全民健康保險特約之性質與定位

行政契約與私法契約之區辨標準與理論，在我國學說上及實務上 都產生解釋上及適用上之困難。書面契約在訂定時，經常可見混雜公法 條款與私法條款，始得法院無法輕易判斷契約之屬性⁶⁰。

早期我國通說認為行政契約與私法契約之劃分，原則上應以契約 標的為準，若僅依契約標的仍無法解決其法律性質時，則兼採契約目的 加以衡量。然而契約標的係指何者，易產生不少疑惑。目前學說及實務 於判斷契約屬性時，大多依循吳庚大法官於釋字第 533 號解釋理由書 中所闡述之判斷標準。首先必須契約之一造為代表行政主體之機關，契 約標的(約定之內容)則有四個判斷標準，有下列四者之一時，即認定其 為行政契約：

一、該契約作為實施公法法規之手段者(行政機關本應作成行政處 分，而以契約代替)；

二、約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之 義務者；

三、約定內容涉及人民公法上權益或義務者；

四、約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方 優勢之地位者。

60 林明鏘（2006），〈行政契約與私法契約—以全民健保契約關係為例〉，《行政契約法研究》，頁 1 29-153。台北：翰蘆。

而若給付內容屬於「中性」，無從據上述四項標準判斷契約之屬性 時，則應就「契約整體目的」及「給付之目的」為斷，例如行政機關所 負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促 使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。

行政契約與私法契約之區別實益在於，遇有爭議問題時，應向行政 法院或民事法院提出救濟。雖然在釋字第 533 號解釋做成之後，吳庚 大法官於協同意見書中提出較為明確之區別方法，然而於審判實務、釋 憲實務上見解仍多有分歧。以下列出釋字第 533 號解釋後，釋憲實務 中涉及審判權歸屬爭議之釋字：

表 3-1 釋字第 533 號解釋後對於審判權之歸屬之解釋

解釋字號 解釋爭點

釋字第 540 號 【國宅條例收回國宅強執事件之審判權】

釋字第 595 號 【勞保局墊償雇主積欠工資後代位求償爭議之審判權】

釋字第 691 號 【受刑人不服行政機關否准假釋決定訴請救濟之審判權】

釋字第 695 號

【人民依國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契 約遭否准，其爭議由何種法院審判】

釋字第 758 號 【依民法請求政府機關返還土地事件審判權歸屬案】

釋字第 759 號 【（前）省營事業機構人員撫卹金爭議審判權歸屬案】

釋字第 772 號 【人民申請讓售國有財產爭議審判權歸屬案】

釋字第 773 號 【土地法第 73 條之 1 優先購買權爭議審判權歸屬案】

釋字第 787 號 【請求給付優惠存款利息審判權歸屬案】

作者整理 資料來源：司法院大法官全球資訊網

釋字第 533 號解釋多數意見對如何判別行政契約、如何使其與私 法契約加以分辨未多加論斷，其意旨認為依全民健康保險法，中央健康 保險署與醫事服務機構締結之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」

係屬行政程序法第 137 條之雙務契約，俾解決相關之審判權爭議。吳 庚大法官認為，此當屬一次一案的司法極簡主義（One Case at a Time : Judicial Minimalism）之表現，在未能訂定一標準將所有契約類型化歸 類之前，釋字第 533 號解釋僅就「全民健康保險特約醫事服務機構合 約」確定其性質為行政契約。自此之後，健保特約之屬性爭議已然畫下 句點。

貳、行政契約與私法契約之區別實益

行政契約與私法契約之區別實益在於，遇有爭議問題時，應向行政 法院或民事法院提出救濟。憲法第十六條規定人民有訴訟之權，旨在確 保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循 普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴 訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟 與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係 採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由 普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。⁶¹

訴訟事件之審判權歸屬，除以契約之性質屬公法契約或私法契約 為判斷依據外，尤應探究法律制度之設計如何，依法律之規定認定之。

61 釋字第 466 號解釋文。

勞工保險、農民健康保險、全民健康保險及公務人員保險均屬強制性保 險，為社會保險之一環，學者⁶²將實施社會保險列為單純統治（公權力）

之行政行為，意指社會保險乃國家機關提供給付、服務、救濟、照顧、

保護、教養或輔助等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任 務之行為之一種。

於釋字第 466 號解釋中，大法官首度針對公法契約做出定義，其 表示，「公務人員保險之性質所以具有公法契約之意義，乃因國家為提 供公務人員生活保障，由其負擔部分保險費，強制公務人員一律參加公 保為被保險人，指定由中央信託局為承保機關。關此，公務人員不得主 張契約之自由，拒絕參加保險。從而學者指為單純統治行政行為，與行 政私法有別，自非無據」⁶³。

釋字第 533 號解釋中，吳庚大法官亦提出「當代法律哲學家 R.

