全球與地方氣候治理

壹、全球氣候治理

一、全球治理：

全球化是一種轉變過程，具體表現在一種全球各種社會關係與社會交換行為 之空間組織方式的轉變；這種轉變可用廣度、密度、速度與深度加以衡量，並會在 跨洲際、跨區域間引起與產生各種活動、互動與權力支配的流動與網絡（Held, McGrew, Goldblatt and Perraton, 1996: 16），進而產生「疆域的瓦解」。

Oran Young（1994: 15）在《International Governance: Protecting the Environment in a Stateless Society》一書中認為，全球治理為有能力解決世界互依行動者中衝突、

促進合作或減輕集體行動問題的社會制度的建立與運作。全球治理場域中的參與 者可能會透過具有約束力的國際建制（regimes）來解決全球性的衝突、生態、人 權、移民、毒品、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經濟秩序（俞可平，

2003: 13）。

俞可平（2003: 13）指出全球治理的要素主要有以下五個：全球治理的價值、

全球治理的建制、全球治理的主體或基本單元、全球治理的對象以及全球治理的結 果。因此，全球治理不僅包括了國際組織所建立的正式制度，以及國際建制所形成 之規範與原則，也包括了非正式組織與壓力團體等非國家行為者。經由政府間的合 作、超國家組織的建立、多國企業的影響、非政府組織的參與，一個全球化機制─

全球治理已經開始形成與運作，並設法對人類共同的事務加以推動、調節或干預

（張亞中，2001：6；Held and McGrew, 2002: 1）。

全球治理的概念打破傳統侷限在公部門唯一的領域。這種人類規範系統必須 包括從家庭以至國際組織在官方及非官方的層次，以達成有效掌控及回應各種超 越國際影響的目的。而這樣的治理概念也應被廣泛應用於區域的、省級的或地方的 政府與非政府之間的社會關係（曹俊漢，2009）。曹俊漢認為全球治理之意涵與其

架構包括以下層次：（1）全球相互聯結的網絡結構現象；（2）國家去疆界化、國家 權力去中心化，出現國家治理權力的轉型（the transformation of state power）；（3）

除公部門外，表徵跨國企業的私部門、凸顯非政府組織積極參與國際事務的第三部 門都成為治理的權力的來源；（4）政府、國際組織與公民社會共同合作形成跨國管 理，產生「網絡效應」，及（5）以聯合國為推動全球治理的中心，結合私部門與第 三部門發生「協同效應」的功能等五個階段（曹俊漢，2013：104）。

易言之，全球治理途徑具有以下特質。（一）多層次（multilayered）：在其框架 中結合了全球、區域、國家與地方層次；（二）多邊合作：透過在數個行為主體間 的合作來共同解決問題，但合作的主體不單以國家為限，亦包括非國家行為者（non-state actors）。

二、全球氣候治理：

1970 年代全球開始關心跨國汙染與問題，此時期主要的行為者為國家。1990 年代開始重視非國家行為者的角色，並開始以全球治理的思維為基礎來建構環境 問題的管制途徑。此時期的全球氣候治理展現了多層次的特質，針對氣候相關的建 制以及法規，逐漸被不同層際的政府單位所執行。同時，打破了國家主宰氣候議題 發展的模式，有越來越多的非國家行為者進入治理場域，包含跨國企業、跨國非營 利組織、地方與區域政府、跨國議題網絡（transnational issue network）及跨國知識 社群（transnational epistemic communities）。但是目前全球氣候治理缺乏非強制性 法規或正式的機構監督，降低各國執行意願，使得相關氣候行動無法發揮實際成效。

在處理氣候變遷和全球暖化議題上，1994 年 UNFCCC 提出兩種策略，分別為 減緩（mitigation）與調適（adaptation）。減緩策略意指降低、減少溫室氣體排放，

或者是將溫室氣體進行吸收且儲存，降低大氣中溫室氣體的含量，減少氣候變遷的 威脅。而調適策略則指稱發展出降低氣候變遷與全球暖化衝擊的策略，以減少相應 的損失。關於減緩與調適策略之比較，可參見表 2-3。

表 2- 3：減緩與調適特質之比較

減緩 調適

受益群體 所有群體 特定群體

影響規模 全球 區域到地方

生命週期 上百年 幾年至上百年

執行期間 數十年 立即至數十年

效用 必然有效 較不確定

附帶效益 有時 經常

汙染者付費 幾乎都會 幾乎不會

付款人受益 很少 完全

監控 相對容易 較為困難

資料來源：Füssel and Klein （2006: 303）

貳、地方氣候治理

隨著作為地方政府的城市在國際中展現的角色越來越形重要，強調公、私與第 三部門共同協力之「治理」概念開始興起，並且打破了以往空間結構的限制，為了 擴張城市治理行為的分析架構，在原有的地方治理理論之上，融入了體制理論

（regime theory）、地方國家理論（theories of local state）以及都市政治經濟學（urban political economy）。

城市治理的主要特徵為：（1）多層級的空間運作（Lawrence, 2011; Dierwechter, 2010; Lundqvist and von Borgstede, 2008）；（2）重視治理中的政治及行政過程，強 調資源利用的效率及效能仍然是重要的以及社會融合；（3）強調創新，創新能力可 以改變競爭力的基本原則，而創新能力以及將創新成功引入市場是決定國家在全 球競爭力的關鍵因子，易言之，要具有永續競爭優勢便必須要更創新且更具創造力

