從水資源保育觀點檢視水庫集水區管理制度之問題 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系. 碩. 士. 論文. 私立中國地政研究所. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 從水資源保育觀點檢視水庫集水區管理制度之問題. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：郭雪芬指導教授：戴秀雄中. 華. 民. 國. 一. 零. 五. 年. 博士一. 月. 十. 一. 日.

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(3) 國立政治大學地政學系. 私立中國地政研究所. 點區亻. 君所撰之碩士學位論文. 郭雪芬. 業經本委員會審議通過論文考試委員會主席. 政治大. 委員. 立. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. al. i n Ch 指導教授 engchi U. v. 政治大學地政學系系主任. 中國地政研究所所長. 國. 中. 2. 立. 華. 政. 民. 大. 國一五. 學地政學系年. 月.

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(5) 謝誌念研究所之前，總盤算著謝誌要寫什麼才好，回首看來，真的是「為賦新詞強說愁」！如今真的到了這一刻，提起筆來，滿腹情愁卻不知從何訴說。三年半的時間說短不短，但將人生拉長來看，不過只是個晃眼的瞬間。此時此刻，終於能夠畫下此階段的句點，繼續探尋人生下一階段的旅程。謝謝指導教授戴秀雄老師，從您身上除了學到專業知識外，對我來說，更重要的是思考養成與人生哲學。從不給予正確解答是您的風格，因為希望學生在思考的過程中建構出屬於自己的想法，雖然在瞭解、思考與輸出想法的過程中起起伏伏、跌跌撞撞，但您總會適時伸出援手、不厭其煩的為我解惑，也給予論文寫作上很自由廣闊的發展空間。雖然在報告被拒絕時免不了咬牙切齒，但衷心覺得您真的是一位很棒的老師。謝謝口試委員莊國榮老師與辛年豐老師，指出論文中許多的盲點與不足之處，並給予許多寶貴的建議，使得文章的架構與內容能夠更臻於完善與充實。謝謝法制組諸位老師，謝謝顏愛靜老師不時的關心，適時的點. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 亮身處研究低潮的我；謝謝陳立夫老師，敬佩您在學術上嚴謹的態度，但更喜歡您在教室外的反差萌；謝謝徐世榮老師，很幸運地大學時期是您的導師班學生，一路以來總是受到您的許多照顧，永遠會記得您爽朗的笑聲與溫暖的笑容，以及對土地正義的守護與堅持；謝謝張鈺光老師，總是不吝於提供各方面的協助，與您亦師亦友般的情誼難能可貴。會懷念的，歡笑與淚水交織的法制組導師課時光。. y. Nat. sit. 謝謝研究所期間陪伴、鼓勵我的人們。謝謝地政系辦的助教們，立菁、思源、. n. al. er. io. 公雞、家偉，謝謝你們總是敞開大門讓我討拍，還有與我聊天舒緩苦悶的研究生活。謝謝博士班的學長與學姊，謝謝佳聖學長、聿棻學姊在期末報告給的建議，谷中學長、美珍學姊、亭伊學姊、志殷學長、章凱學長、秀裕學姊給予的各種關懷；謝謝研所的學長姐們，總是像燈塔般引領我前進的逸柏與健豪、美麗的文喻和佳萱、可愛的季庭和相宇；謝謝研所同屆的同學們，親愛的室友孟瑄、一起小劇場的宜均、一起「練蕭威」的斐斐、蝴蝶的巍瀚與珍珠、好帕尼俊錚、樓上好鄰居亭均、法制組夥伴宜庭、陶敏、品諭、馨璇，以及葛仲、庭如、蒂蒂、宇璇、哲瑋、芳儀、名曜、浩學、小三……等；謝謝學弟、學妹們陪我玩耍，常被我欺負的政諭、法制組好姊妹惠林和育勵、運動夥伴阿溫與信豪、好鄰居趴趴、可愛的維真，以及小美、伊葦、映婕……等，謝謝邵渝、采臻、紘庭、秉宸、庭維等. Ch. engchi. i n U. v. 伴我渡過最後半年的學生時光；謝謝朋友們，一起憤青的昇倍、時常給我加油打氣的佳雯、書瑾、盈嵩、偉博等人。最重要的，謝謝爸、媽總是無條件地支持我的任何決定，大姊、二姊、三姊聽我訴說研究所的挫折與煩憂，謝謝家人們總是給我滿滿的能量，讓我能夠無所畏懼的向前。謝謝宗軒，總是一直陪在身旁，包容我的各種情緒，未來的路我們還要一起走下去。.

(6) 一路走來，覺得自己得之於人者太多，受之於人者太少。自己的學養智識或許還不足夠，但希望能夠貢獻棉薄之力，對社會多付出些什麼，希望我們的台灣能夠變的更好。郭雪芬. 謹誌於政大綜院六樓研究室窗邊 2016.2.21. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 摘要水庫與山稜線所圍成之特殊地理空間稱為水庫集水區，而水庫集水區與水庫水源之狀態關係非常密切，保育水庫應從保護水庫集水區開始。水庫集水區內的自然資源以均土地為生存、活動之承載，所有活動之結果最終也都會作用於土地之上，因此土地重要性不容忽視，並應以其整合相關事務的運作。目前主要以水利法以水保法處理水庫集水區面之問題，但事實上二法規皆未能有效觸及土地管理，遂有導入土地管理制度的必要。土地管理主要由空間計畫構成，其功能為根據空間特性、限制與未來發展目標，並綜合考量各部門的空間發展需求，進而配置與管制空間的土地使用，故協調整合其他機關的機制遂顯重要。現行區計法具備協調其他部門的機制，但因缺乏強制規範，間接強化行政機關間疏於連絡之情況，若能有效執行相關規定，或得強化行政機關間的鏈結，俾整合水庫集水區管理相關事務之進行。要言之，本研究認為現行制度並非不能處理水庫集水區之問題，應以綜合計畫為基礎，整體配置、控管空間的使用型態，. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 進而由水利、水保各依其專業從事相關管理措施。關於這部分，得以流域區域計畫等特定區域計畫的方式完成。. ‧. 再者，關於執行面，主要根據經濟部訂定之《水庫集水區治理權責暨有關事項處理原則》，但從行政管轄與權限的法理面觀察，上開處理原則關於河川野溪與水土保持的治理權責分工，並不完全符合原水利法與水土保持法的授權內容，實有檢討改進的必要。. er. io. sit. y. Nat. 綜言之，水庫集水區管理須符合空間特性方能對症下藥，同時亦須在符合行政組織法理基礎的前提下進行，未來應以空間計畫為基礎，強化相關部門間的橫向整合，俾共同朝向水資源保育之目標邁進。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：水資源保護、水庫集水區、土地管理、空間綜合計畫、部門計畫.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 簡目第一章. 緒論................................................................................................ 1. 第一節. 研究動機與目的............................................................................ 1. 第二節. 方法與架構.................................................................................. 12. 第二章. 從水庫集水區管理之應然狀態檢視實然規範.......................... 15. 第一節. 水庫集水區管理的應然狀態...................................................... 15. 第二節. 行政機關管轄與權限之概念...................................................... 30. 第三節. 水庫集水區管理實然狀態.......................................................... 39. 第四節. 小結.............................................................................................. 58. 第二節. 政治大空間綜合計畫之概念與制度...................................................... 61 立部門計畫與綜合計畫間應有的關係.......................................... 80. 第三節. 水資源與坡地管理涉及控管土地使用之規範以及與基礎. 第一節. 水庫集水區管理導入土地管理制度之探討.............................. 61. 學. ‧ 國. 第三章. 土管的關係.................................................................................. 85. y. Nat. 第四章. 小結............................................................................................ 122 《水庫集水區治理權責暨有關事項處理原則》之治理權責. sit. 第五節. 全國區域計畫發布預期帶來之變革........................................ 113. ‧. 第四節. 第二節第三節. al. v i n Ch 從管轄法定原則檢視處理原則................................................ 129 engchi U 小結............................................................................................ 134 n. 第一節. er. io. 分配釋疑.................................................................................... 125 《水庫集水區治理權責暨有關事項處理原則》簡述............ 125. 第五章. 結論............................................................................................ 135. 參考文獻. .................................................................................................... 139. I.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(11) 詳目第一章第一節. 緒論................................................................................................ 1 研究動機與目的............................................................................ 1 問題發現........................................................................................ 1 背景陳述：水資源保育的重要性................................................ 1 水庫集水區管理之目的與應然狀態............................................ 2 水庫集水區管理的實然情況........................................................ 4 問題分析........................................................................................ 5 水道水體與水土保持相關規範是否及於土地使用.................... 5 水庫集水區管理導入土地管理應注意之問題............................ 7 水庫集水區治理權責與範圍可否由處理原則予以調整............ 9. 政治大研究目的...................................................................................... 11 立從水庫集水區管理之應然狀態檢視實然規範.......................... 15. ‧. 第一節. ‧ 國. 第二章. 方法與架構.................................................................................. 12. 學. 第二節. 水庫集水區管理的應然狀態...................................................... 15. y. Nat. sit. 水庫集水區之定義與空間特性.................................................. 15. n. al. er. io. 水庫的概念.................................................................................. 15 水庫集水區的概念...................................................................... 18. Ch. i n U. v. 從空間特性認識水庫集水區管理的應然狀態.......................... 21. engchi. 水庫集水區之空間構成與特性.................................................. 21 水庫集水區管理之目標與重要性.............................................. 22 水庫集水區管理應重視之事務.................................................. 25 第二節. 行政機關管轄與權限之概念...................................................... 30 權限之概念.................................................................................. 30 學說見解...................................................................................... 30 本文整理...................................................................................... 30 管轄之概念.................................................................................. 32 管轄之意義.................................................................................. 32 管轄之種類.................................................................................. 33 管轄權之確定.............................................................................. 35 管轄競合與爭議之解決.............................................................. 35 III.

