第三章 水庫集水區管理導入土地管理制度之探討
第三節 水資源與坡地管理涉及控管土地使用之規範以及與基礎
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第三節 水資源與坡地管理涉及控管土地使用之規範以及 與基礎土管的關係
除水利法與水土保持法以外，關於水資源與坡地管理面向尚觸及其他法規，
基於管理所及標的類似，故亦是面對水庫集水區管理不可忽略者。
進一步來看，首先，就水資源利用面向，若欲有效利用水源應確保水道之暢 通與水源之充足與潔淨，蓋水道暢通水流方得順利流動，減少阻塞溢洪致災影響 水庫水源的可能，又水庫中有足夠之水量、水源水質符合標準才得供作人類使用。
前者即為治水之目的，後者則重視水源保護之預防水質劣化以及污染處理措施。
在這樣的概念下，目前我國水資源管理制度可略分成二套體系153：水利法體系與 水污染防治體系，前者以水利法為中心，後者以水污染防治法為主軸，但實際上 二體系法令中或多或少都有關於保護水源、預防水質劣化之規範，此亦為水庫集 水區管理所重視者。有關水道治理的任務規定於水利法中(已於第二章詳細介紹)，
另關於保護水源與預防水質劣化者，自來水法與飲用水管理條例訂有水源保護之 規範，事實上，目前依照上開二法所劃設之保護區大都以水庫為中心，大部分保 護區範圍坐落於水庫集水區中，是屬水庫集水區管理必然面對之規定。又水污染 防治法偏重水污染整治之後端污染除去措施，與本文注重之預防精神有別，非下 述分析討論之列。準此，自來水法與飲用水管理條例乃本文就水資源管理事務擬 討論之規範。
此外，關於坡地管理，係藉由若干措施保護、穩定或修復邊坡，尤其台灣本 島上水庫多興建於山谷中，水庫集水區多為山坡地或森林，水土保持事務更顯得 重要。關於坡地保育主要分為二種方式，一是人為施作水土保持等工程以修復、
穩定邊坡，二是借重自然森林資源穩固水土、涵養水源的功能。關於水土保持措 施於水土保持法中有詳盡規範，針對山坡地之水土保持山坡地保育利用條例亦有 規定，另關於森林管理主要規定於森林法。從而，關於坡地管理，以下聚焦於山 坡地保育利用條例與森林法進行討論。
總而言之，水庫集水區管理係多重法規共同作用之結果，各法規之立法目的、
核心價值與主管機關不盡相同，在如此複雜之情況下，多重事務應如何有效整合 乃亟需釐清之問題。鑒於土地管理乃水庫集水區事實上不可或缺之要素，為指導 空間發展、整合不同部門之承載，故應以建構土地管理制度之空間綜合計畫為基 礎，其他事務涉及土地使用之部分宜與之進行整合，以下將進一步瞭解有關規範 中應與綜合計畫協調整合之內容。
153 雖然依事務處理特性得將水資源管理分為上開面向，但其實治水、水質水量是一體多面難以 分別處理者，宜綜合考慮各面向之問題方能有效管理水資源利用。惟我國法令仍將水資源分
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水資源管理相關規範
自來水法與相關法規
立法目的與功能
水在人類生活中不可或缺，為便利水資源之利用，自來水等設施隨之開始興 建。為加強自來水事業之管理與發展，提高給水普及率及改善國民衛生健康，促 進民生建設適應現實154，自來水法因應而生，以使自來水之經營管理更有效率，
並策進自來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充裕而合於衛生 之用水，改善國民生活環境，促進工商業發達155。
法體系結構與規範主軸
自來水法係以自來水事業為規範中心，內容可分為概分為二部份：自來水事 業經營與主管機關對事業之監督，另外為維護自來水之水源亦有水源保護之規定。
所謂自來水，係指以水管及其他設施導引供應合於衛生之公共給水(自來水法第 18 條)。自來水事業，就是依規定以經營自來水為目的之事業(自來水法第 17 條)。
興辦自來水事業者，應依水利法之規定，向水利主管機關申請水權登記，以及與 水權、水源有關之水利建造物之建造、改造或拆除之核准(自來水法第 24 條)。按 自來水事業屬於水利法所稱之給水水利事業之一類，事業有關設施之建造等須先 依水利法之規定申請，方得為後續之營運，之後再由自來水法規範事業營運，因 此有關自來水事業之規範，自來水法屬水利法之特別法，應優先適用相關管理規 定。
自來水事業取得水權後，應於一定期限內取得事業專營權(自來水法第 25 條)，
且須經主管機關查驗設備合格後始得營業(自來水法第 31 條)，而事業經營所需 之工程設施等須符合法定規範(自來水法第三章)，如設備種類、定期檢查維護、
用地取得等。主管機關於事業營運過程中須盡監督與輔導責任，例如水費核算、
設備檢查、水質水量檢查、自來水管承裝商之管理等(自來水法第四、六章)，並 依業務之內容與特性分交由中央或地方主管機關負責(自來水法第 3~5 條)。從而，
