪談紀錄）
另外，由當時擔任厚生省年金局年金科科長輔佐的辻哲夫的證言可以具體理 解官僚主導的影響年金制度的歷程：
以基礎年金的年金水準，25 年年資的國民年金的水準會接近 50,000 日圓，
47,000 或是 48,000 日圓，提高至五萬日圓，在山口新一郎就任之後，要提 高到五萬日圓的年金給付，但是因為提高的額度過大而引起大藏省的反 彈……在年金改革的時候提高到50,000 日圓為很大的重點153。
153 百瀬優、山田篤裕，〈1985 年公的年金制度改正〉，頁 247。
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山口局長在 1983 年 5 月左右做了一個重大決定，我們進行國民年金和厚 生年金的財政調整，擬把厚生年金加入者納入國民年金制度，並說出國民 年金適用於受僱者的被保險人以及被撫養者的配偶……適用厚生年金，也 會適用國民年金的紀錄為由社會保險廳所進行相關實務手續……對於業務 課而言，因覺得業務繁重遲遲無法進行，但在山口新一郎的領導能力之下，
社會保險廳也會馬上執行業務154。
簡言之，對於官僚而言，官僚會盡力說服政治家，但是政治家也需考量民眾
簡言之，對於官僚而言，官僚會盡力說服政治家，但是政治家也需考量民眾