第三章 水庫集水區管理導入土地管理制度之探討
第一節 空間綜合計畫之概念與制度
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第三章 水庫集水區管理導入土地管理制度之探討
由土地管理承載多元事務運作乃因應水庫集水區自然特性，不過，經上章分 析後，發現現行制度並不足以承擔土地管理協調整合不同事務的重任，因而再行 導入土地管理實屬必要。土地管理之重要性為，以空間特性、發展限制與發展目 標之前提下，合理的指導與配置整體空間的土地使用型態，其他部門即須在土地 管理提供的空間基礎上發展，是以，土地管理就必須清楚各部門於空間發展的需 求方能有效配置其區位。如此一來，土地管理制度應具備適當協調整合不同部門 的機制，方能有效溝通進而認識其於空間的需要為合理的配置與管制。現行土地 管理制度乃由空間綜合計畫構成，以下遂進一步探究空間計畫相關制度，並特別 注重連結其他部門之部分。
從上章亦可知，水庫集水區管理非單一部門、法規所能完成，而是多重部門 事務共同作用之結果，導入土地管理制度後甚至可以說，水庫集水區管理係以綜 合計畫為基底，各部門再本於權限從事各該專業事務，如此一來，則須進一步瞭 解綜合計畫與目的事業部門共存之現象。按綜合計畫與目的事業部門共同形塑空 間發展樣貌，但畢竟二者分屬不同體系之規範，若牽涉地區發展目標、土地使用 管制，對行政機關而言，係不同機關間對法律效果類似或相同事項之管轄權限是 否有衝突之問題；對人民而言，係土地應遵循何規定使用之問題。是以，不論從 行政或是人民角度，綜合計畫與目的事業部門並存於空間之現象均應予以釐清。
第一節 空間綜合計畫之概念與制度
空間綜合計畫是土地管理制度之基石，但其指導空間發展、協調整合部門以 及控管土地使用之功能得否落實，端看相關法規範是否具備與提供行政機關相對 應之管理工具。進而，再由水庫集水區的角度，檢視綜合計畫與相關規範能否符 合管理之需求。
空間綜合計畫之特性
空間規劃是藉由「以國土為基礎」的策略，整合、協調不同部門中有關空間 的問題與資源分配，解決部門政策間的競合與衝突，促成環境、經濟與社會的融 合發展，達成國土空間秩序之有效安排117。換言之，空間綜合計畫旨在確立空間 發展方向，在考量土地資源現況與發展目標之前提，以及協調與整合各部門對空 間發展之需求與想像，進而對國土空間進行合理、有效之配置。既然綜合計畫具 有整合土地資源與其他資源之功能，那麼其與部門計畫對空間之發展目標與規範
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宜朝一致之方向，避免對同一空間之構想與規劃相左而使人民無所適從，亦徒增 法規適用上的困擾。於綜合計畫中得透過計畫系統間之層級作用進行一致化，但 部門計畫則是本於各目的事業本身專業之考量118，二者分屬不同系統之操作，故 應從各該法規範內容探究整合機制。但是無論如何，空間綜合計畫作為整合基礎 平台，理應提供適當的協調機制，盡量整合各方面事務後決定具體管制之內容。
確認空間特性、先天發展條件並策略性配置土地使用
空間綜合計畫係行政機關(計畫擬定機關)對特定範圍內之土地，以特定目標 為導向而擬定之計畫。綜合計畫內容首要須考量區域自然條件特性與限制，以因 應地方特性決定發展方向與管制內容。爰此，綜合計畫對土地使用之限制與配置 不僅是純粹確認其特性以及適合的利用方式，而是將土地的先天客觀條件中無可 改變部份，視為規劃限制予以確認。然後在此之上依規劃設計之創意型塑計畫地 區的空間風貌與秩序，也因此，計畫的內容與功能，由主觀的確認土地之地理空 間特性，進一步轉向主觀的空間秩序建構以及計畫地區居民生活基礎之提供與保 護119。綜合計畫確認空間現況條件並以此建構發展目標之特性對水庫集水區而言 相當重要，蓋該空間多由山地組成，屬自然環境較為敏感之區域，藉由綜合計畫 之訂定予以確認如此之發展條件，再考量其他部門需求，並以維持水源水質水量 為發展目標來引導、規劃與控制區內的土地使用型態，以保護水庫水源之安全與 衛生。
以層級式計畫垂直控管土地使用
空間發展目標是決定綜合計畫內容的主要關鍵，但尚須具體地執行方案或措 施予以落實，大抵而言係採取層級式計畫的方式逐層控管土地使用，由上往下控 制並逐層地建構土地使用應有之方向。換言之，上位計畫偏向政策性指導方針，
建立空間發展目標以引導下位計畫之發展，下位計畫應依循上位計畫之指導而決 定具體可行與合適的管制方式。從而，真正決定土地應為何種利用者乃下位計畫 所為之土地使用管制規定，惟此規定必須符合上位計畫決定之發展方向。
