從管轄法定原則檢視處理原則

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第二節 從管轄法定原則檢視處理原則

行政機關應依法行政，須根據授權法律執行相關事務，因而，從授權法律取 得之權限是行政機關執行管轄事務的基礎。行政機關是否有執行特定事務之權限，

應從相關法規範予以深究，且基於管轄法定原則，行政機關之管轄與權限不得以 隨意變更，反之，他機關亦無權干涉不屬於自己權限之事務。

於此，首先應確認的是，水庫集水區之治理究竟有否管轄衝突問題，若有，

相關目的事業規範中是否訂有處理或協調機制；若水庫集水區之治理根本沒有管 轄衝突之問題，則代表水利與水保機關間應本於權限相互合作，不得以切割空間 管轄的方式排除屬於自己的任務內容。

再者，就河川野溪與水土保持治理之分配，亦須檢視是否符合原主管法規範 之精神。申言之，處理原則為行政機關(經濟部水利署)本於職權訂定之行政規則，

其中規範內容同時涉及水道治理與水土保持治理，乃分屬二不同機關之管轄事務。

實際上，在現行制度下水道治理應依水利法，水土保持治理則須遵循水保法。是 以，儘管處理原則係以行政機關依各該目的事業法規所得管轄之範圍，作為劃分 治理權責之依據，但治理責任之分配仍須符合上開主管法規範之內容，否則根據 上引原則從事水庫集水區治理事務者，可能有違法執行任務之嫌。

水庫集水區之治理是否有管轄衝突問題

管轄競合與爭議之認定

行政程序法第 13 條之管轄競合，係二以上行政機關依法就同一事件皆有管 轄權之處理；行政程序法第 14 條之管轄爭議，係二以上行政機關無法確認特定 事件管轄權之有無，而同時主張或不主張自己有管轄權。簡言之，二者最大差別 在於特定事件行政機關對自己管轄權之認定是否清楚，如依法確認二機關確實有 管轄權者即屬管轄競合，無法確認者則為管轄爭議。於是，在管轄競合情況，行 政機關間已確認為同一事件之衝突，故規定由機關間依受理先後或自行協商處理；

在管轄爭議情況，由於二機關無法確認管轄之有無，遂由上級機關出面協調決定。

此外，管轄競合與爭議之相同點，係針對同一事件認定之問題，不過，管轄競合 係確定屬同一事件，於管轄爭議，行政機關則尚未確認管轄權之有無。也就是說，

面對同一事件的衝突才會發生管轄競合或爭議，若依據各該法規判定根本不屬於 同一事件，即二機關之權限分別來自不同授權目的與價值，則不生管轄競合或爭 議之問題，行政機關應本於法律授權之內容執行任務，不得任意排除。

回過來看處理原則，明訂河川水道與水土保持治理權責分配，可以看出經濟

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

部認為在水庫集水區，河川水道與水土保持治理屬同一事件而有管轄衝突情況，

遂須指名各機關之權責範圍。

水道與水土保持治理間是否有管轄競合之同一事件情況

然而，究竟河川水道與水土保持治理是否為同一事件，須以上開行政程序法 之規定予以處理解決？按河川治理與水土保持治理分別來自水資源與坡地管理，

前者重視水道防護與水源維護，後者重視坡地水土資源之保育。進一步來看，水 資源管理係以水利法規為中心，以水道防護之工程治理措施為主要處理手段，整 體制度目標著重於水體流動的暢通，水利主管機關得擬定河川治理計畫指導後續 工程治理措施之進行。就空間而言，治理範圍則隨著水道而呈現線狀分布，至於 水道與河川區域以外可能有礙水流暢通之行為，水利主管機關受制於法定管轄範 圍之限制無權管理。

另一方面，水保法重視水土資源之保育，以穩固水土資源減少流失為首要目 標，主要實施手段為水土保持之處理與維護。從水保法體系觀察，其實水土保持 之實施不限於特性區域，而是視行為發生地點，只要符合法定應實施水土保持之 要件者，儘管行為發生於平地也要依法施作水保工程，故水土保持於空間乃普遍 性的存在。

準此，從事理面而言，河川水道治理與水土保持之目的與事務性質皆不相同，

再從法理面觀察，無論是規範目的、授權內容、治理工程手段以及在空間的分布，

二者亦呈現相當大的差異。誠如本章第一節對於權限之介紹，授權目的、核心價 值的不同會形成權限內涵之差異，因此，河川水道治理與水土保持治理實際上屬 於二事，沒有上述管轄競合或爭議之問題。儘管二種事務同時於水庫集水區進行，

各該主管機關仍得就自己權限執行任務，不因作用於同一標的或相同空間而有所 改變，二者實得併存而非相互排斥。

不過，雖水道治理與水土保持治理蓋基於水庫集水區之水土一體不可分的特 性，水道治理與水土保持治理實難以完全分離，蓋水土保持措施如不完善，將增 加土砂滑落之機率，水道阻塞之可能性亦隨之提高；反之，若治水不當，水流溢 出河道也會提高土石受到沖刷之可能。有鑑於此，水資源管理與坡地管理之治理 措施應相互配合與合作，方能提升二種治理措施之效益，避免對彼此產生負面影 響。除基於水庫集水區空間特定的事實考量以外，就法律面而言，行政機關間應 於自己權限範圍內亦明文規定於行政程序法中¹⁸⁶。是以，水道治理與水土保持治 理應於水庫集水區相互合作，以利水資源保育目標之達成。