可看出法規範重點在於水源之處理與經營所必需之設備，為確保自來水之充裕與 水質，主管機關應本於法律賦予之權限善盡管理與監督責任。
自來水法固為自來水事業之發展而設，惟其根本仍在於水源之處理以提供充 裕且合於衛生之用水，因而為保護取水之水源，自來水事業得視實際需要依規定
154 詳參立法院，1996，立法院公報第 38 會期第 4 期，頁 171。
155 參照自來水法第 1 條立法目的。
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向主管機關申請劃定水質水量保護區(以下簡稱”自來水保護區”)，限制或禁止特 定貽害水水質水量之行為(自來水法第 11 條)。相較於其他規範注重自來水事業 之管理，本條係為水源管理而定，規範標的為保護區範圍之土地，受影響之對象 為區內之土地所有權人等相關權利人。蓋水土資源關係密切，地面上之土地使用 型態會影響水源之狀態，如未適當管理水源附近之土地使用來控管污染源，則水 源受到污染之機率將大幅提高。此規定係考量水土不可分之特性，希望藉由限制 或禁止水源附近之土地利用行為，以避免危害水源之水質水量。雖土地使用收益 因劃入自來水保護區而受限，但限制目的不只是對於下游人民生命財產之保障，
同時也是確保水資源之保育與良好的水質水量156。
自來水法於水庫集水區涉及土地使用之規範
自來水法主軸為自來水事業之營運，但為保護水源自來水事業得向主管機關 申請依自來水法第 11 條劃定水質水量保護區，以限制特定土地利用行為之方式 期達到水源保護之目的。易言之，自來水保護區係根據水源保護之需求，主管機 關與有關單位依專業決定應劃設之空間區位與範圍，並在此區域空間內採取特定 保護水源之措施。
自來水之水源大部分來自河川，自來水保護區即以建壩堰攔水地點或設取水 口位置以上之集水區為劃設範圍；如取水來自水庫者，則以該取水水庫之水庫集 水區面積為範圍，並以取水之水系天然山地稜線為界限，詳參下圖 4157。而現行 之水質水量保護區大部分即以水庫集水區為中心劃設，所以保護區將大規模地落 於水庫集水區之上。又部份水質水量保護區係以取水口為定點劃設，其範圍甚至 會擴及水庫集水區以外之地方。因此，自來水保護區坐落之區位大致上以水庫集 水區為中心。
156 參考經濟部水利署「自來水水質水量保護區水源保育與回饋業務」網站，資料來源 ： http://welfare.wra.gov.tw/publicize/1/1.aspx，查詢日期：2014.8.1。
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圖 4 自來水水質水量保護區劃設平面示意圖158 自來水保護區之劃設目的與價值
為將自來水保護之層次提高，自來水法中賦予主管機關得劃定保護區之權限，
期使由限制區域內土地利用行為之方式來保護原水，避免危害水源之水質水量。
自來水之水源大部分來自河川，自來水保護區既以建堰壩攔水地點或攝取水口位 置以上之集水區為劃設範圍，其劃設目的以自來水事業之經營立場而言，有下列 二項159：
1. 在該取水河段所能引取原水之水質與水量，可以供應及符合該自來水事
158 經濟部水利署，2003，「自來水水質水量保護區縮編政策評估說明書」，頁 2-7。
159 經濟部水利署，2003，「自來水水質水量保護區縮編政策評估說明書」，頁 2-2。
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業之需要。
2. 維持該保護區域內水源涵養及供水機能，使該自來水事業能永續經營。
雖然自來水保護區表面上看似為自來水事業劃設，但就實際面而言，自來水 事業設立之目的在於提供人類水源，安全水源之最終獲益者係使用之人們，且週 邊之環境亦得因保護區之劃設而有多一層之保護。因此，或可認為自來水保護區 劃設之最終目的在於保護用水人之健康與生命。然而，為保護水源而設之限制會 影響區內原土地所有權人與使用權人之權益，所以也要重視對於後續土地使用受 限補償之問題。惟本文主要探討內容係水源保護，屬於預防性之前端管理措施，
土地受限補償是屬財產權保障之行政損失補償範疇，與本文所探討之問題性質有 別，以下將不予以討論，先予敘明。
自來水保護區之劃定與公告
自來水保護區係自來水事業認為對水源保護有必要時，填具申請書並載明水 源概況、保護區範圍及劃定之理由，以及檢附標示地上建物及界限之地形圖，申 請主管機關會商有關機關劃定公佈之(自來水法第 11 條、自來水法施行細則第 2 條)。主管機關為審議水質水量保護區之劃定、變更或廢止，得邀集有關機關代表
自來水保護區係自來水事業認為對水源保護有必要時，填具申請書並載明水 源概況、保護區範圍及劃定之理由，以及檢附標示地上建物及界限之地形圖，申 請主管機關會商有關機關劃定公佈之(自來水法第 11 條、自來水法施行細則第 2 條)。主管機關為審議水質水量保護區之劃定、變更或廢止，得邀集有關機關代表