第三章 官僚政策理念的主導與年金制度改革
第四節 官僚的政策理念：年金局局長的社會保險觀
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第四節 官僚的政策理念：年金局局長的社會保險觀
日本的公共年金制度主要從山口新一郎於1953 年進入厚生省之後，並於 1981 年8 月開始擔任年金局局長，至 1986 年基礎年金實施期間，致力於推動年金改革
117。針對於此，經由A 專家學者的書面意見以及作者於 2018 年 12 月 4 日在日本 針對專家學者的深度訪問調查有關年金局局長的社會保險觀的重點摘要如下：
1985 年的年金改革可以明確知道是官僚主導，特別是年金局局長山口新一 郎的貢獻很大，並被多數人所認可。因為1985 年的年金制度改革主要以降 低年金給付水準為目的，雖然有可能由政治家主導，但是積極的推動年金 改革是非常困難外，改革規模越大的話，並主要讓舊的制度能夠和新的制 度無縫接軌，而採取細緻的配套措施，而年金改革是只有官僚能夠設計的 制度。（A 專家學者書面意見）
1984 年的年金制度基本上是官僚的影響力很大，當時的關鍵在於厚生省年 金局局長因為罹癌之後，在年金改革實施之前過世時，總理大臣也會列席 參加，而受到世人矚目，當時從1975 年的厚生白皮書當中可以知道年金制 度規劃的願景，特別是年金局長山口新一郎身旁的官僚，這些官僚逐漸變 少，卻是典型的日本官僚。（2018 年 12 月 4 日訪問 D 專家學者訪談紀錄）
可知，日本的政策主導由官僚進行及規劃外，當時對於工作具有使命感的典 型官僚，也是國家主義中心實踐的具體典範，深刻影響日本社會政策的走向。其 次，1980 年代除了社會保障長期計畫懇談會於 1975 年 8 月提出，「社會保障的應
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其中包括基礎年金的構造、勞工及工會或者是政黨關係等各種意見收集後的基本 改革方案外118，首次提及年金制度從現有的架構中抽離及年金給付的問題也有必 要從制度進行構造性改革119。
以下則以1982 年厚生省年金局局長山口新一郎所論述的社會保險觀念為例，
如社會保險觀論述強調「公平」的概念，包括同一個世代及前後世代之間的公平 為前提下，進而探討並論述日本國內所面臨的相關社會保障問題，則包括人口結 構邁向高齡化的困境、國人平均餘命延長及農業和自營業者的從業者人數增加 的情況下，並借鏡歐美的國際比較觀點，進行國內政策實施之參考120。可知，年 金制度所面臨的是國人平均餘命延長及就業結構的轉變，致使有公共年金制度與 企業年金的各個年金制度整合的必要性，以減少各個年金制度之間的差異為主要 目的。
尤其是公共年金是維持生活的物價水準，由現在領取年金者和上班族收入之 間的平衡為主，以勞工為主的厚生年金為例，在制度設計之初，為讓女性能夠長 時間工作外，而必須因應時代的變化，而開始進行制度的修正。此外，為了確保 年金制度和六十歲前半世代的僱用機會及和年金制度接軌；在保費負擔部分，強 化制度及建構合理的保費費率。然而，重視厚生年金基金的主體性，及基金運用 的問題和對於社會的影響。特別是，公共年金是以維持被保險人和領取年金者的 負擔之間的平衡，因此，厚生年金基金的角色很重要，特別是和個人儲蓄的私人 年金相比，透過勞工及僱主之間的協調所成立的厚生年金基金比較具有優勢121。
118 山口新一郎、佐藤宇内，〈年金制度見直しのカルテ〉，《厚生サロン》第1 卷第 3 号（1981），
頁5。
119 山口新一郎、佐口卓，〈公的年金制度の一元化実現に 画期的な国民・厚生改革案をめぐって
（その1）〉，《週刊年金実務》第 536 号（1984a），頁 14。
120 山口新一郎，〈年金制度をどう考えるか〉，《週刊社会保障》第36 卷第 1175 号（1982），頁 42-45。
121 同前註。
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由此可知，山口新一郎的社會保險觀所強調的是從宏觀的人口結構、就業構 造和國際比較的觀點進行論述後，在強調日本國內產業結構的轉型，所因應的新 型年金制度的修正。就國民年金的微觀角度來看，可以分為給付和負擔平衡、年 金給付的年齡和財務的維持及婦女年金權利的保障，並針對當時所面臨的年金制 度問題，提出相關中長期的改革方向及規劃，影響往後日本年金制度的修正與變 革。當時山口新一郎已經預見雙薪時代的來臨，更有必要保障離婚後的配偶的年 金權利，而將婦女年金權利定位為「個人年金」，首度創設第三號被保險人的制度，