(12) 第三節. 水庫集水區管理實然狀態.......................................................... 39 水利法與相關法規...................................................................... 39 經濟部水利署組織條例.............................................................. 39 水利法之立法目的與法體系結構.............................................. 39 水利主管機關於水道之管轄與權限.......................................... 41 水保法與相關法規...................................................................... 47 行政院農業委員會水土保持局組織法...................................... 49 水保法之立法目的與功能.......................................................... 47 水保法法體系結構與規範內容.................................................. 47 水保法涉及土地使用之規範...................................................... 49. 立. 空間綜合計畫之概念與制度...................................................... 61. 學. 空間綜合計畫之特性.................................................................. 61. ‧. 確認空間特性、先天發展條件並策略性配置土地使用.......... 62 以層級式計畫垂直控管土地使用.............................................. 62 指導空間發展，擔任跨部門之協調整合平台.......................... 63. y. Nat. 我國空間計畫體系...................................................................... 65. sit. 第一節. 政治大. 水庫集水區管理導入土地管理制度之探討.............................. 61. io. 空間計畫法規範.......................................................................... 68. al. er. 第三章. 小結.............................................................................................. 58. ‧ 國. 第四節. n. 區域計畫法.................................................................................. 68. Ch. i n U. v. 區域計畫之意義.......................................................................... 68 區域計畫之內容.......................................................................... 68 區域計畫擬定與核定發布程序.................................................. 70 區域計畫擬定過程的協調整合機制.......................................... 70 區域計畫公告實施後對土地使用之作用與效力...................... 71. engchi. 非都市土地使用管制.................................................................. 73 非都市土地使用管制規則之管制規定...................................... 73 現行非都管之規範與區域計畫之連結...................................... 75 都市計畫與都市土地使用管制.................................................. 76 都市計畫之意義與內容.............................................................. 76 都市計畫之擬定與管制.............................................................. 76 現行綜合計畫法制指導整合水庫集水區所面對之問題.......... 78 區計法具備協調整合其他機關的機制但仍有不足.................. 78 區計法垂直控管下位計畫的規範不足，弱化區域計畫指導、配 IV.

(13) 置土地使用之功能...................................................................................... 79 第二節. 部門計畫與綜合計畫間應有的關係.......................................... 80 綜合計畫與部門計畫併存之原理與特性.................................. 80 重疊分區的概念.......................................................................... 80 重疊分區對土地使用的規範效力.............................................. 81 實務見解...................................................................................... 81 司法見解...................................................................................... 81 行政見解...................................................................................... 83 本文見解...................................................................................... 84. 第三節. 水資源與坡地管理涉及控管土地使用之規範以及與基礎. 政治大. 土管的關係.................................................................................. 85. 立. 水資源管理相關規範.................................................................. 86. ‧ 國. 學. 自來水法與相關法規.................................................................. 86 飲用水管理條例與相關法規...................................................... 93. ‧. 坡地管理相關規範...................................................................... 97. y. Nat. 山坡地保育利用條例與相關法規.............................................. 97 森林法與相關法規.................................................................... 103. sit. 水庫集水區中的重疊分區........................................................ 108. n. al. er. io. 綜合計畫與目的事業部門之協調整合機制............................ 110. 第四節. i n U. v. 全國區域計畫發布預期帶來之變革........................................ 113. Ch. engchi. 全國區域計畫之計畫目標、發展策略.................................... 113 空間計畫體系與性質調整........................................................ 113 全國區域計畫對水庫集水區之指導........................................ 114 2013 年 10 月核定版本............................................................. 114 2014 年 11 月修正草案版本 ..................................................... 118 全國區域計畫之指導對水庫集水區的影響............................ 119 第五節第四章. 小結............................................................................................ 122 《水庫集水區治理權責暨有關事項處理原則》之治理權責分配釋疑.................................................................................... 125. 第一節. 《水庫集水區治理權責暨有關事項處理原則》簡述............ 125 V.

