第二章 從水庫集水區管理之應然狀態檢視實然規範
第三節 水庫集水區管理實然狀態
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第三節 水庫集水區管理實然狀態
於上節中，已認識水庫集水區空間之構成、特性、發展目標等因素，基於水 土一體不可分離之特殊性格，不同資源事務之規範與機關儘管分別作業，仍不可 忽視彼此相連之關係。其中，土地管理作為所有事物之承載，有關制度規範應具 備收納其他機關意見，以及協調整合不同機關需求之機制。目前水庫集水區問題 主要由水利法以水保法相關規範提供之工具予以處理，但有關規定是否賦予該管 機關相當管制土地使用之權限，仍有待進一步探究。鑒於機關之管轄權限應從其 組織法與授權執行特定任務的作用法組成，以下將以開概念為基礎，分別從機關 之組織法分析該管機關具有之權限內容。
水利法與相關法規
水利法之立法目的與法體系結構
水利法之立法目的與主管機關
水利法主要為水利行政之處理及水利事業之興辦而定(水利法第 1 條)，其內 容圍繞在與水相關之事務，如水權、水利事業、水之蓄洩與水道防護。水利事業，
謂用人為方法控馭，或利用地面水或地下水，以防洪、禦潮、灌溉、排水、洗鹹、
保土、蓄水、放淤、給水、築港、便利水運及發展水力88。可看出本法主要以水 之利用為中心而訂定相關規範。
本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為 縣 (市) 政府(水利法第 4 條)。
水利法之法體系結構與主要規範內容
水利法涵蓋面向相當廣泛，諸如水權取得與登記(水利法第三章、第四章)、
水利事業興辦(水利法第五章)、水之蓄洩(水利法第六章)與水道防護(水利法第七 章)，舉凡水資源之開發、利用、保育、治理等事項均包含於其中。由此可觀察出，
水利法係以利用目的為規範主軸，進而擴展至利用所需之標的物與範圍，也因此 受水利法規範之標的物亦相當多元，水資源利用有關設施基本上都是本法規定所 生之產物；另外，屬自然形成之非人造設施標的方面，主要透過法律的擬制來明 確化管轄範圍，例如河川，一般理解為從上游至出海口均屬之，然本法授權主管
88 參閱水利法第 3 條。
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(11) 執行農田水利事業興辦、管理、審議、協調及接受委託督導農田水 利事業團體事項。
(12) 其他有關水利行政事項。
上引組織條例的職掌事項，係以水之利用與涉及的行政任務為主軸，空間上 亦以水體所在處為核心(如水道、水庫)。不過，依據第 3 項關於河川流域保育及 水土經理分工，以及第 7 項水庫集水區保育等事項，條文所稱之空間範圍已超越 水體所在地方，擴及至與水體緊密相連之陸地以外的空間。申言之，河川流域，
係指從河川源頭至出海口所涵蓋地理空間，並以山稜線為界與他流域相隔，因此，
所謂河川流域的保育事項，從空間觀察應有納入土地一併考量。相同地，第 7 項 提及之水庫集水區保育事項，由於水庫集水區之概念亦不僅限於水庫，而是水庫 以上流水匯集的地理空間(詳參本章第一節之說明)，遂得肯認水利主管機關之空 間管轄及於水道水體以外的空間。惟依據上述管轄與權限之概念，行政機關應先 有事務管轄才有土地管轄，於是，儘管從組織法看來水利署之管轄範圍及於水道 水體以外的區域，但實際上仍需視作用法賦予之權限。
水利法賦予之關於水道水體的管理權限
水利法之水道防護規範
河川屬於水利法規所稱水道之一類90(水利法細則第 4 條)，而水道一詞其實 透露水利法對水資源之管理任務僅限於水道空間，也就是水以及與水之流動密不 可分之土地，似不及於周遭之土地；在理解上，連同水庫蓄水範圍的概念一併思 考，其實可謂針對水體(不分自然或人工水體)，以及與水體緊密相連之陸地，方 為水利法能規範水資源管理措施之標的91。不論如何，水與土地緊緊連結，水道 以外之土地狀態往往才是影響水流暢通與否的關鍵，故水道防護措施除水道本身 的處理之外，亦須連同周遭環境一併考量，方較能達成保護成效。雖然上開定義 上看來，水利法規範所謂水道似乎不及於與水相連之土地以外的集水區空間，但 仍須視其他規範是否及於水道以外的範圍，賦予主管機關管理的權限。
有關水道管理規定於水利法之水道防護章節中，依水利法施行細則第 53 條，
所謂水道防護範圍，謂河川流域、排水設施範圍或該水道水流所及地區。按水道 防護規範主軸在於確保水道暢通以利水之流動，故防護措施須擴及水道本身以外 之特定範圍，減少鄰近區域活動影響水流。值得注意的是，在此所稱河川之防護 範圍係河川流域而非僅指河川本身，而流域一詞如從自然地理概念來看其實尚及
90 水利法細則第 4 條：「本法所稱水道，指河川、湖泊、水庫蓄水範圍、排水設施範圍、運河、
減河、滯洪池或越域引水路水流經過之地域。」
91 戴秀雄，前揭文(註 17)，頁 60。
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3 款)。簡言之，不同於水道乃自然形成，河川區域係水利主管機關根據法律授權，