保障家庭主婦的年金權利為當時的重要發想。山口新一郎於 1983 年所提出年金 改革的具體方針中特別提及，因應高齡化社會的年金制度外，並確保世代間內和 世代間的公平為出發點122。以下針對山口新一郎針對年金改革的願景，分析整理 如下：
壹、強調各個年金制度間的橫向聯繫及保障女性權益
因為各個年金制度職域整合的關係，產生制度上的差異，而造成年金制度整 合的問題，因而有必要制定在制度上互相共通的部分，及解決無領取年金者的年 金孤兒問題，並強調由「國民整體」的概念，而將個人年金資訊進行整合。
尤其是 1955 年因為農業、自營業者和家庭代工者的人數較多，而上班族婦 女的比例為 70 萬人次左右，於 1980 年代則增加至 800 萬人，凸顯婦女年金權 益的保障更顯重要。特別是，婦女加入以勞工為對象的厚生年金或者是以公務 員為對象的共濟年金時的身分轉換，當然也有無領取年金的婦女等問題產生。另 外一方面，提倡「一人一年金」，並盡可能避免重複給付外，厚生年金的部分也 具有男女差異，而透過女性年金權益的保障，以確保男女之間的平等為重要課 題123。
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貳、補足個人年金或者是企業年金的不足
公共年金提供基本的生活保障，並且彌補個人儲蓄及企業年金不足的地方，
惟僅透過企業年金的個人努力，而支持老年生活未必可行外，並且盡可能促進健 全的制度發展。另在宣導的部分，特別是在社會保障審議會及國民年金審議會當 中取得審議會成員的同意，包括企業主及勞工代表等，尤其是對於身心障礙者年 金的相關法案所進行的整合等，都有必要對民眾進行宣導124。由此可知，當時的 年金局局長主要強調各個年金制度間的整合，特別強調女性權益的保障問題，並 在制度宣導當中強調個人年金或者是企業年金無法完整照顧基本老年經濟生活，
更有賴於公共年金的保障。
參、重視 60%的所得替代率
為維持公共年金的實質價值，上班族的生活水準和年金領取者的生活水準達 到平衡，1980 年代的上班族平均月薪約為 20 萬日幣，扣除保險及相關稅金以後，
則為17 萬日圓左右，若以四人家庭計算的話，再加上分紅等薪資計算，大約是 12 萬日圓左右，為目前領取年金給付者的生活水準，亦即，以目前平均薪資的所得 替代率為60%計算，才可以維持基本經濟生活及維持年金制度的實質價值125。因 此，所得替代率係在計算年金給付公式時的重要依據，並以維持基本的經濟生活 為主要的目的。
肆、加強宣導公共年金、私人年金及世代間的平衡
公共年金的功能在於維持實質消費價值外，並考量下一世代可以負擔的能力
124 山口新一郎，〈年金改革案の意図を周知徹底〉，《総合社会保障》，第22 卷第 3 号（1984），頁 57。
125 山口新一郎、平石長久、辻竹志，〈高齢化社会への対応論叢高まる中で55 年・年金改正と年 金制度の将来（その2）〉，《週刊年金実務》第 381 号（1981b），頁 45。
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及物價水準，反觀私人年金係個人的儲蓄所構成，因此有必要向社會大眾說明公 共年金及私人年金的差別。此外，公共年金重視世代間的公平問題126。特別是，
國民年金的任意加入者當中知道每年持續繳交保費很划算，但有產生不繳交保費 等的問題，甚至有「年金崩壞」的書籍出版，因而在區公所等地方有必要實施年 金宣導的相關活動，以取得國民的理解127。可知，因為民眾的誤解而導致不繳納 保費的情況，致力於積極的進行宣導活動，以減少繳費率越來越低落的問題。
伍、減少官民落差及就業機會
公務員退休之後，亦有可能會面臨到職域轉換的問題，如以公務員身分轉換 至民間就業的情況128。針對此種情況，公共年金制度有必要思考老年以後的各個 年金制度互相融通的情況及在職場上退休金的問題。另外，若提高年金給付年齡 的情況，則考量就業的問題，有必要和企業年金併同思考129。因此，公務員的年 金和企業年金具有落差，因而有必要進行銜接及整合，減少民眾對於年金制度的
「相對剝奪感」。
綜言之，從山口新一郎的社會保險觀念可以知道，在1980 年代已經預知日本 在財務及人口和就業結構轉型所帶來的年金制度改革，特別是，提出年金制度改 革的基本方向主要以透過保障婦女權益及各個制度的橫向連繫，透過個人年金、
企業年金和公共年金進行無縫接軌外，以所得替代率的計算方式，提升民眾對於 公共年金的信賴程度，而提出基礎年金的構想。
126 山口新一郎、辻竹志，〈老齢化社会の国民年金を展望する〉，《ねんきん》第23 巻第 1 号（1982），
頁4-5。
127 山口新一郎、小林節夫，〈基本的見直し論叢高まる中で大改正を控えた年金制度をめぐって（そ の1）〉，《週刊年金実務》第 432 号（1982），頁 12。