(14) 河川與野溪分工治理................................................................ 125 處理原則的河川野溪治理分工方式........................................ 125 河川野溪分工治理規範的意涵................................................ 126 水土保持治理分工.................................................................... 126 處理原則的水土保持治理分工方式........................................ 126 水土保持分工治理規範的意涵................................................ 127 水土保持治理之協調機制........................................................ 127 處理原則規範的協調機制........................................................ 127 處理原則設立協調機制之目的................................................ 127 整理............................................................................................ 127 第二節. 從管轄法定原則檢視處理原則................................................ 129. 政治大管轄競合與爭議之認定............................................................ 129 立水道與水土保持治理間是否有管轄競合之同一事件情況.... 130 水庫集水區之治理是否有管轄衝突問題................................ 129. ‧ 國. 學. 從目的事業法之授權內容檢視處理原則................................ 131. Nat. y. 小結............................................................................................ 134. sit. 第三節. ‧. 水利法部分................................................................................ 131 水保法部分................................................................................ 131 處理原則關於協調治理事件之問題........................................ 132. 參考文獻. .................................................................................................... 139. n. al. er. 結論............................................................................................ 135. io. 第五章. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(15) 圖目錄重要水庫集水區分布示意圖 ..................................................................... 20 台灣中部地區水庫位置平面圖 ................................................................. 25 空間計畫體系圖 ......................................................................................... 66 自來水水質水量保護區劃設平面示意圖 ................................................. 88 水庫集水區中綜合計畫與目的事業部門之重疊分區示意圖 ............... 109 水庫集水區管理相關法規範之作用與關係示意圖 ............................... 123. 立. 政治大. 學 ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 1 2 3 4 5 6. ‧ 國. 圖圖圖圖圖圖. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(16) 表目錄重要水庫集水區之水庫名稱 ..................................................................... 19 山坡地可利用限度分類標準 ................................................................... 101 目的事業法規範之重疊分區 ................................................................... 108 各法規範之協調機制彙整 ....................................................................... 111 水庫集水區(供家用及公共給水)範圍之土地使用指導原則表 ............ 116 水庫集水區(非供家用及公共給水)範圍之土地使用指導原則表 ........ 117. 立. 政治大. 學 ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 1 2 3 4 5 6. ‧ 國. 表表表表表表. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(17) 第一章緒論. 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的問題發現背景陳述：水資源保育的重要性. 水是人類維持人類生命不可或缺的要素，也是構成生態環境相當重要的一環，於國土發展與保育之重要性不容忽視。一般認為水乃取之不盡、用之不竭的資源，但是隨氣候變遷而來之極端氣候現象卻逐漸推翻了這樣的認知。極端氣候帶來降雨型態之改變，洪患與乾旱出現次數愈發頻繁，豐水期與枯水期之水量差異日益增大，嚴重影響水資源供應之穩定1，連帶改變人們的生活、生產使用，甚至對生. 立. 政治大. n. al. er. io. sit. y. Nat. 課題。. ‧. ‧ 國. 學. 態環境也造成相當重度的衝擊。聯合國(UN)於 2013 年預測，至 2025 年時世界三分之二人口將會處於嚴重的水缺乏(water scarcity)狀態2。事實上全球多處於今年傳出乾旱之缺水危機，例如美國加州，台灣今年春季(2015.4)亦遭逢百年以來的大旱，多座水庫蓄水量嚴重不足，遂啟動後續的限水措施，影響生活與農、工產業之運作甚鉅。是而，氣候變遷確實深深影響著水資源利用，如何因應這樣的發展態勢，規劃妥適的水資源保育與利用策略，為邁向永續發展所必須面對之重要. i n U. v. 回過來看台灣，降雨時節與地點本就分布不均，夏季多於冬季、北部多於南部，尤以南部降水豐枯之差異更為明顯，降雨季來臨前時常有缺水危機。又島上山高險峻、溪流短小而急，降雨如未經有效處理往往快速流入大海，加上年輕脆弱的地質環境，水土流失情形本就相當嚴重，實不利於水資源保育。爰此，面對後天的氣候變遷威脅，在先天不良的氣候與地理條件下，台灣於水資源利用與保育勢必面對更嚴峻之挑戰3。. Ch. engchi. 面對水資源利用與保育之問題，必須先瞭解其特殊性格，方能順應該特性予以適當的處理措施。蓋水是不動流動的物質，降水到地表後部分將匯集於河道，再隨著地形高低起伏流動，過程中如未有阻礙原則上將直接流入海洋。為減少水直接流入海洋使得後續取用、使用成本提高，宜在水入海前截流並且加以貯存，. 1 2 3. 參考行政院經濟建設委員會，2012，「國家氣候變遷調適政策綱領」，頁 11~12。 UN Water , 2013, Water Scarcity, from UN-Water web : http://www.unwater.org/home/en/ 參考經濟部水利署，2006，「水庫集水區保育綱要」，頁 2。. 1.

(18) 從水資源保育觀點論水庫集水區管理制度之問題. 以利枯水期之調配運用。一般而言，截流水源最常見的方式為興建水庫。所謂水庫，係指利用壩、堤、水閘、堰等工程，透過逕流調節改變自然水資源分配過程之措施者4，也就是透過大型工程建設來攔截水源以蓄豐濟枯。目前水庫所蓄存之水是人們主要的用水來源，有鑑於此，水資源利用保育措施即應以水庫為中心，進而建構相關保護措施。目前台灣約有 102 座水庫5，近年由於環保意識抬頭，良好水庫興建地點尋覓困難，興建速度遂逐漸趨緩。鑒於新水源開闢之不易，應盡力於保護現存之水庫俾延長使用年限。. 水庫集水區管理之目的與應然狀態水庫的水源並非降水直接落入庫中，大部分仍來自於河川的匯流，河川水源又是降水至地表匯集而成，故水庫水源其實大致來自於中上游河川所匯集之降水，而河川一定點以上天然排水所匯集之區域稱為集水區6。舉例來說，台灣水庫大多建造於河川中上游段，如以水庫大壩為定點，則水庫大壩以上流水所匯集之區域稱為水庫集水區7。如從出海口觀察，集水區則涵蓋整個河川流域。也就是說，. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 水庫集水區非指水體，而是流水匯集涵蓋的陸域範圍。由於水是從土地匯流而來，水庫集水區的土地狀態會對水庫水源產生相當程度的影響，從而欲維護水庫水源，其實應從水庫集水區保育管理著手。. sit. y. Nat. 進一步來看，水庫集水區係以水庫水源為中心與周遭稜線所構成之特殊地理空間，亦即，整個空間主要由河流與山坡地組成，為區域內多樣自然資源共同生存與活動的基礎，更因水的流動連結彼此成為命運共同體。然而，不論何種資源. n. al. er. io. 都會在土地上進行活動，進而影響其他資源甚至是空間整體發展，是以，水庫集水區之樣貌就是所有資源事務活動於土地所呈現之結果。如此看來，土地是承受所有事務活動之載體，影響集水區發展甚鉅，土地遂於水庫集水區保育扮演相當重要的角色。例如，水庫集水區周邊山坡之高山農業，為防蟲害等因素噴灑農藥，若遇雨來襲，農業等有害水源物質可能會隨著大雨沖刷而流入水中。反過來看，如降雨過急、過多將引發土石流、溪水暴漲等災害，土地使用之成果(例如種植農作物、建築房屋等)亦會隨之破壞殆盡。. Ch. engchi. i n U. v. 此外，根據土地法第 1 條：「本法所稱土地，謂水陸及天然富源。」也就是說，所謂土地除事實上空間以外，更直接包含與土地密不可分之資源(例如水資源)，甚至是生長或蘊藏於土地者(如森林、礦產等)。基於上開土地法對土地之定 4 5. 6 7. 黃兆慧，2002，《台灣的水庫》，頁 10，台北：遠足文化。至 2012 年為止，台灣共 102 座水庫，資料來源：經濟部水利署，2013，「中華民國 103 年水利統計」，頁 16，http://www.wra.gov.tw/lp.asp?CtNode=7534&CtUnit=874&BaseDSD=4，查詢日期： 2014.5.31。水土保持法第 3 條第 4 款參照。水土保持法第 3 條第 6 款參照。. 2.

(19) 第一章緒論. 義，縱使被水所覆蓋之國土範圍仍為法律上土地，水等天然資源亦然。所謂之水道、水體之管理正因此空間上的特性而無法完全與土地析離，而必須適當與土地進行連結。準此，不論從上述空間特性抑或是土地之定義，可以看出土地資源、土地利用與水資源關係至為密切8，亦即水資源的保育無可能忽略土地之影響，即水資源無法脫離土地利用，二者應共同保育管理 9。藉由土地管理使得土地能夠合理利用，就是集水區經營上沖蝕防治之最基本方法，以減少水土流失之發生 10 。事實上，水資源管理規範中即有如此概念，例如依自來水法第 5 條，水利主管機關得劃定自來水保護區，以限制區內特定土地使用行為的方式保護水源水質水量，顯示出水資源保育與土地必無法分離，水土必須一起處理方能有效解決相關水資源帶來之問題。另從行政組織的角度觀察，儘管水庫集水區具有上述水土一體的空間特性，但現行制度未完全將水土視為一體而一併管理，實際上是分由不同面向、目的之法體系規範分別管理，且相同事務可能應專注面相差異也分有不同法規處理，例如，土地管理乃由區域計畫法、都市計畫法等，水資源管理則依水利法等規範。是此，個別專業法律基於不同目的所提出之差別要求，不能僅因皆發生在水庫集水區而忽略不同事務特性上之差異，故現行法制以個別不同的專業法律來規範集水區內的不同事項、不同區域，就專業分工來說並非不能接受的現象11。亦即，空間中多樣事務須依其獨特性格，分別交由各該專業法規範處理實屬常態，當如此之現象出現於水庫集水區時，仍應本於不同專業法規之操作模式與所涉及專業權限予以分工處理，不能只因事實事件發生於此特殊空間而差別對待。從而，儘管水庫集水區多樣資源緊密相連，但有關主管機關仍應本於法律授予之權限執行. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 任務，除法規另有規定外，原則上不應涉入其他機關之權限，此乃管轄法定主義，行政機關依法行政之精神即為此概念的展現。如機關間因業務需求有合作或請求協助之必要12，仍應本於自己的權限從事相關任務，不得越權。反過來看，行政任務的執行主體應為有行為權限之行政機關，若任務非屬該機關之權限者，則有違反法律執行任務之嫌。. Ch. engchi. i n U. v. 綜言之，本文係從水庫集水區的空間特性與行政組織法理探究管理的應為狀態，亦即，管理制度宜考量水土一體之特性與需要，且相關措施亦須符合行政法中管轄法定之要求。. 黃書禮，1991，「評『水源區土地開發及利用對水資源之衝擊』」，收錄於《水的關懷》，頁 166，台北：時報文化。 9 歐陽嶠暉、曾迪華、廖述良、吳瑞賢、張添晉編著，1999，《水資源利用與保育》，頁 188~199，台北：國立空中大學。 10 參考陳信雄，1997，《集水區經營學》，頁 127，台北：明文。 11 參考陳愛娥，1998，「民眾參與的理念與實際─以民眾參與『水庫集水區』的管理為例」，《警大法學論集》第 3 卷，頁 57。 12 參行政程序法第 19 條第 1 項：「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助。」 8. 3.

