第二章 從水庫集水區管理之應然狀態檢視實然規範
第一節 水庫集水區管理的應然狀態
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第二章 從水庫集水區管理之應然狀態檢視實然規範
水庫集水區是由水庫大壩與山稜線所圍成之特殊地理空間，並以土地為所有 事務之承載。與一般土地不同的是，水庫集水區係以水為核心所構成之地理單元，
故須從水、土地等資源與資源間之互動，探究應為的管理方式，而後有關管理規 範應將如此特性納入考量，以免各自為政對彼此產生負面外部性，反而事倍功半 降低管理成效。爰此，本章首先將先認識水庫集水區空間概念，觀察土地、水與 其他資源事務的互動關係，據以探究應為的管理狀態。嗣後，再從水庫集水區管 理的應為模式，論析目前主要根據之水利法與水保法，有否授該管機關處理相關 問題的權限。不過行政機關執行的任務來自於法規範之授權，此即管轄法定原則，
故應先認識行政組織即其中管轄法定之概念，方能適當分析上開法規之內容。從 而，本章首先認識水庫集水區管理的空間應然狀態，接著瞭解行政組織與管轄之 法理基礎，進而剖析水利法與水保法規範之內容。
第一節 水庫集水區管理的應然狀態
從自然地理概念看來，水庫集水區是由水庫與山稜線所圍成的地理空間，因 此，廣義而言，水庫集水區涵蓋水庫以及山稜線以內的自然環境。然如此概念其 實包含多種不同特性之資源、建設等，在現行行政組織依專業分工而分別執行任 務之情況下，一個水庫集水區其實被拆解成許多部份分開管理，故水庫集水區只 是眾多行政機關共同執行各該行政任務之空間。在管轄法定之原則下，行政機關 僅得於管轄權限範圍內執行事務，從而，為避免因不同法規之不同定義，對後續 討論可能造成之混淆，以下將從事實、法律面建構出本文所謂水庫與水庫集水區 之概念。
水庫集水區之定義與空間特性
水庫的概念
水庫，係指利用壩、堤、水閘、堰等工程，於山谷、河道或低窪地區所形成 的人工水域，於河流水位高流量時蓄水以防洪災，而再低流量時緩慢放水28。由 此可看出，水庫乃透過人工設施之興建(如壩、堤、水閘、堰)，以調節逕流且改 變水資源分配過程之措施，主要目的為貯存水供人類需用，並得阻擋洪患而降低 災害發生機率。在目前制度下，水庫係根據水利法興建之水利設施，主要功能為 調節與貯存水資源，以下將以水利法之規定為主軸，深入了解水庫在法律上的概
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2014.5.31。
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第 09302616440 號函，水庫之管理機關(構)主要為自來水公司、電力公司、水資 源局、農田水利會與地方政府，翡翠水庫則由臺北翡翠水庫管理局管理之。按水‧ 國
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圍自不及於水庫蓄水範圍以外之水庫集水區，水庫管理機關並不具有管理整個水 庫集水區與所有事務之權限。
水庫集水區的概念
水庫集水區之法律定義與範圍
誠如上述，廣義的水庫集水區包含水庫與蓄水範圍在內，但在水利法對水庫 的定義之下，水庫集水區不含蓋水庫以及蓄水範圍，而限縮至蓄水範圍以外之集 水區域。
水庫集水區一詞出現在許多法律條文，但是眾多法規中只有水土保持法加以 定義。依水土保持法(以下簡稱”水保法”)第 3 條，水庫集水區，係指水庫大壩(含 離槽水庫引水口)全流域稜線以內所涵蓋之地區。上開定義係描繪水庫集水區呈 現之自然樣貌，此外並無附加其他認定要件，如欲發生進一步法律效果仍需符合 其他的法律要件，例如依據水保法第 16 條，水庫集水區須依法劃定成特定水土 保持區後才發生後續土地使用管制的法律效力，目前水庫集水區公告劃定為特定 水保區者有二處：白河水庫與烏山頭水庫。爰此，在水保法中水庫集水區之存在 並不直接發生任何法律效力，該法之定義只是具體描述這個特定地理空間而已，
法律效果之產生仍須符合其他規範之要件。
除水土保持法外，其他法規雖有提及水庫集水區一詞，但卻未具體定義其概 念與範圍。例如，為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響而制定之環境影響 評估法，所授權之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準，其中就有 將水庫集水區列入環境影響評估的審查標準中，並將水庫集水區分為二級而分別 適用不同的審查標準32。
雖然大部分法規都未定義何謂水庫集水區，但由於水庫集水區本身的自然界 線相當明確，原則上山稜線不太會變動，所以水庫集水區範圍之認定也難有模糊 空間。而水保法雖有明確定義何謂水庫集水區，但其實也只是描繪其自然狀態而 以。是此，無論什麼法規，目前都是以水庫集水區所呈現的自然狀態認定範圍，
嗣後再依各該法規範決定是否須進一步劃定具體範圍或是發生其他法律效果。