Dworkin 曾謂法律乃解釋性之概念（interpretive concepts），而解釋法律 則有三種態度，所謂因襲主義（conventionalism 或譯慣例主義）、實用 主義（pragmatism）及整體性（integrity）。本件系爭之合約，依德國法 系 之 制 度 ， 醫 師 、 醫 療 院 所 、 藥 房 作 為 保 險 給 付 提 供 者

（Leistungserbringer）與具公法組織性質的保險人訂立之合約（即所謂 Leistungserbringungsverträge），乃典型公法契約之一種，本件解釋為公 法契約，頗合因襲主義之觀點。在公法爭訟制度未臻完備之際，系爭合 約之涉訟循民事途徑解決，或有其不得已之原因，就目前法制情形而言，

無論基於實用性或整體性之考量，使同一法律同一條文所規定之爭議，

歸於相同之法院審判，法理上自屬正當。否則因訴訟程序不同，造成裁 判兩歧，亦非正常現象，尤其醫事服務機構之違約行為，既常與觸犯全

62 廖義男（1996），《國家賠償法》，自版，民國 85 年版，頁 31。

63 釋字第 466 號解釋孫森焱大法官部分不同意見書。

民健康保險法之罰則競合，則違約涉訟與行政罰分屬民事法院及行政 法院審理，徒增裁判分歧之機率，允宜在制度設計上盡量避免」。

是以，目前行政訴訟法制已較釋字第 466 號解釋背景當時更臻完 備，行政訴訟法於第 8 條第 1 項⁶⁴後段已明文規定，因公法上契約發生 之財產上給付，亦得提起行政訴訟。此項規定於中央健康保險署與醫事 服務機構合約關係中更能凸顯其實益，當醫事服務機構違約時，其一行 為，不僅涉契約違約之處置，更常與觸犯全民健康保險法、各項行政規 則之罰則競合，此際若仍將違約涉訟之部分與觸犯健保相關法規範之 行政罰部分，分屬民事法院及行政法院審理，將徒增裁判分歧之機率。

因此於釋字第 533 號解釋將健保特約明確定性為行政契約後，遇有中 央健康保險署與醫事服務機構合約產生之爭議問題，審判權已明確歸 屬於行政法院。

參、特約與依法行政之關係—行政契約容許性與內容形成自由 一、行政契約容許性

行政契約容許性，係判斷是否容許行政機關締結行政契約，為 行政契約合法性要件之一。早期基於國家與人民屬權力服從之「隸 屬關係」，不允許使用簽訂契約之方式達到行政目的，僅承認高權 行政處分之行政行為，故否定締結行政契約之可能，然而此係違反 行政行為選擇自由，蓋為達行政目的，行政機關本可選擇行政處分 或行政契約。

中期對於行政契約之締結，採授權說，限於法律明文授權，方 得締結行政契約，然此違反契約之活絡性，蓋法律不可能鉅細靡遺

64 行政訴訟法第 8 條第 1 項：人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求 作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。

規定。現今由於潮流走向合作夥伴式國家，漸漸開放行政契約之締 結，使當事人間得處於平起平坐之夥伴關係，法律未明文規定不得 締約者，可締結行政契約⁶⁵。

許志雄大法官認為，行政契約與依法行政原理之關係如何，可 從締約自由及內容形成自由兩方面論之。就締約自由而言，學界主 要有授權說與除外說對立。依授權說，行政契約之締結，以有法律 特別授權者為限。依除外說，行政機關原則上得自由締結行政契約，

但法律明文禁止締約或規定應以行政處分為之者，另當別論。我國 行政程序法於第 135 條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變 更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」顯 然採取除外說。此處之「締約自由」即行政契約容許性⁶⁶。

張瓊文大法官特別指出，行政程序法第 135 條係判斷行政契約 容許性之要件，包含「除『依其性質』或『法規規定』不得締約者 外」，以憲法解釋方法而言，如其性質不能以行政契約方式為之，

法律卻容許以行政契約方式為之即有可能構成違憲。

張瓊文大法官並表示，「由於『依其性質』係一種不確定法律 概念，以目前的立法方式而言，係採取由行政法院藉由個案累積的

張瓊文大法官並表示，「由於『依其性質』係一種不確定法律 概念，以目前的立法方式而言，係採取由行政法院藉由個案累積的