依其專業劃定之特定空間。如此看來，河川區域乃為保護水道而設，根據水利法 保護河川水道的精神，只要經水利主管機關認定有事實上保護水道之需求者，均 得透過法律解釋本其權限劃為河川區域。
針對河川區域的管理水利法與本辦法中都訂有若干規範，期藉由相關管理措 施達成保護水道之目標。有關規範分為二類：限制禁止特定行為以及工程措施。
管理河川區域有妨礙水流之虞的行為 1. 受禁止之行為
經認定屬河川區域者，禁止從事妨害河川防護之行為(水利法第 78 條)：
(1) 填塞河川水路。
(2) 毀損或變更河防建造物、設備或供防汛、搶險用之土石料及其他物 料。
(3) 啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。
(4) 建造工廠或房屋。
(5) 棄置廢土或其他足以妨礙水流之物。
(6) 在指定通路外行駛車輛。
(7) 其他妨礙河川防護之行為。
如上述，河川區域係水道周邊一定範圍之土地，所以上開規定可以說是 土地上從事特定活動之限制，但是否屬於土地使用管制仍需觀察該規範之性 質。第 1~3、6 款屬於特定行為管理而不屬土地使用的性質，申言之，避免 填塞河川水路、毀損建造物等與行駛車輛，目的係防止水道周邊有過多可能 堵塞河道之物，其實這些事物之存在並未改變土地特性，亦可即早透過相關 手段予以除去，所以也不會對土地產生長期性之影響。
再者，第 4 款建造工廠或房屋，係直接利用土地所進行之活動，且興建 房屋須經挖土、打地基等一連串改變土地原始型態之行為，而興建完工後建 物將長期矗立，且使用建物隨之產生之廢水等也會持續影響周遭環境，故本 條可認為屬於土地使用管制之規範。
第 5 款之棄置廢土或其他足以妨礙水流之物，從字面上看來應是指傾倒 廢土或是其他物品，廢土經傾倒後即與土地相連而可能影響原本土地之狀態，
但如為其他物品或許得在不影響土地原始狀態之情況下除去之。然若將本條 解釋為掩埋廢土等廢棄物，於挖掘、放置與填土等程序後，事物及與土地難 以分離，而將常有存在影響土地狀態，進而影響河川水道之安全。是以，基
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於本條保護河川水道之意旨，宜將本款擴張解釋為掩埋廢土等物之行為，故 本款規定亦屬土地使用管制。
第 7 款為概括條款，授權主管機關本於權限認定前 6 款以外之有妨礙河 川防護之虞的行為，以免上開規定掛一漏萬。
2. 須經申請之行為
於河川區域中有些行為雖非禁止之列，但仍須經申請許可後方得為之 (水利法第 78 之 1 條)：
(1) 施設、改建、修復或拆除建造物。
(2) 排注廢污水或引取用水。
(3) 採取或堆置土石。
(4) 種植植物。
(5) 挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為。
(6) 圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。
(7) 其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為。
本條規定除第 2 款以外，基本上都是土地使用管制之規範。質言之，排 注廢污水或引取用水之規範標的為排引水之行為，與直接利用土地不甚相關，
故非屬土管規定。另一方面，第 1 款改建建造物等，上開水利法第 78 條第 4 款建造工廠或房屋已經推論為土管，而改建、修復或拆除係對建成房屋之 作為，且為避免改建之利用有礙河川防護，宜採取許可制適當地限制其行為。
第 4~6 款都是直接利用土地且對土地會有長期性影響之行為，屬土地使用管 制應無疑義。
總之，不論是禁止或須經申請之行為，都僅限於河川區域，尚不及於河 川區域以外之空間。因而，水利主管機關之治理或管理權限是否擴及河川區 域以外之區域，須再行探究其他規範。
河川管理事項與河川治理計畫
參河川管理辦法第 3 條，所謂河川管理係指下列事項：
(1) 河川治理計畫之規劃、設計、施工。
(2) 河川區域之劃定與變更。
(3) 土石可採區之劃定。
(4) 河川環境管理計畫之訂定。
(5) 河防建造物之管理。
(6) 河川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分。
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基於水道的事實狀態而為後續水道範圍劃定等事項之裁量。如此看來，目前水利 主管機關將河川水道治理範圍限縮至河川界點以下，並不符合水利法規範之目的 以及河川的事實特性，主管機關有解釋權濫用之嫌疑。從而，上開河川範圍之公 告限縮水利法對於水道防護之規定，已違反水利法之授權目的。
不論是水道防護工程或是河川區域管理，均因其空間管轄而呈現以河川水道 為中心的線狀分布。惟常見阻塞水道之事由，如落石、土石流等，大部分非起因
不論是水道防護工程或是河川區域管理，均因其空間管轄而呈現以河川水道 為中心的線狀分布。惟常見阻塞水道之事由，如落石、土石流等，大部分非起因