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第五章 結論
第一項 水庫集水區保育應以土地管理為基礎，協調整合相關事務的 運作
壹、 重視土地管理係因應水庫集水區自然特性
從 1998 年全國國土及水資源會議、2005 國土復育策略方案暨行動計畫、
2006 年水庫集水區保育綱要等政策或計畫，可以看出水資源保育課題持續受到 政府的關注。不過，目前多座水庫淤積情況嚴重，顯示出過往的作法仍無法有效 因應水資源衍生之問題，探究其原因，主要乃未順應水庫集水區之自然特性所致。
首先，水庫集水區之水、土一體不可分離，土地與水的關係至為密切，欲保護水 源水質水量勢必不可忽略土地的影響，應以土地管理方式排除、減少空間不期待 之行為，避免土地使用對水源產生常態性的負面影響。惟目前面對水庫集水區問 題，主要以水利法與水保法處理，但根據上述章節之分析，二規範其實未能有效 處理土地使用，無法有效排除對該事務有負面影響之行為，使得相關措施執行的 效果大打折扣。換言之，現行處理水庫集水區問題往往忽略土地管理的重要地位，
而是偏重硬體治理工程之處理，此得從《水庫集水區治理權責暨有關事項處理原 則》予以理解。鑒於土地使用與水源良窳息息相關，且土地為承載所有事務發展 的角色，宜導入土地管理，重新調整水庫集水區保護策略。
貳、 空間計畫相關規範之修正與改進
從空間計畫之原理來看，綜合計畫應具備指導、配置與協調土地使用之功能，
亦即除以層級式計畫指導、配置與管制土地使用外，也要協調整合不同目的事業 部門之空間發展，是此，綜合計畫係以垂直整合與水平整合之方式控管土地使用。
就垂直整合部分，區計法第 11 條、第 15 條訂有都市計畫與非都市土地使用管制 應配合區域計畫之規範，然規範效力未明、也沒有明確指出下位計畫未連動之法 效，間接弱化上位區域計畫指導控制的效果。另關於水平整合，目的事業部門與 綜合計畫屬於不同體系之規範，分別來自不同主管機關的權限，故綜合計畫中應 具備適當協調整合機制以利不同部門的整合。區計法第 12 條確有彰顯協調整合 部門計畫的精神，但畢竟目的事業部門與綜合計畫係屬不同權限，二方的協調整 合除應有法律明文規定以外，尚須具備溝通、執行方式，但區計法與相關規定中 卻缺乏具體操作程序，此或許間接強化行政機關間疏於溝通協調之現象。又其他
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目的事業部門涉及土地使用者宜與綜合計畫進行連結，但是上述核心事務規範牽 涉土地使用管制者，亦少具備連結綜合計畫的機制。
參、 綜合計畫與部門計畫之重疊分區關係
既然空間係由綜合計畫與部門計畫共同組成，二者同時引導、管制土地使用 乃不可避免之現象。不過，綜合計畫重視不同部門之調和，部門計畫著眼於特定 部門事務之發展。於特定情況綜合計畫之計畫目標或管制規範無法滿足特定部門 需要者，目的事業部門得在該法規範授權下劃定特殊目的管制區，使得管制能夠 符合目的事業的需求，此種現象稱為重疊分區。雖基礎土管與重疊分區皆具有限 制禁止特定土地使用的法效力，但其實二者分別來自於不同授權目的之權限，並 未有管轄競合之情形，不得依行政程序法第 13 條予以處理。在綜合計畫地原理 下，重疊分區具有微調基礎土管的效果，故重疊分區後，土地使用須同時遵從二 種規範的要求。於水庫集水區中，存有為多種目的而劃設之重疊分區，此現象反 應出基礎土管地不足，有以水庫集水區保育目標為考量，整合不同部門需求而重 新建構基礎土管之必要。另外，多重重疊分區的現象亦顯示水庫集水區管理事務 複雜的特性，須借重綜合計畫整合不同部門事務，使得管制規範盡量呈現一致性。
肆、 水與土應本於各自之專業權限相互合作
水與土地雖緊密難以分離，但其實二者具有不同特性，管理應重視之面相也 隨之有別，尚難以相同規範予以管理，而從水利、水保與區計法等規範，亦可觀 察出管理標的、處理問題面向之差別。因此，面對水庫集水區管理，本研究認為 不以水與土地由同一機關管理為必要，在現行分屬不同機關管理的制度下，只要 機關間的橫向聯繫足夠，綜合計畫或能因應水庫集水區為水資源保育的需求，而 為適當的土地使用配置與管制。事實上，目前全國區域計畫也是朝著這個方向，
即以水資源為核心訂定相關的空間計畫(如流域區域計畫)與土地使用指導原則 (環境敏感區一級與二級的土地使用指導原則)，進而收納空間中水道與水土保持 治理措施。
伍、 從全國區域計畫看未來空間計畫對水庫集水區的指導方向
事實上，目前全國區域計畫帶有整合不同目的重疊分區之概念，並以土地使 用指導原則的方式控管下位計畫、管制之使用或變更，使得基礎土管能夠逐漸與 目的事業部門趨於一致。此外，該計畫中亦提出以水資源為核心擬定區域計畫之 構想，例如流域區域計畫，使得管理措施、管制規範等能夠符合水資源之特性與 需求。總而言之，從全國區域計畫可以看出，政府機關逐漸改變過往偏重以治理
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綜上所述，不論從事實面或是法理面來看，經濟部訂定的處理原則至其他核 心事務規範皆未能有效處理水庫集水區管理之問題。不同機關之權限於綜合計畫 的互動，也無法直接視為管轄之衝突而逕依行政程序法予以處理。關於水庫集水 區管理各部門之互動，還是應回歸到空間綜合計畫，由綜合計畫擔任協調整合不 同目的事業部門的平台，進而指導與配置土地使用，使得各部門發展能夠共同朝 向水庫集水區保育之目標邁進。
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參考文獻
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