第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
問題發現
背景陳述：水資源保育的重要性
水是人類維持人類生命不可或缺的要素，也是構成生態環境相當重要的一環，
於國土發展與保育之重要性不容忽視。一般認為水乃取之不盡、用之不竭的資源，
但是隨氣候變遷而來之極端氣候現象卻逐漸推翻了這樣的認知。極端氣候帶來降 雨型態之改變，洪患與乾旱出現次數愈發頻繁，豐水期與枯水期之水量差異日益 增大，嚴重影響水資源供應之穩定1，連帶改變人們的生活、生產使用，甚至對生 態環境也造成相當重度的衝擊。聯合國(UN)於 2013 年預測，至 2025 年時世界三 分之二人口將會處於嚴重的水缺乏(water scarcity)狀態2。事實上全球多處於今年 傳出乾旱之缺水危機，例如美國加州，台灣今年春季(2015.4)亦遭逢百年以來的 大旱，多座水庫蓄水量嚴重不足，遂啟動後續的限水措施，影響生活與農、工產 業之運作甚鉅。是而，氣候變遷確實深深影響著水資源利用，如何因應這樣的發 展態勢，規劃妥適的水資源保育與利用策略，為邁向永續發展所必須面對之重要 課題。
回過來看台灣，降雨時節與地點本就分布不均，夏季多於冬季、北部多於南 部，尤以南部降水豐枯之差異更為明顯，降雨季來臨前時常有缺水危機。又島上 山高險峻、溪流短小而急，降雨如未經有效處理往往快速流入大海，加上年輕脆 弱的地質環境，水土流失情形本就相當嚴重，實不利於水資源保育。爰此，面對 後天的氣候變遷威脅，在先天不良的氣候與地理條件下，台灣於水資源利用與保 育勢必面對更嚴峻之挑戰3。
面對水資源利用與保育之問題，必須先瞭解其特殊性格，方能順應該特性予 以適當的處理措施。蓋水是不動流動的物質，降水到地表後部分將匯集於河道，
再隨著地形高低起伏流動，過程中如未有阻礙原則上將直接流入海洋。為減少水 直接流入海洋使得後續取用、使用成本提高，宜在水入海前截流並且加以貯存，
1 參考行政院經濟建設委員會，2012，「國家氣候變遷調適政策綱領」，頁 11~12。
2 UN Water , 2013, Water Scarcity, from UN-Water web : http://www.unwater.org/home/en/
3 參考經濟部水利署，2006，「水庫集水區保育綱要」，頁 2。
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統計」，頁 16，http://www.wra.gov.tw/lp.asp?CtNode=7534&CtUnit=874&BaseDSD=4，查詢日期：2014.5.31。
6 水土保持法第 3 條第 4 款參照。
7 水土保持法第 3 條第 6 款參照。
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水庫集水區管理的實然情況
於初步瞭解水庫集水區管理之應然狀態後，接著應觀察現行規範的實然情況，
分析是否存有落差或須改進之處，進而探究須如何改進解決。
目前沒有專為管理水庫集水區而制定之法律，不同資源分由各個法律與專業 機關進行管理。不過就政策方面，水資源長期受到行政機關的重視，時有提出相 關政策或計畫嘗試處理相關問題，例如 1998 年行政院舉辦之「全國國土及水資 源會議」建議應整合水資源管理相關機關的事權13，2005 年行政院經建會提出之
「國土復育策略方案暨行動計畫」更將水資源議題提升到國土保安層級14，2006 年經濟部擬訂之「新世紀水資源政策綱領」則因應氣候變遷與產業轉型，提出未 來水資源政策應有的方向15。本於上開精神，經濟部遂於 2006 年擬定「水庫集水 區保育綱要」(以下簡稱”保育綱要”)，作為推動水庫集水區保育的重要依據。保 育綱要將水庫集水區保育分為環境、管理與治理問題，其中管理問題重視整體制 度層面之缺失，治理則重視特定區域之工程性措施。由此可看出，政府機關面對 水庫集水區問題主要分由制度性管理手段與工程性治理措施予以處理。雖然水庫 集水區管理與治理看似屬於不同層面之問題，但實際上工程治理如何進行仍有賴 管理制度的建立，例如河川管理辦法第 3 條規定之河川管理，包含河川治理計畫 之規劃與施工、河川區域的劃定等事項，足見管理一詞實涵蓋工程性治理的概念。
除保育綱要以外，另為有效率地推動水庫集水區相關工程治理措施，經濟部 於 2007 年 1 月 29 日訂定《水庫集水區治理權責分工暨有關事項處理原則》(以 下簡稱”處理原則”)，作為水庫集水區治理權責分工之依據，內容主要承襲 2006 年 12 月 12 日公告廢止之《臺灣省水庫集水區治理辦法》，亦側重行政機關工程 治理權責之分配。詳言之，處理原則涵蓋下列事項：河川野溪與集水區治理之分 工與協調機制、漂流木處理、水庫淤積處理，其中河川野溪治理係河川治理權責 分配、集水區治理偏重水土保持工程之分工。可以看出，處理原則將水道與水土 保持處理視為水庫集水區治理問題之核心，此乃因應我國水庫集水區之地理環境 所作之規定。按水庫水源來自於河川之匯流，水道治理工程措施有助於暢通水流，
