第三章 水庫集水區管理導入土地管理制度之探討
第二節 部門計畫與綜合計畫間應有的關係
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第二節 部門計畫與綜合計畫間應有的關係
基於空間的連續特性，特別水庫集水區中又因水的流動，將所有資源更加緊 密連結，單一事務進行勢必須考量其他資源可能之影響，及自身對其他部門之可 能衝擊。於是，水利、水保等部門計畫難僅憑藉本身專業手段而達成，尚須全盤 考量與其他部門的互動關係，較能達成該部門計畫之成效，空間綜合計畫即為整 合相關事務之平台。然而，水道防護、水土保持畢竟與綜合計畫來自不同法規，
屬於不同行政機關的權限，且水資源與水土保持面向尚有其他涉及土地使用之規 範，乃水庫集水區管理必須面對者。因此，以下再行從綜合計畫原理以及相關規 範，期更深入瞭解其與部門計畫之互動與法適用關係
綜合計畫與部門計畫併存之原理與特性
部門計畫乃針對特定目的事業部門於特定空間利用的需求，相較之下，綜合 計畫較重視跨越部門與地域之調和，雖綜合計畫中可能會以特定部門為主軸，但 仍需權衡其他部門之重要性而為指導與配置，所以綜合計畫的重要功能為平衡各 部門之發展。然而，綜合計畫同時承載四面八方的需求，或許難以針對特定部門 之需要而改變或調整計畫或管制內容，此時得透過部門計畫重疊分區的方式提高 土地使用管制的靈活性，使得管制規範更符合部門專業之需要。是以，於目的事 業法規中，常見授權予目的事業主管機關依部門專業需求而劃定特殊區域，以利 其立法、規範目的之達成，此種為不同目的所劃設之特殊區域，將重疊於原綜合 計畫之上，形成所謂重疊分區之結構。
重疊分區的概念
所謂重疊分區，係指某地區為了特殊目的，除受到一般土地使用分區的約束 外，再賦予一套特殊目地的管制，亦即土地利用同時受到二種條件及規則的規範
145。進一步來看，隨著空間發展多方需求如雨後春筍般出現，以住宅區、商業區 與工業區為主之傳統土地使用分區管制之僵化不可變性，並不足以因應如此成長 與發展議題。為填補這個空缺，政府創造以創造分區的方式增加管制之彈性，著 眼於解決特定目標之問題，其中一個工具就是重疊分區(overlay zone)146。
重疊分區最常應用於保護環境敏感地區或史蹟保存147，以前者為例，該地於 基礎土管層上為住宅區，但經調查後屬於淹水潛勢範圍，故另行公告劃定所謂淹
145 邊泰明，2004，《土地使用規劃與財產權─理論與實務》，頁 172，台北：詹氏書局。
146 Garvin, A. E., 2001, Making Use of Overlay Zones, Planning Commissioners Journal, 43:1; 1
147 Garvin, A. E., 2001, Making Use of Overlay Zones, Planning Commissioners Journal, 43:1; 1;
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水潛勢區域，此後該區域則無法進行開發。值得注意的是，如果區域同時被賦予 太多目標而被劃設一個以上的重疊分區，那或許應考慮改變基礎土管規範，由綜 合計畫系統重新檢視管制之內容而為更是適宜之管制規範。
重疊分區對土地使用的規範效力
重疊分區，就是將特殊區域放置於現存基礎土管之上，土地使用需同時符合 基礎土管與特殊目的規範之需求。不過，重疊分區原則上改變或替代基礎土管，
而是調整基礎土管管制規範之內容148。或許從終端結果看來，行為人之使用係因 重疊分區而受到限制，但事實上重疊分區之後，基礎土管層仍然存在，只是從事 使用行為同時須再遵循另一套規範而已。蓋綜合計畫之整體考量或有無法兼顧特 殊事務需求之情況，藉由重疊分區，目的事業主管機關得以不破壞綜合計畫之方 式，將自己於空間發展之特定需求反應於管制規範中。
由於重疊分區與基礎土管是重疊併存於土地而非互相替代或排斥，有關土管 規範亦是併行適用而非競合關係。對行政機關而言，土管機關在自己權限範圍內 仍得進行管理行為，不因重疊分區免除其管理責任。另一方面，目的事業主管機 關亦須尊重土管機關之權限。總之，於重疊分區之情況，不論是土管或是目的事 業主管機關任一方均不得推諉管理使用行為之責任。此外，對人民而言，基礎土 管與重疊分區之規範非屬競合，沒有特別法普通法孰應優先適用之問題，所以行 為人之土地使用需同時遵守二者之規定，基礎土管對未規定者，尚須瞭解重疊分 區有無限制；反之，儘管為基礎土管允許事項，亦須視重疊分區有無另外規定。
或許從使用的終端結果看來重疊分區的規範係先於基礎土管而適用，但其實這也 是同時遵循二種規範使用所產生之結果，故謂重疊分區有調整基礎土管的效果。
另外，不同部門計畫之間，既然主管機關之權限分別來自不同專業目的考量，
原則上非屬同一目的體系之法規，彼此間也是屬於重疊分區的關係。是否屬於同 一目的體系之法規，則應由其法架構、目的、權限價值、效力等面向逐一理解。
實務見解
司法見解
司法院釋字第 444 號解釋謂：「係區域計畫法下非都市土地使用管制之非都
