第三章 水庫集水區管理導入土地管理制度之探討
第四節 全國區域計畫發布預期帶來之變革
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第四節 全國區域計畫發布預期帶來之變革
雖然綜合計畫法制有上述執行面之缺漏(詳參本章第一節第四項，頁 78 以 下)，但制度本身確實有指導與整合之精神，只要能夠加以補強不足之部分仍可 發揮相當效益。基於如此之精神，並考量到近年來國土面臨氣候變遷、國土保育、
糧食安全、人口結構、產業發展等方面之重大變革，國土空間規劃及土地使用有 配合檢討之必要性，遂根據現行區計法架構擬定之全國區域計畫(2013 年 10 月 公告實施)，以全國國土空間為基礎，建構土地利用基本原則指導來下位計畫之 進行，並後續應視實際需要，整合相關目的事業主管機關計畫及其資源174。換言 之，全國區域計畫嘗試改變上述我國綜合計畫體系之窘境，希望能夠確實扮演指 導下位計畫與其他部門計畫協調整合平台之角色。
全國區域計畫之計畫目標、發展策略
在國土永續發展之願景下，針對現階段區域發展課題，提出計畫目標及發展 策略如下，以指導土地分區使用計畫及土地分區管制。第一，為因應全球氣候變 遷，應強化資源保育及環境保全工作，對於災害敏感、重要生態資源、文化景觀、
資源利用等地區應劃為環境敏感地區，並避免不當的土地開發行為，落實國土保 育與管理。第二，面對全球氣候變遷的衝擊，應配合流域綜合治理計畫，進行土 地使用規劃與檢討。再者，水資源管理應以總量管制及節水型社會為目標，未來 水資源應有效管理，以兼顧農業、工業與都市民生用水之公平性。第三，加強海 岸地區管理，因應氣候變遷與防災。第四，確保農地總量，並維護糧食生產環境，
以達成糧食安全。第五，整合產業發展需求，提升產業發展競爭力。第六，檢討 各級土地使用計畫，促使產業土地活化與再發展。第七，落實集約城市理念，促 進城鄉永續發展。第八，擬定都會區域及特定區域計畫，促進跨域資源整合。
基於上述發展目標與策略，各區域土地扮演各自扮演不同角色，全國土地即 依其特性與功能進行分類，如國土保育、海岸及海域、農地維護、城鄉發展與其 他，並訂定各類型土地使用之基本原則，以指導後續之土地使用管制175。
空間計畫體系與性質調整
全國區域計畫主要規範內容為土地利用基本原則，係屬政策計畫性質，直轄 市、縣(市)區域計畫應依據該計畫之指導，進行實質土地規劃，係屬實質計畫性 質，該二層級計畫具有上、下位指導關係。為因應都會區域發展及特定區域(如河
174 內政部，「全國區域計畫」，頁 2~3。
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川流域、水庫集水區或原住民族土地等地區)之發展或保育需求，考量大多具有 跨直轄市或縣(市)轄區特性，屬本計畫範疇之一，以指導各該範圍內直轄市、縣 (市)區域計畫。後續應視實際需要，整合相關目的事業主管機關計畫及其資源，
研擬都會區域或特定區域計畫內容，以指導土地有秩序發展。
於國土計畫法通過前，全國區域計畫係屬空間計畫體系中之最上位法定計畫，
除直接指導直轄市、縣(市)區域計畫外，並兼具指導都市計畫及國家公園計畫，
與協調各部門計畫等功能。國土計畫法通過且直轄市、縣(市)國土計畫公告實施 後，區域計畫法及本計畫均停止適用176。
要言之，全國區域計畫係從國土計畫之精神而定，旨在建立國土發展目標與 策略，具有垂直上下指導機制，同時具有水平整合各部門計畫之作用177。在區計 法第 7 條、第 8 條、第 11 條、第 12 條之規範下，此等指導原則具有法定效力。
全國區域計畫對水庫集水區之指導
全國區計中將水庫集水區歸類為國土保育之環境敏感區，於計畫初次發布後 已訂定若干管制規範，但卻引發許多爭議與討論。因此在多次討論後，於修正草 案中大幅修正對水庫集水區之管制規範，希望能夠逐步解決相關疑義。
2013 年 10 月核定版本
環境敏感區之劃設目的與土地使用指導原則
環境敏感地區之各該目的事業主管法令，係就其目的事業之政策需求所制定，
未必考量土地使用管制層面，是以，全國區域計畫仍應就環境敏感地區土地之環 境條件及敏感程度，分別研擬土地使用指導原則，以為非都市土地使用分區變更、
使用地變更編定或容許使用規定修正參據。
所謂環境敏感地區，係指對於人類具有特殊價值或具有潛在天然災害，極容 易受到人為的不當開發活動之影響而產生環境負面效應的地區。按土地資源敏感 特性，可分為災害、生態、文化景觀、資源利用及其他等 5 類，另因土地開發利 用對於各類環境敏感地區所造成之環境衝擊略有不同，再進一步分為第 1 級環境 敏感地區與第 2 級環境敏感地區，亦即於全國區域計畫中，對環境敏感地區係採 取分類分級之管制方式。
第 1 級環境敏感區之劃設目的係以加強資源保育與環境保護，及不破壞原生