(20) 從水資源保育觀點論水庫集水區管理制度之問題. 水庫集水區管理的實然情況於初步瞭解水庫集水區管理之應然狀態後，接著應觀察現行規範的實然情況，分析是否存有落差或須改進之處，進而探究須如何改進解決。目前沒有專為管理水庫集水區而制定之法律，不同資源分由各個法律與專業機關進行管理。不過就政策方面，水資源長期受到行政機關的重視，時有提出相關政策或計畫嘗試處理相關問題，例如 1998 年行政院舉辦之「全國國土及水資源會議」建議應整合水資源管理相關機關的事權13，2005 年行政院經建會提出之「國土復育策略方案暨行動計畫」更將水資源議題提升到國土保安層級14，2006 年經濟部擬訂之「新世紀水資源政策綱領」則因應氣候變遷與產業轉型，提出未來水資源政策應有的方向15。本於上開精神，經濟部遂於 2006 年擬定「水庫集水區保育綱要」(以下簡稱”保育綱要”)，作為推動水庫集水區保育的重要依據。保育綱要將水庫集水區保育分為環境、管理與治理問題，其中管理問題重視整體制度層面之缺失，治理則重視特定區域之工程性措施。由此可看出，政府機關面對水庫集水區問題主要分由制度性管理手段與工程性治理措施予以處理。雖然水庫集水區管理與治理看似屬於不同層面之問題，但實際上工程治理如何進行仍有賴管理制度的建立，例如河川管理辦法第 3 條規定之河川管理，包含河川治理計畫之規劃與施工、河川區域的劃定等事項，足見管理一詞實涵蓋工程性治理的概念。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 除保育綱要以外，另為有效率地推動水庫集水區相關工程治理措施，經濟部於 2007 年 1 月 29 日訂定《水庫集水區治理權責分工暨有關事項處理原則》(以. n. al. er. io. 下簡稱”處理原則”)，作為水庫集水區治理權責分工之依據，內容主要承襲 2006 年 12 月 12 日公告廢止之《臺灣省水庫集水區治理辦法》，亦側重行政機關工程治理權責之分配。詳言之，處理原則涵蓋下列事項：河川野溪與集水區治理之分工與協調機制、漂流木處理、水庫淤積處理，其中河川野溪治理係河川治理權責分配、集水區治理偏重水土保持工程之分工。可以看出，處理原則將水道與水土保持處理視為水庫集水區治理問題之核心，此乃因應我國水庫集水區之地理環境所作之規定。按水庫水源來自於河川之匯流，水道治理工程措施有助於暢通水流，避免水道堵塞而影響水庫水源或致災。另外，台灣本島的水庫大多興建於山谷地區，水庫集水區亦多為山地，脆弱的地質加上豪大雨沖刷經常發生大規模崩塌或土砂滑落，藉由適當的水土保持處理得穩定邊坡以減少水土流失。是以，上引原. Ch. engchi. i n U. v. 則確實反應水道水體與坡地水土保持對於水庫集水區保育之重要性。. 13 14 15. 行政院，1999，「『全國國土及水資源會議』結論與建議及擬採行措施」，頁 2~6。行政院經濟建設委員會，2005，「國土復育策略方案暨行動計畫」，頁 14。經濟部，2006，「新世紀水資源政策綱領(核訂本)」，頁 9。. 4.

(21) 第一章緒論. 然而，目前多座重要水庫(如石門水庫、曾文水庫)淤積現象相當嚴重16，優養化等汙染現象亦時有所聞，反應目前水庫集水區管理出現相當問題，基於水資源對國土發展的重要性，實有必要予以釐清解決。如問題出現於制度本身，須檢討相關規範之缺失並思索如何改進；若規範確符合空間之特性，須再行瞭解執行面的缺漏。是以，分析水庫集水區管理的實然情況是否妥適，宜以應然狀態為基礎，據以分析現行制度可能的存在之缺漏。面對水庫集水區保育，目前主要由水道水體與水土保持著手進行。不過，誠如上述水庫集水區空間特性而導出之管理應然狀態，勢必不可忽略土地對空間的影響，亦即，現行以水道水體與水土保持為主軸的管理規範，必須觸及土地使用方能有效達成水源保育之目標。進一步來看，目前水道水體主要依據水利法、水土保持主要依循水土保持法，但能否涉及土地使用控管，則須從二法規賦予該主管機關之權限進一步觀察，另亦得由此檢視上引處理原則執行層面的缺失。然而，若經深入分析後，發現該管機關無法從上開法規取得控管土地使用之權限，那麼導入土地管理相關制度則屬必要，由土地整合相關事務的需要，以控制土地使用的方式共同達成水資源保育的目標。據此，於土地管理制度中應深究是否提供適. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 當協調整合其他事務部門的機制，俾利各機關間溝通與意見交換。除上述管理規範應順應空間的應然狀態外，行政機關的任務執行亦須嚴守管轄法定原則，因而，亦得由水利法與水保法觀察，論究處理原則對治理權責分配之妥適性。. sit. y. Nat. 問題分析. er. io. 水道水體與水土保持相關規範是否及於土地使用. al. n. v i n Ch 在現行法制下，水道水體由水利法予以規範、管理，水土保持事務主要依水 U i e h n c g 土保持法(以下簡稱”水保法”)為之，因此，應進一步從水利法與水土保持法認識該管機關之權限，瞭解是否及於土地管理。在此之前，應先初步認識何謂土地管理，方能有效析究相關法規的內容。按土地管理主要功能為控制空間土地使用型態，期使土地使用符合空間發展目標，減少不當利用行為對空間或周遭環境資源造成不良之影響。其重要性在於，根據空間之特性、限制與發展目標而決定區內最適利用型態，並藉由土地使用管制方式，預先排除對空間可能產生長期負面影響之行為，而非於特定事實事件發生後再採取補救行為或措施。就水庫集水區而言，土地管理之重要即為確立空間 16. 目前台灣多座水庫面臨淤沙的問題，例如曾文水庫、白河水庫、萬大水庫、石門水庫，大量淤沙使得庫容減少，嚴重影響蓄水功能。資料來源：台灣環境資訊中心， http://e-info.org.tw/taxonomy/term/12178，查詢日期：2014.4.24。另外，經濟部水利署水利規劃試驗所亦指出目前台灣中大型水庫之淤積率達 28.3%，也就是說近三分之一的庫容因泥沙淤積而減少。詳參經濟部水利署水利規劃試驗所，2012，「水庫整體防淤策略」，頁 6。文中 5.

