第二章 從水庫集水區管理之應然狀態檢視實然規範
第二節 行政機關管轄與權限之概念
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第二節 行政機關管轄與權限之概念
行政機關應依法行政，而行政機關執行特定事務的權利其實來自法律的授權，
因法律授權該行政機關才取得外觀上管理該事務的權力，前者即為權限，後者為 管轄。一般常見混用管轄與權限之情況，但是嚴格言之二者實有差異。詳言之，
「管轄權」係就主觀之觀點，指行政主體或行政機關執行特定行政任務之權利或 義務。反之，「權限」係就客觀之觀點，指稱行政主體或行政機關執行該特定行 政任務之權利或義務之內容或標的49。據此，行政機關係因有權限才對特定事務 有管轄權。
權限之概念
學說見解
陳敏認為，權限係指行政主體或行政機關執行該特定行政任務之權利或義務 之內容或標的50，亦即聚焦於行政機關所執行之任務的內容。再者，蔡宗珍針對 行政機關與權限之關係，認為行政機關須有法律派分其一定之事務權限，方能成 為行政機關，且其權限悉以法規為依據，不得任意設定或變更，也不得由當事人 與行政機關以協議方式設定或更動之51。而戴秀雄則針對權限一詞，從法律規定、
任務等內容為進一步之闡釋。蓋權限其實來自於法律的授權，與依法行政息息相 關，故須符合公法上若干原則，如法律保留原則、比例原則或平等原則等。按公 權力之作用，只要涉及人民權利義務，即必須有法律授權方得為之。而此授權是 任務的賦予，同時也建立被授權機關之行政義務，更甚者，該授權所賦予之範疇 等同於被授權機關行使職務的的最大界限，一旦逾越該界限即屬違法，甚或違憲，
故權限一詞既含權力，也劃定了職務行使之限度。因此，一機關被授權負責一任 務之執行時，可認為該機關對執行該任務具有管轄。但是，於選擇具體執行任務 之手段時，尚須檢視法律是否真正賦予機關有使用該手段之權限52。
本文整理
簡單來說，權限係法律賦予行政機關之任務，該任務具體內容，須視個別法 律規範之目的與內容，方能確定權限之範圍與界限。既然權限始於法律，若行政
49 陳敏，前揭書(註 30)，頁 924；吳志光，2010，《行政法》四版，頁 122，台北：新學林。
50 陳敏，前揭書(註 30)，頁 924。
51 蔡宗珍，2011，「行政管轄之法理基礎及其與訴願管轄之關係─兼評行政法院之相關裁判」，《政 大法學評論》第 121 期(2011.6)，頁 165~166。
52 參考自戴秀雄，前揭文(註 17)，頁 53。
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機關之權限有變動、喪失之必要者，亦須有法律為據，行政機關本身不得任意變 更，如擅加異動者，即屬違反法律規範，該行為原則上無效。另從達成任務之手 段觀察，雖法律授權主管機關為達成任務應為某特定行為之權限，但並非指行政 機關有權不擇手段執行任務，其行為仍須符合授權法律規定以及一般行政法之規 定與原則。一般而言，權限由行為法規定，所以行政機關是否具有執行特定任務 之權限，應視各行為法規範之具體內容。
實務上可能產生同一標的涉及多個行政任務，分別由不同之行政主體或機關 負責。但這些權限(任務)間絕非互斥，而是同時作用於標的之上，且這些作用是 累積的。申言之，權限是某行政任務之外觀，而任務核心之事務只要不同，即使 這些事務都不關聯同一之人事物，其實根本不生權限衝突或是競合問題，自然也 沒有管轄問題53。也就是說，雖某些任務外觀看似相同，但只要法令授權之目的 不同，任務之核心內涵也就不同。從而，儘管多重法規同時作用於某標的上，亦 不會發生權限衝突之問題。
回過來看行政程序法，雖權限一詞未於該法定義，但實際上許多條文都有使 用其概念。詳言之，行程法第一章第二節係行政機關管轄權之規範，有關管轄權 之規定於下一部分將詳細介紹，在此要說明的是，行程法第 15、16 條規定，行 政機關得依法規將其權限之一部分，委任下級機關執行、委託不相隸屬機關或民 間團體個人辦理。上開規定反應出，行政機關不得在於法無據之情況隨意將權限 授權他人，只有在法律有明文規定之情形下，才得委由他人執行其權限。又依行 程法第 19 條，行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協 助。由該條可以看出權限並非無限擴張，行政機關僅得於法定權限範圍內協助其 他機關，非屬於該機關權限者，行政機關既然沒有從事該任務之義務，當然沒有 協助其他機關為此任務之義務。
綜上，行政程序法雖未加以定義何謂權限，但其概念確實存在於該法中。行 政程序法既然是行政機關行為之基本準則，那麼有關權限之內容與行使，除依據 各行為法之整體內容外，也要符合該法之規範、要求與限制，使得行政機關從事 行政任務之外觀得彰顯於外，人民得以清楚得知有關事件權利義務之請求機關。