上位計畫之目標需由下位計畫予以執行落實，我國係採用土地使用分區管制 的方式來控管土地使用行為，有關管制內容直接決定土地得為何種型態與強度之 使用，相較於上位階計畫之指導原則，管制措施實質上對土地使用產生直接的影 響。而空間計畫既有收容其他部門之功能，所以在決定如何管制時，理論上須整
118 戴秀雄，前揭書(註 19)，頁 14。
119 戴秀雄，2021，「淺談都市計畫的幾個特性及其衍生的疑問」，《全國律師》第 16 卷第 11 期，
頁 13。
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併各部門之需求與限制並反映至土地使用管制內容中，以免發生衝突或矛盾之情 形。
指導空間發展，擔任跨部門之協調整合平台
跨部門協調之重要性
除了確認空間先天發展條件以外，綜合計畫建構空間秩序其實隱含著協調、
統合各資源或部門、機關之功能。詳言之，台灣自然環境先天不良(例如地質敏感 脆弱)，更因經濟發展導向之開發使得自然環境資源受到嚴重破壞。早期人們對 於自然環境保護之概念較不熟悉也不重視，且各個部門發展往往忽略環境之容受 力，在過度或不當開發下致使環境品質日益下降。因此，為永續發展及國土安全，
宜考量國家或地方之自然地理、社會、經濟等條件，整合與調控各部門之發展需 求而對土地使用進行合理之配置。然而，國土幅員遼闊並存在各具特色之地域，
每個地區之現況與發展需求不同，但在空間中又彼此相互影響，實難以單一計畫 完成。更何況國土同時肩負著生態環境保育、經濟發展、社會福利等多重任務，
亦非單就綜合計畫所能負擔者，基於政府專業分工考量，由部門自行擬定其部門 計畫有其必要性，而如部門之任務內容涉及土地使用或空間區位者，基於空間計 畫之特殊性，則部門計畫之內容應進一步整合至空間綜合計畫中120。是以，空間 規劃的目標之一是要確保有效、整合性思考與行動跨越整個橫向與部門化之概念，
性質上包括了廣泛地橫切面式的部門協調，以求得在永續發展的面向上確保適當 的土地使用121。
綜合計畫就是對計畫空間範圍之整體、跨專業性考量的結果，對於涉及空間 土地利用之部門計畫內容即有一定程度之收容性，蓋空間計畫之內容雖不必要如 各該部門計畫對於預期執行計畫措施為細節性之規範，但對各該部門計畫土地利 用之目的、區位、規模與土地使用性質等核心性元素，仍須綱要性地納入區域計 畫內容之中，但卻不至於將部門計畫內容鉅細靡遺地收容至區域計畫中122。換句 話說，部門計畫係各部門主管機關在調查蒐集國土資料且多次檢討與修正後，本 於自己需求對空間之主張與想法，綜合計畫之重要性即為協調部門間的歧異性與 衝突，並統整政府機關在空間上的一致立場，以達成對國土空間發展共識地落實 與產出123。
120 參考陳明燦，前揭書(註 125)，頁 18。
121 鄭安廷，2015，「國土空間規劃下產業部門的衝突與政策回應」，《台灣環境與土地法學雜誌》
第 14 期，頁 51。
122 戴秀雄，前揭書(註 19)，頁 23。
123 鄭安廷，前揭書(註 121)，頁 52。
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綜合計畫應與部門計畫協調以及整合之內容
誠如上述，行政機關在法規授權之範圍內，得為自己專業事務之執行而擬定 相關之部門計畫，觸及內容相當多元。然並非部門計畫所有內容都需整合至綜合 計畫，蓋綜合計畫之作用係指導空間發展，並不涉及專業事務之操作，實際上綜 合計畫主管機關之管轄亦不及於土管以外之事務，從而，各部門之專業事務仍應 回歸到部門本身予以處理，真正需要且必須與綜合計畫整合者，係涉及空間土地 利用之部分。
部門計畫中涉及空間使用之內容，係指事務進行需綜合計畫協調配合者(如 特定空間區位)，以及管制事項須與基礎土管整合者。申言之，空間乃由多種事務 所組成，二以上事務如同時對同一空間土地使用有需求者則發生競用問題，此時 須由綜合計畫本於整體空間發展限制與目標之考量來進行使用配置。再者，在空 間綜合計畫通盤考量之規劃下，事務之進行亦可減少外界干擾而得提升執行效果。
以水土保持為例，如某地區因地表結構不穩而有施作水土保持工程之必要時，區 域周圍之開發行為亦應盡量避免，畢竟空間有連續不可分割之特性，周遭環境開 發或許亦間接破壞該地之結構，使得治理工程無法發揮應有效果。是以，綜合計 畫中應妥善協調不同事務之運作，以發揮空間應有之功能並減少外部效果之產生。
以水土保持為例，如某地區因地表結構不穩而有施作水土保持工程之必要時，區 域周圍之開發行為亦應盡量避免，畢竟空間有連續不可分割之特性，周遭環境開 發或許亦間接破壞該地之結構，使得治理工程無法發揮應有效果。是以，綜合計 畫中應妥善協調不同事務之運作，以發揮空間應有之功能並減少外部效果之產生。