(22) 從水資源保育觀點論水庫集水區管理制度之問題. 維護水源水質水量的發展目標，並在考量空間本身之特性、限制與發展目標後，對空間各種利用型態為適當的配置，各部門再於如此之架構下針對自身考量採取進一步之專業措施。也就是說，土地管理係以發展目標為導向建構空間，並以此為基礎提供不同部門事務合適的發展區位。以下將以此為基礎，觀察水利法與水保法是否賦予機關土地管理之權限。首先，水利法涵蓋面相相當廣泛，諸如水權取得與登記(水利法第三章、第四章)、水利事業興辦(水利法第五章)、水之蓄洩(水利法第六章)與水道防護(水利法第七章)，舉凡水資源之開發、利用、保育、治理等事項均包含於其中。簡言之，本法規定係以水體為主軸，就水資源利用、防護等多面向為詳盡之規範。其中，水庫水源匯集之河川屬於該法所稱之水道(水利法細則第 4 條)，與水庫集水區之水道管理最為相關之部分即為水道防護章節。根據水利法細則第 4 條：「本法所稱水道，指河川、湖泊、水庫蓄水範圍、排水設施範圍、運河、減河、滯洪池或越域引水路水流經過之地域。」由上開定義可以看出，水道一詞其實透露水利法對水資源之管理任務僅限於水道空間，也就是水以及與水之流動密不可分之土地，似不及於周遭之土地；在理解上，連同水庫蓄水範圍的概念一併思考，其實可謂針對水體(不分自然或人工水體)，以及與水體緊密相連之陸地，方為水利法能規範水資源管理措施之標的17。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 要言之，依水利法對水道的定義，主管機關管理得觸及的範圍僅限於水道以及與水體己密相連的土地，似乎不及於與水道以外的空間。不過，針對河川水道的管理，水利法第 78 條之 2 授權主管機關另訂《河川管理辦法》，就河川整治之規劃與施設等項目為細節性、專業性之規範。依據上開辦法第 3 條，河川管理包. sit. y. Nat. n. al. er. io. 含河川治理計畫、河川區域之劃定、河川管理計畫之訂定等事項。所謂河川區域，係水利主管機關為河川治理於河川水道外特定範圍劃定之特殊區域18，由此觀之，該管機關管理所及空間範圍似乎不限於水道，而得擴及水道周邊一定範圍的土地。雖然如此，但行政機關地管轄與權限尚須視該目的事業法規賦予之事務內容，因此，水利主管機關是否能管理水道以外地土地使用，而得有效防止危害水庫之水源水質水量的情事發生，仍應從水利相關法規予以深入解析。. Ch. engchi. i n U. v. 次觀水保法，旨在建立一套水土保持處理之規範，以保育水土資源，涵養水 17. 18. 戴秀雄，2008，「由流域整治觀點省思集水區管理、整治的水土權糾葛」，收錄於《水土保持中央對地方之監督權限研究學術研討會論文集》，頁 60。河川管理辦法第 6 條第 1 款：「河川區域：指河口區及依下列各目之一之土地區域：（一）未訂定河川治理計畫或未依本法第八十二條劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線者，為本法第八十三條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。（二）已訂定河川治理計畫或劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線，而尚未據以完成河防建造者，為本法第八十三條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。但堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並經公告者。（三）依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地，並經劃定公告。（四）未依第一目公告之河段，經河川管理機關依河川實際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定之範圍。」 6.

(23) 第一章緒論. 源，減免災害，促進土地合理利用(水保法第 1 條)。依據水保法第 3 條第 1 款，所謂水土保持之處理與維護，係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。從上述定義觀察，水保法聚焦於水土保持處理與維護的工程處理措施，似較不牽涉土地使用。進一步來看，水保法中，將水土保持分為一般水土保持處理、特定水土保持處理，前者聚焦於開發行為水土保持處理之控管(水保法第 8 條以下)，並授權水保主管機關訂定水土保持技術規範，規定不同開發行為、目的之水土保持工程、程序等事項；後者重視特定自然地區的災害防護(水保法第 16 條以下)，針對環境中具有災害潛勢之地方，進行積極水土保持之處理，並搭配土地使用管制之規定(水保法第 19 條第 2 項)，水庫集水區即屬於依法應劃定為特定水土保持區之區域。簡言之，水保法主軸為水土保持之處理與維護，由如此目的來看，似與土地使用管理無涉，惟在特定水土保持處理中卻有以限制土地使用的方式搭配水土保持之進行，似有賦予水保主管機關土地管理權限之意涵。是以，關於邊坡維護，除管控水土保持工程以外，水保主管機關能否搭配土地管理，仍須進一步觀察該法規範之內容。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 綜言之，水庫集水區管理應順應自然地應為狀態，使得相關管理措施較能夠達成預期效果。是故，目前注重之水道水體暢通與邊坡之水土保持處理，在現行相關制度中，若能夠以各該事務為主軸且亦能適當觸及土地管理者，則較無導入土地管理專門制度之必要性，以水利法與水土保持法提供之規範與工具或得有效管制之。然而，如果上開規範皆無法有效觸及土地使用者，勢必需要導入專門的土地管理制度，二者相互配合打造事務活動適宜的空間，方能夠有效控制可能危. sit. y. Nat. io. a. er. 害水道防護或邊坡之使用行為。. n. 水庫集水區管理導入土地管理應注意之問題 iv l. Ch. n U engchi. 土地管理之功能與規範誠如上述，目前水庫集水區管理係以水道水體與坡地水土保持為主軸，但是根據水庫集水區的自然特性，土地管理乃不可或缺者，因而，上開水利法與水保法若未賦予該管機關得依事務特性與專業的需求而管理土地使用之權限，或顯示出現行水庫集水區管理措施的不足，而有再行加入土地管理制度配合的必要。在水庫集水區空間中，土地乃資源生存、活動之承載，而土地管理的主要功能即為根據空間特性、限制與未來發展目標，並協調整合不同事務部門的需求，進而配置區內土地使用型態，作為未來管制使用行為的基礎。準此，於土地管理規範須特別注意與其他行政機關溝通的機制，以利協調整合不同事務部門對於土地使用的需求。. 7.

(24) 從水資源保育觀點論水庫集水區管理制度之問題. 一般而言，土地使用是由空間計畫與相關制度建構而成。按空間綜合計畫係以層級計畫方式逐步引導並控管具體土地使用行為，亦即上位計畫勾勒抽象的空間發展願景與目標，再由下位計畫具體執行並管制之。若其他部門事務涉及空間區位或需土地使用管制加以配合者亦應整合至綜合計畫中，由綜合計畫通盤考量各項因素後為一妥適之規劃，確立部門於空間之發展方向。畢竟一國之內甚至是一特定區域的空間利用應呈現一致性，不應發生對一土地空間之規劃竟有歧異，以致人民無所適從或發生法規適用上的困擾19。準此，關於水庫集水區中各項事務之整合，其實就是以綜合計畫為基礎，協調不同事務之運作，此乃涉及綜合計畫法制如何有效連結部門計畫之制度性問題，宜從綜合計畫法制予以深究。目前我國空間綜合計畫之根據為區域計畫法20，依據該法第 12 條，部門計畫應與區域計畫密切配合。可以看出，現行區域計畫法確有納入綜合計畫應協調整合部門計畫的精神。然而，綜合計畫與部門計畫屬於不同機關之管轄，尚須具體的意見交換機制，才能夠讓雙方都能瞭解彼此之想法而進行有效的對話。否則，空有如此規範，但若未能有效執行也無法確實協調整合不同部門之需求，如此即. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 失去綜合計畫做為跨專業性空間利用指導之功能。是此，仍應進一步檢視區計法第 12 條相關規範有否提供適當操作機制，俾利綜合計畫與部門計畫之溝通協調。. ‧. 再者，部門發展對於空間利用的需求，其實就是綜合計畫與部門計畫之交集處，也就是說二者的交集即為對空間、土地利用的規制，如此看來，須與綜合計畫同步之目的事業規範，嚴格說來應僅以涉及土地利用者為限21，其他未直接關係土地使用之規範則回歸到各該法令處理。而目的事業部門在那些規範須與綜合計畫協調整合者，須視各目的事業法規範之內容，據以瞭解主管機關之管轄權限. n. Ch. er. io. al. sit. y. Nat. 所及之空間與項目，進而探究如何與綜合計畫互動。. i n U. v. 除協調整合部門計畫外，綜合計畫須指導、配置與管制土地使用。按綜合計畫對土地使用的規制係由階層是計畫逐層控制，從上位計畫的抽象指導，逐層於下位計畫與管制規範具體落實。依區計法第 11 條與第 15 條，區域計畫之下位都市計畫與非都市土地分區使用管制亦須依循上位計畫之引導，配合修正相關管制內容。而綜合計畫應協調部門計畫，故原則上亦應將部門之土管需要整合至土地使用管制項目。從而，亦須檢視區計法第 11 條與第 15 條與有關規範是否具備整合連動部門需求的機制。. 19. 20. 21. engchi. 戴秀雄，2011，「因應直轄市、縣(市)政府擬定及推動區域計畫所涉相關法令問題研析」，內政部營建署委託研究報告，頁 14。編按：於國土計畫法制訂實施以前，區域計畫為我國最高法定計畫。不過，國土計畫法於 104 年 12 月 18 日完成三讀程序，國土計畫之擬定與實施遂於法有據。然目前國土計畫尚未擬定完成，在此之前，區域計畫仍須暫代國土計畫之角色，作為引導配置全國空間發展的依據。於國土計畫發布實施前，應不忘討論區域計畫其之連接或結合。戴秀雄，前揭書(註 19)，頁 28。 8.