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綜合以上各家學說，茲簡要說明如下。管轄係行政組織分工後，行政機關依 法取得之管理特定事務之外觀，其具體執行任務之手段仍需視法律授權之內容而 定。相較於權限重視任務內容，管轄較偏重任務賦予給誰，也就是執行此任務之 主體或行政機關為何。行政機關係因取得權限而對特定事務有管轄權，故如同權 限，管轄亦須根據法律規定，行政機關等不得擅自任意變更之。
再者，不同機關的專業管轄事務分別觸及人民不同面向的權利義務，既然管 轄為行政機關具有權限之表徵，不同行政機關之管轄應屬法律保留事項，且為嚴 格的國會保留，不得由行政機關自行決定或任意變更。另一方面，行政機關內部 如有再分工之必要者，得在法律授權範圍內分工執行任務，由於此原則上不涉及 行政機關管轄權限移轉，較不具有絕對法律保留之要求。
茲以上述之都市計畫為例說明管轄之概念。擬定、發布實施與執行都市計畫 等是都計法規定之任務，並授權予都市計畫各級主管機關執行。依據都計法第 3 條，都市計畫主管機關在中央為內政部，地方則為地方政府，因此，內政部對都 市計畫具有管轄權，而地方政府(直轄市與縣、市)則分別在其行政轄區內，就擬 定都市計畫等程序、土地使用分區管制與違規查處等事項具有管轄權，即各地方 政府僅於自己之行政轄區內有管轄，不得跨至其他區域。
管轄之種類
事物(事務)管轄
指行政機關執行特定行政任務(事務、事務)的權利及義務，亦即按行政事務 之類別，劃分管轄權之歸屬，並定管轄機關59。依不同之標準，可在細分為以下 三種型態：
（一） 個別管轄
指行政機關執行特定行政任務之權利及義務60，亦即行政機關僅主管單一事 項之管轄或得加以列舉之有限事項61，此種管轄通常以特別行政法將某一層級之 機關，定為「主管機關」62。如自來水法規範自來水事業相關業務，而自來水事 業之主管機關，依據自來水法第 2 條：「在中央為水利主管機關；在直轄市為直
59 陳敏，前揭書(註 30)，頁 925；吳庚，前揭書(註 24)，頁 180；李惠宗，前揭書(註 54)，頁 241；
莊國榮，前揭書(註 26)，頁 436。
60 陳敏，前揭書(註 30)，頁 925。
61 吳庚，前揭書(註 24)，頁 180。
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轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」
（二） 一般管轄
指行政機關之管轄事項無法加以列舉，係以概括條款泛稱行政機關有何種權 限(任務)之規定。例如警察法第 2 條規定：「警察任務為依法維持公共秩序、保護 社會安全、防止一切危害、促進人民福利。」故其管轄事項無法一一列舉63。
（三） 總體管轄
指在一定地域範圍內，除劃歸其他行政主體或機關掌管之事項外，其餘一切 事務行政機關均取得概括之管轄權。如地方自治團體於其地域內，除外交、軍事、
司法等特殊事件規中央管轄外，其餘事務蓋規地方自治團體管轄64。
土地管轄
指行政機關可以行使事務管轄之地域範圍65，亦即事務管轄所含蓋之地理範 圍66。如各地政事務所僅對其轄區內之土地登記事務有管轄權。確認土地管轄之 功能在於，就同一事務，假使行政土地設有多數同層級的機關，就必須借助土地 管轄權的規定，指出哪個機關在哪個地域範圍內應該掌理該行政事務；換言之，
地域管轄那是以地域為準據，在多數有相同事務管轄之同級機關之間，劃分其行 政任務的範圍67。
在法律邏輯上，須先有事務管轄，而後有土地管轄，斷無有土地管轄而無事 務管轄之情事。例如，地政事務所對稽徵地價稅並無事務管轄權，即不生某比土 地地價稅屬何一地政事務所管轄之問題。
如土地管轄無法依組織法規決定時，應依照行政程序法第 12 條之規定定之：
不能依前條第一項定土地管轄權者，依下列各款順序定之︰「一、關於不動產之 事件，依不動產之所在地。二、關於企業之經營或其他繼續性事業之事件，依經 營企業或從事事業之處所，或應經營或應從事之處所。三、其他事件，關於自然 人者，依其住所地，無住所或住所不明者，依其居所地，無居所或居所不明者，
依其最後所在地。關於法人或團體者，依其主事務所或會址所在地。四、不能依 前三款之規定定其管轄權或有急迫情形者，依事件發生之原因定之。」
63 吳庚，前揭書(註 24)，頁 180；李惠宗，前揭書(註 54)，頁 241。
64 吳庚，前揭書(註 24)，頁 180；李惠宗，前揭書(註 54)，頁 241。
65 陳敏，前揭書(註 30)，頁 925。
66 吳庚，前揭書(註 24)，頁 180。
67 陳愛娥等合著，前揭書(註 58)，頁 183。
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層級管轄
係根據行政機關之層級構造，在上下級機關間為行政任務之分配，規定由何 一層級之行政機關掌理68。亦即同一種類之事務，分屬於不同層級之機關管轄。
係根據行政機關之層級構造，在上下級機關間為行政任務之分配，規定由何 一層級之行政機關掌理68。亦即同一種類之事務，分屬於不同層級之機關管轄。