Juergensmeyer, J.C., Leopold, L. B., 1968, Hydrology for Urban Land Planning- A Guidebook on the Hydrological effect of Urban Land Use, U.S.: Geological Survey, pp102. 後述舉例係以該書所 提案例為例進行修改。
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市土地容許使用執行要點(1995.6.7 修正版)，以自來水法之水質水量保護區為依 據，而限制土地使用所產生之財產權保障的爭議問題。上開解釋認為，區域計畫
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術業有專攻，區域計畫不可能精通所有部門事務，是以，指導配置專業部門適當 發展區位後即須退居幕後，由目的事業主管機關主導該專業事務之進行，故區計 法第 2 條謂，區域計畫依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。在這樣的 語意下，或可認為區計法與其他法規併存，並非不能接受之現象，且一般而言區 域計畫未規範之事項而他法有規範者，其法規範目的與內容可能與區計法有所區 別，尚難謂彼此間有特別法與普通法關係，較不可能發生法律犯競合而須排除認 一者適用之問題。另外，亦可看出區計法未欲獨攬所有事權，非屬於區域計畫之 事項仍須適用其他相關法律予以處理。如此的精神亦展現於區計法授權訂定之非 都管中，該規則第 6 條第 2 項，非都市土地之容許使用，其他法律或依本法公告 實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。在區計法未規定事項應 適用其他法律的情形下，為減少非都管容許使用與其他法規範衝突之情形，或有 直接於非都管容許使用項目中，明示特定法律之限制禁止規定(例如本案中自來 水法之水源水質水量保護區)，以利符合區計法第 2 條所謂之本法未規定者應適 用其他法令之規範。總之，從本號解釋之本文與理由。可以看出司法實務上肯認 區域計畫與其他事業部門之規範並存之現象，惟並未進一步說明二種規範之關係。
行政見解
行政院農委會 98.11.19 農授水保字第 0981851916 號函，係有關位屬山坡地 範圍土地未經申請許可亦未擬具水土保持計畫擅自在農牧用地上興建建物、舖設 水泥地面、水池、棚架、草坪等作為民宿使用，其違反行政法上之義務行為究應 依水土保持法、山坡地保育利用條例抑或依區域計畫法辦理裁罰之案件。
上開函釋謂：「非都市土地使用管制規則之目的，依其授權依據區域計畫法 第 15 條第 1 項：『區域計畫公告實施後，不屬第 11 條之非都市土地，應由有關 直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，
並編定各種地，報經上級主管機關核備後，實施管制。』其管制之目的係為執行
『非都市土地分區使用計畫』，與水土保持法第 1 條第 1 項：『為實施水土保持之 處理與維護，以保育水土資源涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國 民福祉，特制定本法。』二者就管制目的及作用事項似不相同。並進一步引用法 務部 95 年 10 月 4 日法律決字第 0950035207 號函關於行政罰規範適用之見解，
認為違反水土保持法之構成要件未涵蓋違反區域計未法之構成要件，從二法之規 定，依其立法目的及罰則涵蓋面觀之，尚難謂二者何為對造之特別法」151。
再者，內政部營建署亦同意如此之見解，於 98.12.21 台內營字第 0980218072 號函，表明區域計畫法與水土保持法、山坡地保育利用條例應無特別法與普通法
151 參閱行政院農委會 98.11.19 農授水保字第 0981851916 號函。
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優先適用疑義152。
簡言之，上引解釋乃針對區域計畫法與水土保持法適用之疑義。農委會從立 法目的與規制標的、效力等面向闡釋二法之差異，營建署亦同意如此之見解，二 者均認為區計法與水保法之規範目的不同，儘管於同一個案都有適用餘地，但構 成要件卻不盡相同，仍應分別針對各該法規之規範對象予以適當處罰。由此可看 出，行政機關也認知到綜合計畫之土地使用管制與其他目的事業法規範之差別，
不能將二者視為普通法與特別法之關係，而排除任一者的適用。
本文見解
雖司法與行政見解皆傾向於認為區域計畫與目的事業法規範並非屬特別法 與普通法關係，但均未進一步指明就應如何看待二種(以上)體系法律同時作用於 同一空間之情形。
誠如上述，綜合計畫與部門計畫各自於空間扮演不同角色，前者係調控整體 空間發展，後者重視特定事務於特定區位之進行，二者共同作用形成現今國土空 間之樣貌。區計法第 2 條後段：「本法未規定之事項，適用其他法規範。」所謂 區計法規定事項，由該法之立法目的觀察，應是指導、配置空間發展相關事項，
誠如上述，綜合計畫與部門計畫各自於空間扮演不同角色，前者係調控整體 空間發展，後者重視特定事務於特定區位之進行，二者共同作用形成現今國土空 間之樣貌。區計法第 2 條後段：「本法未規定之事項，適用其他法規範。」所謂 區計法規定事項，由該法之立法目的觀察，應是指導、配置空間發展相關事項，