176 內政部，2013，「全國區域計畫」，頁 2。
177 鄭安廷，前揭書(註 121)，頁 124。
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態環境與景觀資源為保育及發展原則。因此，土地位於第 1 級環境敏感區者，應 盡量避免開發使用，以達環境保護與資源保育之目的。屬此分級者，如依水土保 持法劃定之特定水土保持區、依水利法劃設之河川區域、依飲水條例劃設之飲用 水水源保護區、供家用或公共給水之水庫的水庫集水區、水庫蓄水範圍、森林等。
第 2 級環境敏感區則考量某些環境敏感地區對開發行為的容受利有限，為兼 顧保育與開發，遂加強管制條件以規範該類土地開發行為。本級土地對環境容受 力較第 1 級高，故可開放適度開發，以平衡經濟發展與生態保育。惟考量其有限 之容受力，須加強管制條件。屬此類者，如依山坡地保育利用條例與水土保持法 劃設之山坡地、非公家用或公共給水之水庫集水區、依自來水法劃設之自來水水 質水量保護區等178。
水庫集水區之土地使用指導原則
水庫集水區依水庫是否為供家用或公共給水而有不同管制原則，供作家用或 公共給水者，屬於第 1 級環境敏感地區，其中再依其是否為與水資源保育直接相 關之環境敏感地區，而適用不同管制方式；為非供家用或公共給水之水庫者，則 屬第 2 級環境敏感地區。再者，水庫集水區亦屬於資源利用敏感型環境敏感區，
故也要依循該類型土地之指導原則。有關詳細之土地使用指導原則內容，茲整理 如下表 5、表 6。簡言之，水庫集水區為一級環境敏感區者，原則上應避免申請 辦理非都市土地設施型使用分區變更或使用地變更編定，若無可避免且符合特定 條件者方得為之，但此時須同時遵守資源利用敏感型環境敏感區之指導，宜採低 密度開發型態。如為二級環境敏感區者，則應加強管制條件，規範土地使用種類 及強度。
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但在全國區計指導之下，原則上應避免變更為設施型使用地編定，所以在此 拘束下該地不得變更為該種用地別。據此，雖該變更使用非原先土管規範所 禁止者，但在全國區計指導之拘束效力下，實際上並不得進行該類使用。
2014 年 11 月修正草案版本
全國區計經公告實施後引起許多討論與爭議，於參考、彙整相關單位與民間 團體意見後，內政部於 2014 年提出修正草案，其中關於水庫集水區管制內容之 爭議與預計修正方向，茲整理如下。
1. 原水庫集水區指導原則之爭議
(1) 「水庫集水區(供家用及公共給水)」之土地使用管制指導原則及開發者 承諾事項
依據 2013 年公告之全國區計，水庫集水區(供家用及公共給水)範圍內，
非屬與水資源保育直接相關之環境敏感地區範圍者，經開發者承諾 4 項義務 後，得申請辦理非都市土地設施型使用分區變更或使用地變更編定，且相關 主管機關於核准開發後管控落實情形。有論者質疑開發者承諾事項是否會確 實落實，並認為此舉無異是開放水庫集水區大門，可能促使更多開發進入，
之後更難管理181。據此，目前決議傾向於不再予以分類，亦即，水庫集水區 (供家用及公共給水)不論是否位於與水資源保育直接相關之環境敏感地區 範圍，申請辦理非都市土地設施型使用分區變更或使用地變更編定案件時，
除符合環境敏感地區第 1 級土地使用指導原則之除外情形以外，皆應避免位 於該地區182。
(2) 平地水庫與高山水庫之分別
因平地水庫及高山水庫性質有別，須研擬能否再做適度分類。蓋高山水 庫較有土石流、崩塌之問題，與平地水庫所面臨之問題不同，如全部採用相 同的管制，恐不符合現況183。
(3) 水庫集水區(供家用及公共給水)之範圍公告
181 參考「全國區域計畫」修正案之環境敏感地區分組第 1 次專案小組審查會議紀錄(2014.1.21)，
有關鄭安廷委員(頁 4)與賀陳旦委員之發言內容(頁 10)，
182 參考「全國區域計畫」修正案之環境敏感地區分組第 3 次專案小組審查會議紀錄(2014.10.08)，
有關議題一之決議內容。
183 參考「全國區域計畫」修正案之環境敏感地區分組第 1 次專案小組審查會議紀錄(2014.1.21)，
有關議題一之決議內容(頁 7、10)
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由於水庫集水區範圍之公告就水利署與內政部均無法定權限為之，為免 因此影響水庫集水區之土地使用管制的效力，目前擬傾向不再由內政部公告 範圍，至關於水庫集水區之範圍查詢，仍由水利署辦理查詢作業184。也就是 說開發案是否位於水庫集水區係改採個案認定之方式，由水利署查認該案是 否屬範圍以內。
2. 全國區計對水庫集水區指導原則之修正方向
於修正草案中，水庫集水區仍依該水庫是否為供家用或公共給水而分屬
於修正草案中，水庫集水區仍依該水庫是否為供家用或公共給水而分屬