186 行政程序法第 19 條第 1 項：「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相 協助。」

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

從目的事業法之授權內容檢視處理原則

水利法部分

處理原則將水庫集水區之水道治理，依河川界點區分為野溪與河川，界點以 上屬野溪，由水保局或林務局治理；界點以下屬河川，由水利署治理(處理原則第 3 條)。此乃以法律擬制的河川界點，切割水利機關與水保機關之治理範圍與責 任。

關於河川水道治理(詳參第三章第三節頁 41 以下)，水利法授權水利主管機 關得依其專業自行劃定治理範圍、擬定治理計畫等。雖該管機關面對上開事項有 裁量權，但仍應本於水道治理的事實上需求為合法的認定，若未根據水道防護之 需求而決定治理範圍者，恐有解釋權濫用之嫌疑。進一步言之，河川水道治理本 應從河川源頭開始，直至入海口均應有合理的治理規劃，野溪與河川水道同屬自 然河川之一部，除流量、坡度等差異外，就防止造成河道水流障礙之目的、功能 實無不同，何有因位置差別而以不同目的之手段分別治理之道理。若認為河川上 游野溪段應以水土保持強化水源涵養之功能，也是透過與水保機關間的合作完成，

而不是透過排除野溪段治理責任的方式為之。另一方面，水保機關於河川集水區 本就有治理義務，不因是否位於野溪段而有所差別，但如此規定，卻要求其治理 原本不屬於其權限之特定河川水道範圍，此已涉及權限之移轉，但水利法中並無 此項權限委託授權規定。準此，就水道治理的事實需求，實不應排除野溪部分的 治理責任，水利主管機關透過如此法律解釋的方式排除事實屬於河川一部之野溪，

並不完全符合水利法的授權內容。

水保法部分

在水保法的授權下，水土保持處理與維護屬於行政院農委會之權限，且在組 織內部分工下，目前水保業務由水土保持局辦理。水保主管機關對水保事務之權 限，諸如一般水保之土地開發利用行為之水土保持措施監督、主管機關為防治災 害所為之水保工程，以及特定水保之特定水保區劃定、長期水保計畫之實施與禁 止開發行為之管理及監控。水庫集水區屬於依法應劃定為特定水保區之區域，但 至今依法劃定者只有二座水庫，據此大部分水庫集水區仍非屬特定水保區而是適 用一般水保之行為義務管理規範。另外，水庫集水區屬於河川集水區之一部，原 則上應得適用河川治理之規範，由水保主管機關會同有關機關進行整體之治理規 劃(水保第 9 條第 1 項)，從而集水區之水土保持治理應由水保主管機關來主導。

然而，前揭處理原則係經濟部所訂定之行政規則，可以認為目前水庫集水區 之水土保持治理係由經濟部所主導，但是水土保持屬於農委會水保局之業務，並

‧

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

管轄競合或管轄爭議的處理(詳參第三章頁 35 以下)，皆是以是否為同一事件為 認定基礎。若不符合上開規範之要件者，尚難謂行政機關間存有須另外協調處理 之管轄或權限衝突。

回過來看處理原則，首先，所謂「各水庫管理機關(構)於推動治理工作有協 調各治理機關之必要」，該協調事項所指究竟為何，若為人民針對治理措施提出 之爭議，應從民眾參與方式尋求解決之道，非由行政機關間溝通協調得以處理。

若為行政機關間的衝突，則須視該目的事業法規有否特殊處理方式，惟於水利法 與水保法中均未另外設置事務管轄衝突之規範，於是，關於水道治理或水土保持 治理之衝童，應回歸到行政程序法第 13 條予以處理。不過，如上所述，本規範 所謂應協調之事件並未明確，尚難直接認定為同一事件而得適用行政程序法介入 協調。況且若所謂須協調事件並非管轄競合或爭議，原則上水利機關與水保機關 應該沒有權限衝突之問題，主管機關得同時分別執行各該行政任務，二方真正所 需者係良好的溝通合作平台，俾加強雙方於水庫集水區管理之合作。要言之，按

若為行政機關間的衝突，則須視該目的事業法規有否特殊處理方式，惟於水利法 與水保法中均未另外設置事務管轄衝突之規範，於是，關於水道治理或水土保持 治理之衝童，應回歸到行政程序法第 13 條予以處理。不過，如上所述，本規範 所謂應協調之事件並未明確，尚難直接認定為同一事件而得適用行政程序法介入 協調。況且若所謂須協調事件並非管轄競合或爭議，原則上水利機關與水保機關 應該沒有權限衝突之問題，主管機關得同時分別執行各該行政任務，二方真正所 需者係良好的溝通合作平台，俾加強雙方於水庫集水區管理之合作。要言之，按