(25) 第一章緒論. 土地管理與目的事業部門共同引導於空間發展於規範適用上之疑問若水利法與水保法無法有效觸及土地使用，導入土地管理制度協調整合各該事務的進行屬必要者，水庫集水區保育即呈現多重規範同時作用於空間發展而影響土地使用之現象。如此一來，經相關規範授權的行政機關皆具有管理該事務的權限，另一方面，也表示人民從事土地使用須符合多重法規範。然而，如果個別規範針對之標的與效力皆不相同，於法規適用上就沒有太大疑問，但是若二以上規範同時針對特定標的，並產生類似的法律效果時，則有法律適用競合的疑慮。例如，根據空間綜合計畫而為之土地使用管制乃從事土地使用與管理的基礎，但自來水法亦授權該水利主管機關得是水源保護之需要，劃定自來水保護區，區內禁止特定貽害水源水質量的行為。亦即，自來水保護區劃定後，土地使用除須依循空間綜合計畫以外，尚有來自於自來水法的規制。二類規範皆是對於土地使用的限制，遂進一步產生究應依循何規範管理及從事使用之疑問。. 政治大. 按對行政機關來說，不同法規對同一規範皆設有規定者，機關間即發生管轄衝突問題，應視衝突內容，分別遵循行政程序法第 13 條或第 14 條22之管轄競合與管轄爭議予以處理。進一步言之，行政程序法第 13 條與第 14 條係數行政幾關對同一事件之處理發生管轄競合或爭議，也就是說本條於同一事件之衝突才有適用餘地，何謂同一事件？解釋上應得理解為權限之授權目的與核心價值相同之事務。而綜合計畫與部門計畫對土地使用之規制，是否為上開行政程序法所指之同一事件而有適用相關規範處理之餘地，仍有待深究。另一方面，土地使用同時受綜合計畫與目的事業法的規制，在二者法效力類似的情況下，可能發生法規範適用競合，而有排除其中一種規範適用之問題，此關係人民應依循何規範從事使用，. 立. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 乃涉及財產權限制之問題，亦須加以釐清。簡言之，綜合計畫與目的事業部門規範併存之情況常見於水庫集水區，此乃水庫集水區管理必須面對之問題，不論對行政機關或人民都相當重要，實須予以深究。. Ch. engchi. i n U. v. 水庫集水區治理權責與範圍可否由處理原則予以調整上述乃從水庫集水區的空間應然狀態出發，探究以現行制度規範進行管理可能面臨之問題，以下將另從行政組織的法理面出發，根據已初步分析之水利法與水保法為基礎，分析以處理則為首之水庫集水區治理措施，是否符合行政機關管轄法定之概念。處理原則係由經濟部訂定之行政規則，主軸為河川野溪與水土保持治理權責 22. 行政程序法第 13 條第 1 項：「同一事件，數行政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄必要者，由共同上級機關指定管轄。」行政程序法第 14 條第 1 項：「數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。」. 9.

(26) 從水資源保育觀點論水庫集水區管理制度之問題. 之分派。而行政規則係上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定 23 ，原不可用以變動管轄與權限，以免侵害人民的權利。於是，關於處理原則之權責分派，應從河川野溪與水土保持治理之原主管法規範，深究有關機關之權限內容，再據以檢視有關規範是否妥適。按行政機關之組織與權限都要有法律依據，也就是應符合法律保留原則之要求，尤其不同部會涉及組織分工更有嚴格國會保留之要求。又行政機關處理行政事務之權力稱為管轄，亦即行政機關依法律之規定所具有之權限24。根據行政程序法第 11 條第 1 項、第 5 項規定，行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之，且非依法規不得設定或變更。是以，管轄之劃分及變動應以法規為依據，此乃管轄法定原則，或稱管轄恆定原則25。反之，若法規範無授權之事項，該管機關原則上沒有權力管轄與執行，更遑論有指揮監督的權力。雖然如此，但若行政機關在執行本身職務時，基於法律上或事實上需要而須請求其他機關合作者，仍得在該管機關之權限範圍內請求協助26。行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助(行政程序法第 19 條)。是此，在行政程序法的概念下，行政機關所為之行政行為應符合管轄法定原則，另在必要時本於自己權限提供其他機關必要協助。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 處理原則同時涉及河川與野溪治理以及水土保持治理，並以切割空間管轄的方式劃分不同機關的治理權責。承上述，行政機關執行任務的範圍應視各法規範之內容，只有就同一事件發生管轄競合或爭議的情況時，才須依行政程序法第 13 條或第 14 條，透過協調、共同上級指定等方式決定機關的管轄範圍，由此觀之，. sit. y. Nat. n. al. er. io. 處理原則直接以切割空間管轄的方式劃分不同機關的權責範圍，或可謂經濟部認為河川野溪及水庫集水區治理存有權限衝突之情況。因而，首先應釐清的是，水道治理與水土保持治理間究竟是否存有權限衝突，而須切割行政機關間的空間管轄範圍，退一步言，是否有權限衝突應由何機關認定，此亦關乎衝突發生時應由何程序、何機關介入協調處理之問題，. Ch. engchi. i n U. v. 就河川與野溪治理部分，係根據河川界點劃分水利機關與水保機關的治理權責。事實上，水利機關對河川水道治理的權限來自於水利法的授權27，應回過頭來從水利法之精神意旨，檢視上開原則將事實上的河川以河川界點切割治理之方 23 24 25. 26 27. 行政程序法第 159 條第 2 項參照。吳庚，2010，《行政法之理論與實用》增訂第 11 版，頁 179，台北：三民。蔡震榮，2000，「管轄權之意義」，收錄於《行政法爭議問題研究(一)》，頁 315，台北：五南；李惠宗，2010，《行政法要義》第五版，頁 162、240，台北：元照；吳庚，前揭書(註 24)，頁 181。莊國榮，2013，《行政法》初版，頁 210，台北：元照。參水利法第 78 條之 2 第 1 項：「河川整治之規劃與施設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」 10.

(27) 第一章緒論. 式是否妥適。另就水土保持治理部分，相同地也要從水土保持之主管規範水保法予以觀察，據以分析處理原則之水土保持治理分配與該法規範之落差。總而言之，雖處理原則看似對水庫集水區之河川野溪、水土保持治理有一套整體的規劃，但若有關分配應本於行政機關管轄法定之原則，於是，應回到源頭從主管水利、水保法規探究相關規範之意旨與內容，並據以檢視處理原則之權責分配。. 研究目的鑒於水資源保育對國土發展之重要性，水庫集水區管理面對之問題實有必要予以解決、釐清。綜合上述問題，本研究擬從水庫集水區管理的應然狀態出發，探究水庫集水區合理的管理模式，再據以分析實然制度規範與之的落差，進而作為未來制度改進修正的參考。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11. i n U. v.