避免水道堵塞而影響水庫水源或致災。另外，台灣本島的水庫大多興建於山谷地 區，水庫集水區亦多為山地，脆弱的地質加上豪大雨沖刷經常發生大規模崩塌或 土砂滑落，藉由適當的水土保持處理得穩定邊坡以減少水土流失。是以，上引原 則確實反應水道水體與坡地水土保持對於水庫集水區保育之重要性。
13 行政院，1999，「『全國國土及水資源會議』結論與建議及擬採行措施」，頁 2~6。
14 行政院經濟建設委員會，2005，「國土復育策略方案暨行動計畫」，頁 14。
15 經濟部，2006，「新世紀水資源政策綱領(核訂本)」，頁 9。
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然而，目前多座重要水庫(如石門水庫、曾文水庫)淤積現象相當嚴重16，優養 化等汙染現象亦時有所聞，反應目前水庫集水區管理出現相當問題，基於水資源 對國土發展的重要性，實有必要予以釐清解決。如問題出現於制度本身，須檢討 相關規範之缺失並思索如何改進；若規範確符合空間之特性，須再行瞭解執行面 的缺漏。是以，分析水庫集水區管理的實然情況是否妥適，宜以應然狀態為基礎，
據以分析現行制度可能的存在之缺漏。
面對水庫集水區保育，目前主要由水道水體與水土保持著手進行。不過，誠 如上述水庫集水區空間特性而導出之管理應然狀態，勢必不可忽略土地對空間的 影響，亦即，現行以水道水體與水土保持為主軸的管理規範，必須觸及土地使用 方能有效達成水源保育之目標。進一步來看，目前水道水體主要依據水利法、水 土保持主要依循水土保持法，但能否涉及土地使用控管，則須從二法規賦予該主 管機關之權限進一步觀察，另亦得由此檢視上引處理原則執行層面的缺失。然而，
若經深入分析後，發現該管機關無法從上開法規取得控管土地使用之權限，那麼 導入土地管理相關制度則屬必要，由土地整合相關事務的需要，以控制土地使用 的方式共同達成水資源保育的目標。據此，於土地管理制度中應深究是否提供適 當協調整合其他事務部門的機制，俾利各機關間溝通與意見交換。除上述管理規 範應順應空間的應然狀態外，行政機關的任務執行亦須嚴守管轄法定原則，因而，
亦得由水利法與水保法觀察，論究處理原則對治理權責分配之妥適性。
問題分析
水道水體與水土保持相關規範是否及於土地使用
在現行法制下，水道水體由水利法予以規範、管理，水土保持事務主要依水 土保持法(以下簡稱”水保法”)為之，因此，應進一步從水利法與水土保持法認識 該管機關之權限，瞭解是否及於土地管理。在此之前，應先初步認識何謂土地管 理，方能有效析究相關法規的內容。
按土地管理主要功能為控制空間土地使用型態，期使土地使用符合空間發展 目標，減少不當利用行為對空間或周遭環境資源造成不良之影響。其重要性在於，
根據空間之特性、限制與發展目標而決定區內最適利用型態，並藉由土地使用管 制方式，預先排除對空間可能產生長期負面影響之行為，而非於特定事實事件發 生後再採取補救行為或措施。就水庫集水區而言，土地管理之重要即為確立空間
16 目前台灣多座水庫面臨淤沙的問題，例如曾文水庫、白河水庫、萬大水庫、石門水庫，大量 淤沙使得庫容減少，嚴重影響蓄水功能。資料來源：台灣環境資訊中心，
http://e-info.org.tw/taxonomy/term/12178，查詢日期：2014.4.24。另外，經濟部水利署水利規 劃試驗所亦指出目前台灣中大型水庫之淤積率達 28.3%，也就是說近三分之一的庫容因泥沙
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源，減免災害，促進土地合理利用(水保法第 1 條)。依據水保法第 3 條第 1 款，
所謂水土保持之處理與維護，係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、
維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。從上述定義 觀察，水保法聚焦於水土保持處理與維護的工程處理措施，似較不牽涉土地使用。
進一步來看，水保法中，將水土保持分為一般水土保持處理、特定水土保持處理，
前者聚焦於開發行為水土保持處理之控管(水保法第 8 條以下)，並授權水保主管 機關訂定水土保持技術規範，規定不同開發行為、目的之水土保持工程、程序等 事項；後者重視特定自然地區的災害防護(水保法第 16 條以下)，針對環境中具 有災害潛勢之地方，進行積極水土保持之處理，並搭配土地使用管制之規定(水 保法第 19 條第 2 項)，水庫集水區即屬於依法應劃定為特定水土保持區之區域。
簡言之，水保法主軸為水土保持之處理與維護，由如此目的來看，似與土地使用 管理無涉，惟在特定水土保持處理中卻有以限制土地使用的方式搭配水土保持之 進行，似有賦予水保主管機關土地管理權限之意涵。是以，關於邊坡維護，除管
簡言之，水保法主軸為水土保持之處理與維護，由如此目的來看，似與土地使用 管理無涉，惟在特定水土保持處理中卻有以限制土地使用的方式搭配水土保持之 進行，似有賦予水保主管機關土地管理權限之意涵。是以，關於邊坡維護，除管