例如，2010 年核定發布之「變更台灣北、中、南、東部區域計畫(第 1 次通 盤檢討)-因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」(以下簡稱”區計變更一通”)，為 保護水源安全與維護水庫集水區環境資源，將水庫集水區列為環境敏感地，以加 強土地使用管制減少開發行為之破壞。其中選出 22 座重要水庫，並由經濟部查
32 詳參開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第 38 條。
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認水庫集水區之範圍，再送由內政部公告劃定33，詳參下表。此外，由區計一通 公告劃定之 22 處重要水庫集水區，亦為目前《非都市土地開發審議作業規範》
審查非都市土地開發之重要考量因素。
表 1 重要水庫集水區之水庫名稱34
區域別 水庫名稱
北部區域 新山水庫 石門水庫 翡翠水庫
西勢水庫 鳶山堰 寶山水庫
中部區域 永和山水庫 德基水庫 明德水庫 日月潭水庫
南部區域
仁義潭水庫 烏山頭水庫 南化水庫 蘭潭水庫 阿公店水庫 鏡面水庫 白河水庫 澄清湖水庫 東衛水庫 曾文水庫 成功水庫 興仁水庫
33 內政部，2010，「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫(第一次通盤檢討)─因應莫拉克風颱風災 害檢討土地使用管制」，頁 9。
34 整理自：內政部 2011.2.23 台內營字第 1000801355 號公告。查認機關：經濟部，公告機關：內 政部。
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圖 1 重要水庫集水區分布示意圖35
本文擬討論之水庫集水區範圍
簡而言之，在水利法規下水庫之定義與範圍甚為明確，故本文所謂之水庫集 水區不包含上開水庫範圍，係以較狹義的方式認定水庫集水區。
不同於水庫，目前水庫集水區未有一專責機關管理。或者更精確地說，因水 庫集水區係由多種資源組成，區內活動亦相當多元，保育管理同時涉及許多面向。
而不同事務又應依照不同法規予以管理，故水庫集水區管理是多重法規共同作用 之結果。
值得注意的是，經濟部為便於推動與統合集水區內治理工程之進行，訂定了 水庫集水區治理權責分工暨有關事項處理原則，作為分配水庫集水區內治理工程 權責之依據，內容主要包含河川野溪治理權責分工、水庫集水區治理權責分工與 協調機制、漂流木處理、水庫淤積浚渫。由於河川野溪治理權責分工、水庫集水
35 資料來源：內政部 100.2.23 台內營字第 1000801355 號函。
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區治理權責分工與協調機制係針對水庫集水區範圍內水道與邊坡之治理，是直接 於水庫集水區空間中進行之治理措施，與水庫集水區管理必然無法脫離，故以下 專注於探討此二部分之內容。而水庫集水區管理眾多管理事務中，經濟部特別訂 定行政規則分配此二項業務而少提及他者，或許顯示出政府機關認定治水與水土 保持治理對水庫集水區之重要性。另外，漂流木處理與水庫淤積浚渫係水庫本身 水體之問題，不屬於水庫集水區管理之範圍，而非屬本文探討之列。
從空間特性認識水庫集水區管理的應然狀態
水庫攸關人們用水安全，亦影響整個河川流域的發展。水庫集水區作為水庫 的守護者，有關管理措施即應朝此目標進行。不過目前水庫集水區並沒有統一管 理規範，不同事務乃由各專業法規範予以管理，所以水庫集水區管理其實是由多 重法規範共同作用而成。然而，各事務之特性與管理措施不同且對水源之影響程 度有別，若不論影響程度而一律予以同等之重視與處理，恐無法有效率處理問題 且耗費多餘行政成本。為減少這樣的情況，應從水庫集水區的空間特性與管理目 標，觀察其中影響層面較廣之重要事務，並加強相關的管理措施，從而，所謂合 理管理方式，就是符合空間特性與發展目標而為之管理方式。然不論應特別重視 之管理事務為何，不可忽略水庫集水區是不可分裂之一體，故應進一步思考有關 管理事務應如何合理地相互配合，以共同擔負水庫集水區地保育責任。
水庫集水區之空間構成與特性
水庫集水區是一個特殊的地理空間，內部涵蓋土地、水與森林等多樣資源，
其中土地是所有資源的基底，不論水之流動、林木之生長等都是於此進行。更何 況，在土地法對土地之定義下，水與林都是土地的一部分而難以割裂看待。同樣 地，若水、林受到外力影響而發生變化，結果最終也會作用於土地之上而對空間 產生若干影響，例如河水暴漲會淹沒土地而改變土地原本利用的狀態，森林之砍 除會降低水源涵養與保土功能，致使土地結構不穩固容易流失。相對而言，若土 地受到外力影響而改變了原始狀態，對與其共生之資源也會產生某種程度之影響。
從而，水庫集水區之狀態係所有資源事務共同作用之展現，進而構成空間的樣貌
從而，水庫集水區之狀態係所有資源事務共同作用之展現，進而構成空間的樣貌