(28) 從水資源保育觀點論水庫集水區管理制度之問題. 第二節. 方法與架構. 從水庫集水區管理之制度來看，本文擬討論問題大致分成三部分：水利法與水保法是否足以因應水庫集水區中土地不可或缺之應然需求，若無法則須進一步討論土地管理制度之導入，以及後續與水利、水保等部門如何互動之問題。第三，探究目前行政機關執行相關任務主要依據之處理原則，其內容是否符合行政管轄法定之原則。關於上述第一與第三問題，涉及行政機關有否特定權限得以執行特定任務，而行政機關管轄與權限之有無，應從行政組織相關法理與規範瞭解如何認定。基於管轄法定主義，行政機關管轄權限是關乎人民權利義務請求之重要事項，管轄指派、變動要件應有法律明定，故應從行政程序法中行政組織分工與行政機關管轄權限之概念出發，進而據以分析相關法規賦予各該行政機關的權限。. 政治大再者，關於土地管理制度之導入，蓋土地管理係遵循空間綜合計畫，空間計立畫與土地管理之關係，應從空間計畫之目的與功能著手，進而深究指導、調控土 ‧. ‧ 國. 學. 地管理應有之法理原則。於瞭解空間綜合計畫之定位後，接著檢視現行綜合計畫法制，分析相關規範是否具備上開計畫應有之精神，能否提供適當的機制與工具以助於計畫目的與功能之實踐。若否，則應屬計畫法制之缺漏；若有，則應進一步探究相關規範是否妥適與完備，從而使綜合計畫能夠確實指導與調控空間的發展。易言之，即是從計畫法之原理瞭解規範應具備的特徵與原則，據以檢視現行規範有否符合該等要求，進而論究如此規範之作用與效力是否符合水庫集水區之. n. er. io. al. sit. y. Nat. 特性與需求，有助於有關管理事務之協調整合與運作。. i n U. v. 綜上，基於上開問題牽涉之面相，本文擬以行政組織法理(特別是行政機關管轄權限)與空間綜合計畫之法理為基礎，解析相關問題以釐清爭議，作為未來政策與制度改進之參考。奠基於上開法理基礎之上，本文之研究流程與章節架構安排如下：. Ch. engchi. 第一章，從當代氣候條件瞭解水資源保育對國土發展的重要性，並聚焦於用水來源水庫及周邊水庫集水區，從空間特性探究應為的管理模式，據以檢視現行制度面臨如此趨勢可能衍生那些需改進調整之問題。此外，行政機關應依照法律執行事務，於是，經濟部為水庫集水區之水道與水土保持治理訂定之處理原則亦須符合上開宗旨，也就是說，得以行政機關管轄法定之觀點檢視處理原則之缺失。第二章，從水資源保育的觀點，認識水庫集水區的自然特性以及空間未來發展目標，瞭解核心事務與合理的管理模式。接著，以上開概念為基礎，探究現行主要據以處理水利、水保等法規範，有否符合上述之空間特性與需求，相對照下，探究二者存在的落差，進而討論相關規範調整改進的可行方向。. 12.

(29) 第一章緒論. 第三章，認識土地管理制度，並分析如何以其連結其他事務的進行。而既然水庫集水區是由多元事務構成，土地更是所有資源事務活動之承載，故整個空間發展可以說是由綜合計畫及其他專業部門共同構成。儘管在現行制度下土地管理與其他部門規範之關係，可能與應然情況存有落差，不過畢竟水庫集水區中綜合計畫與其他部門共同影響空間發展乃常見現象，不論從行政機關或是人民角度，均需進一步論析二者於空間應有的關係。上開章節專注於核心事務法律位階規範，討論現行制度與應然管理情況之落差。不過除上開相關規範以外，經濟部為水庫集水區治理等若干事件，訂定行政規則《水庫集水區治理權責分工暨有關事項處理原則》，其中聚焦於水道與水土保持治理之問題，主要以分配不同機關權責的方式處理。一般而言，行政機關管轄來自於法律授權，如須以其他方式決定行政機關管轄者，原則上應有管轄競合或爭議之情況，也就是說，經濟部認為現行規範下，水道與水土保持治理存有管轄衝突之情況，遂需另外指定有關機關之權責。因此，首先應確定水道與水土保持治理間是否有管轄衝突之情形，進而解析規範內容之合法性。於第四章，主要從管轄法定原則探究上引處理原則之問題。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 最後，奠基於上述之分析結果，整理並回應本文之問題，瞭解台灣現行水資源保護制度缺失之所在，作為未來制度改進之參考。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(30) 從水資源保育觀點論水庫集水區管理制度之問題. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(31) 第二章從水庫集水區管理之應然狀態檢視實然規範. 第二章從水庫集水區管理之應然狀態檢視實然規範水庫集水區是由水庫大壩與山稜線所圍成之特殊地理空間，並以土地為所有事務之承載。與一般土地不同的是，水庫集水區係以水為核心所構成之地理單元，故須從水、土地等資源與資源間之互動，探究應為的管理方式，而後有關管理規範應將如此特性納入考量，以免各自為政對彼此產生負面外部性，反而事倍功半降低管理成效。爰此，本章首先將先認識水庫集水區空間概念，觀察土地、水與其他資源事務的互動關係，據以探究應為的管理狀態。嗣後，再從水庫集水區管理的應為模式，論析目前主要根據之水利法與水保法，有否授該管機關處理相關問題的權限。不過行政機關執行的任務來自於法規範之授權，此即管轄法定原則，故應先認識行政組織即其中管轄法定之概念，方能適當分析上開法規之內容。從而，本章首先認識水庫集水區管理的空間應然狀態，接著瞭解行政組織與管轄之法理基礎，進而剖析水利法與水保法規範之內容。. 立. 水庫集水區管理的應然狀態. ‧ 國. 學. 第一節. 政治大. ‧. 從自然地理概念看來，水庫集水區是由水庫與山稜線所圍成的地理空間，因此，廣義而言，水庫集水區涵蓋水庫以及山稜線以內的自然環境。然如此概念其實包含多種不同特性之資源、建設等，在現行行政組織依專業分工而分別執行任務之情況下，一個水庫集水區其實被拆解成許多部份分開管理，故水庫集水區只. sit. y. Nat. n. al. er. io. 是眾多行政機關共同執行各該行政任務之空間。在管轄法定之原則下，行政機關僅得於管轄權限範圍內執行事務，從而，為避免因不同法規之不同定義，對後續討論可能造成之混淆，以下將從事實、法律面建構出本文所謂水庫與水庫集水區之概念。. Ch. engchi. i n U. v. 水庫集水區之定義與空間特性水庫的概念水庫，係指利用壩、堤、水閘、堰等工程，於山谷、河道或低窪地區所形成的人工水域，於河流水位高流量時蓄水以防洪災，而再低流量時緩慢放水28。由此可看出，水庫乃透過人工設施之興建(如壩、堤、水閘、堰)，以調節逕流且改變水資源分配過程之措施，主要目的為貯存水供人類需用，並得阻擋洪患而降低災害發生機率。在目前制度下，水庫係根據水利法興建之水利設施，主要功能為調節與貯存水資源，以下將以水利法之規定為主軸，深入了解水庫在法律上的概 28. 黃兆慧，前揭書(註 4)，頁 10。 15.

(32) 從水資源保育觀點論水庫集水區管理制度之問題. 念。水庫的法律定義所謂水庫，依水利法施行細則第 5 條，指水資源利用或防洪關係重大之堰、壩、人工湖與其附屬設施及蓄水範圍，並經中央主管機關公告者。從以上定義可看出，水利法規係以水庫之事實狀態而下定義，並規定須經中央主管機關公告者，始為該法所稱之水庫。是以，依法所稱之水庫，概念上包含經主管機關公告之可供蓄水的壩堰與相關設施，以及各水庫經公告劃定之蓄水範圍。經認定屬於水庫之一部者，須依照有關規範管理以及使用，目前經濟部水利署已公告之水庫共 96 座29。除水利法規以外，其他法規也有出現水庫一詞，則水利法規對水庫之定義可否套用於相關法規中？按水利法定有水利事業與設施之規範，依水利法第 46 條興辦水利事業，關於水利建造物之建造、改造或拆除，應經主管機關核准，其中並明定防水、引水、蓄水、洩水等八款建造物，而水庫係屬蓄水設施之一種，故其建造須符合水利事業與建造物之規定，興建完工後亦須依同法進行後續之使用與管理。也就是說，水庫之形成來自水利法之規範，除於建造時期須遵守興辦水利事業之規定，完工後尚須經主管機關公告，嗣後亦須遵照有關規範營運、管理。準此，由於水庫之形成來自水利法，本文認為依水利法規定而成為水庫之設施，應作為各法規範中水庫有關規定之基礎而為一致之解釋，之後再依據其他法規範所定之構成要件，進而發生一定之法律效果。例如環境影響評估法授權之《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》將水庫分級，作為實施環境影響. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 評估之考量標準。該法規範所謂之水庫，就是以水利法公告之水庫為基礎，再行進一步分類而發生該法之規範效果。. Ch. 水庫之空間範圍與管理. engchi. i n U. v. 水庫之範圍界線根據水利法之定義，水庫包含壩體設施以及蓄水範圍。所謂蓄水範圍，依據水庫蓄水範圍管理辦法第 3 條，指水庫設計最高洪水位與其迴水所及蓄水域、水庫相關重要設施之土地與水面及必要之保護帶；其範圍應由管理機關（構）擬定送主管機關會同有關機關（構）勘定後核定公告之，變更或廢止時亦同。質言之，水庫不可能一直處於滿水位狀態，必隨季節、降雨而有豐枯，這些因水源不足而裸露在外之地方也是水庫之一部，所以必須適當地管理以維護水庫安全。然水庫之榮枯不定，有必要界定一最終界線，使管理單位有所依循，此乃最高洪水位之 29. 資料來源：經濟部水利署，2013，「中華民國 103 年水利統計」，頁 16， http://www.wra.gov.tw/lp.asp?CtNode=7534&CtUnit=874&BaseDSD=4，查詢日期： 2014.5.31。 16.

(33) 第二章從水庫集水區管理之應然狀態檢視實然規範. 概念，而此界線並非實際上存在於自然之分界，是便於主管機關管理所擬制者。超過此一界線者即不屬於水庫之一部，自然也沒有蓄水範圍管理規範適用之餘地。水庫的管理機關與項目水庫因建造位置、地區特性不同而須因地制宜管理，直接由水利主管機關以統一方式管理有其難度，恐難依個別水庫特有情況調整管理方式，所以水庫之管理主管機關得公告指定水庫興辦人或其委託管理之機關（構）為之(水利法第 54 之 1 第 3 項、第 54 之 2、蓄水範圍管理辦法第 2 條)，也就是委由適切機關(構) 管理，以期管理方式切合當地情況與需求，此乃依據法律規定將自己權限之一部移轉於另一相隸屬或不相隸屬之行政機關為之，屬法定管轄權變動之情形30，因此可能出現權限委任、委託等情況。權限經授予後，水庫管理機關(構)得依據本身之名義行使水庫蓄水範圍的管理事項。根據經濟部水利署(2004.12.27)經水字第 09302616440 號函，水庫之管理機關(構)主要為自來水公司、電力公司、水資源局、農田水利會與地方政府，翡翠水庫則由臺北翡翠水庫管理局管理之。按水資源局為經濟部水利署之下級單位，屬於權限委任之情形；農田水利會與臺北市政府下之臺北翡翠水庫管理局管理為自治團體，屬於委辦事項；自來水公司與電力公司屬私法人團體，屬於公權力委託。總之，水利主管機關係依水利法規而將對水庫管理之權限委任、委辦或委託給特定管理機關(構)，主管機關本身並非直. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 接的管理者，而是扮演監督的角色。如此看來，水利法第 54 之 1 第 3 項、第 54 之 2 謂水庫蓄水範圍管理事項之”委託”一詞恐有違誤，應視主管機關與受託機關之關係而更精確化用語。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 再者，依據蓄水範圍管理辦法第 4 條，蓄水範圍內管理機關的管理事項諸如：堰壩設施及蓄水範圍之巡防檢查與維護、違反水利法第 54 之 1 行為事項之舉發、許可案件申請之受理與審核及許可、其他有關蓄水範圍管理事務。其中，水利法第 54 之 1 係蓄水範圍內禁止之行為31，管理機關僅能就違法事由進行舉發與蒐證，嗣後之違規須另交由水利主管機關依法處分。因此，管理機關(構)之受委任、委辦或委託之權限並不包含水利法第 54 之 1 之違規處分，併予敘明。. Ch. engchi. i n U. v. 總而言之，依法稱之水庫雖涵蓋壩體以外之水道空間，但僅限於主管機關公告之蓄水範圍界線，該界線以外者就不是水庫之一部，而不受水庫管理相關規範之限制。進而，受水利主管機關委任、委辦或委託之水庫管理機關(構)之管理範. 30 31. 陳敏，2007，《行政法總論》第五版，台北：作者自版，頁 938。水利法第 54 條之 1：「I.為維護水庫安全，水庫蓄水範圍內禁止下列行為：一、毀壞或變更蓄水建造物或設備。二、啟閉 2007，《行政法總論》第五版，台北：作者自版，、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。三、棄置廢土或廢棄物。四、採取土石。但主管機關辦理之濬渫，不在此限。五、飼養牲畜、養殖水產物或種植植物。六、排放不符水污染防制主管機關放流水標準之污水。七、違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為。II.於水庫蓄水範圍內施設建造物，應申請主管機關許可。III.前項許可，主管機關得委託水庫管理機關（構）辦理。」 17.

(34) 從水資源保育觀點論水庫集水區管理制度之問題. 圍自不及於水庫蓄水範圍以外之水庫集水區，水庫管理機關並不具有管理整個水庫集水區與所有事務之權限。. 水庫集水區的概念水庫集水區之法律定義與範圍誠如上述，廣義的水庫集水區包含水庫與蓄水範圍在內，但在水利法對水庫的定義之下，水庫集水區不含蓋水庫以及蓄水範圍，而限縮至蓄水範圍以外之集水區域。水庫集水區一詞出現在許多法律條文，但是眾多法規中只有水土保持法加以定義。依水土保持法(以下簡稱”水保法”)第 3 條，水庫集水區，係指水庫大壩(含離槽水庫引水口)全流域稜線以內所涵蓋之地區。上開定義係描繪水庫集水區呈現之自然樣貌，此外並無附加其他認定要件，如欲發生進一步法律效果仍需符合其他的法律要件，例如依據水保法第 16 條，水庫集水區須依法劃定成特定水土保持區後才發生後續土地使用管制的法律效力，目前水庫集水區公告劃定為特定水保區者有二處：白河水庫與烏山頭水庫。爰此，在水保法中水庫集水區之存在並不直接發生任何法律效力，該法之定義只是具體描述這個特定地理空間而已，法律效果之產生仍須符合其他規範之要件。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. Nat. sit. y. 除水土保持法外，其他法規雖有提及水庫集水區一詞，但卻未具體定義其概. n. al. er. io. 念與範圍。例如，為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響而制定之環境影響評估法，所授權之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準，其中就有將水庫集水區列入環境影響評估的審查標準中，並將水庫集水區分為二級而分別適用不同的審查標準32。. Ch. engchi. i n U. v. 雖然大部分法規都未定義何謂水庫集水區，但由於水庫集水區本身的自然界線相當明確，原則上山稜線不太會變動，所以水庫集水區範圍之認定也難有模糊空間。而水保法雖有明確定義何謂水庫集水區，但其實也只是描繪其自然狀態而以。是此，無論什麼法規，目前都是以水庫集水區所呈現的自然狀態認定範圍，嗣後再依各該法規範決定是否須進一步劃定具體範圍或是發生其他法律效果。例如，2010 年核定發布之「變更台灣北、中、南、東部區域計畫(第 1 次通盤檢討)-因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」(以下簡稱”區計變更一通”)，為保護水源安全與維護水庫集水區環境資源，將水庫集水區列為環境敏感地，以加強土地使用管制減少開發行為之破壞。其中選出 22 座重要水庫，並由經濟部查 32. 詳參開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第 38 條。. 18.