（Sohel-Uz-Zamen and Anjalin, 2011）。

Oakerson（2004: 30）也提出城市治理的幾項重要特質，包括：（1）高度的公 民 參 與 ；（ 2 ） 具 有 強 烈 的 城 市 代 表 性 ；（ 3 ） 建 設 公 共 企 業 家 精 神 （ public entrepreneurship）；（4）降低敵對政治性，轉而形成共識性的政治；（5）營造社區差 異化（community differentiation）；（6）強調課責（accountability）以擴展個人在自 我治理的能力。

近年來，學者開始注意城市於氣候變遷氣候變遷治理的角色。（Angel et al., 1998; Bulkeley and Betsill, 2005; Collier, 1997; Collier and Löfstedt, 1997; DeAngelo and Harvey, 1998; Feldman and Wilt, 1993; Harvey, 1993; Lambright et al., 1996;

McEvoy et al., 1999; Nijkamp and Perrels, 1994; Wilbanks and Kates, 1999），並提出 必須注意地方政府角色的原因：（1）城市消耗了大量能源，也產出了大量的廢棄物；

（2）城市投身於永續發展已久，同時也採取了許多減排措施；（3）城市能夠透過 遊說中央政府以及在地發展創新機制來促進氣候保護的行動；（4）針對許多與環境 相關的政策，地方政府已有充分的經驗，可以有效轉移至氣候保護政策上，同時地 方政府也會進行政策創新；（5）地方政府可以彌補中央政府對於氣候政策的不作為 (林子倫、陳德翰，2012)。

為了應對氣候變遷的挑戰，各國政府的城市根據自身不同的氣候變遷問題、資 源稟賦、法制架構以及政策部門，提出不同的對應政策。林子倫與陳德翰(2012)援 引 Rabe(2008)對於美國地方政府應對氣候變遷態度的四種模式，分別為：低排放度 成長、政策高度推行 (Low Emissions, High Policy)；排放高度成長、政策高度推行 (High Emissions, High Policy)；排放高度成長、政策低度推行 (High Emissions, Low Policy)；排放低度成長、政策低度推行 (Low Emissions, Low Policy)。學者根據政 府各式政策中，蘊含的意圖與思維，以及採取之不同的政策過程、工具（Bulkeley et al., 2007）歸納出主要四種治理模式（Bulkeley and Kern, 2006; Kern and Alber, 2008; Bulkeley et al., 2009; Bulkeley, 2013）。而隨著私部門逐漸參與地方政府氣候

變遷治理，也延伸出三種公私合夥治理模式（UN-Habitat, 2011; Bulkeley, 2013）。

根據以上不同的治理模式，可以探討不同政策中，政府與利害關係人的特質與互動 關係。這些治理模式並不全然互斥，根據政策情境的不同，不同模式可以交互使用

（Bulkeley, 2013）。不同治理模式個別詳述如下：

一、自我治理模式（self-governing）─城市政府作為消費者：

城市政府透過制定相關政策，以及採購特定商品與財貨，降低溫室氣體排放量。

此種模式經常伴隨著政府內的新型組織管理，引進新公共管理思維，透過目標設定、

財務機制與成效控管達致預期目標（Bulkeley and Kern, 2006）。由於自我治理模式 主要掌控權握於政府手中，制定與執行相關政策時，不須納入其他利害關係人之利 益考量；同時，此種治理模式成效明顯，耗時較短，經常成為跨國城市氣候治理網 絡首先推動的治理模式（Gore et al., 2009）。此種模式主要應用於能源領域，包括 改善城市政府建築能源效率、透過購買綠色電力影響生產者行為（Bulkeley and Betsill, 2003）。

二、授能模式（enabling）─城市政府作為促進者：

由於市政府的直接施政能力無法擴及整體城市區域；自身力量不足以推動相 關基礎建設與系統，同時管制型氣候政策易遭致政治上的反對（Bulkeley, 2013: 97）。 故市政府採用公共教育、資訊推廣活動、建立行動誘因，以及與外部利害關係者建 立外在連結，促進公民社會參與（Bulkeley and Kern, 2006; Bulkeley et al., 2009; Gore et al., 2009; Hammer, 2009; UN-Habitat, 2011; Bulkeley, 2013）來推動氣候保護政策。

與上述之自我治理模式相異，市政府必須建立財務誘因、提升心理意向以觸發行動。

簡而言之，地方政府必須協調政府內外的利益，並形成利益同盟。在此種治理模式，

地方政府扮演領航者（Leach and Percy-Smith, 2001: 4）。此種模式較常見於運輸與 建築部門。

三、供應模式（provision）─城市政府作為供應者：

地方政府發展低碳系統、直接提供低碳的服務與貨品皆屬之。透過此種治理模

式，可以有效降低城市之內的溫室氣體排放量。具體的政策包含低碳建築系統的設 立，或是透過地方政府提供綠色消費產品。

四、管制模式（regulation）─城市政府作為規範者：

當城市政府對於都市計劃、建築部門、能源使用以及運輸規範有管轄權時，透 過建立特定規範、運作與行為標準，以改善碳排放狀況。此治理模式運作成功與否 有賴於市政府執行規範以及處罰違反規範者的能力。此種治理模式雖然較為不受 歡迎，但是十分有效率。地方政府會使用稅賦、管制標準、使用相關科技產品與促 進行為變遷以達成氣候保護的目標。

1990 年代，城市政府掌握著氣候治理的主導權，但隨著非政府行動者（國際 組 織、捐贈機構）與私部門行為者（基金會、開發銀行、非政府組織與私人企業）

逐漸參與治理過程，城市政府不再獨占氣候治理的角色，並發展出另外三種不同治

逐漸參與治理過程，城市政府不再獨占氣候治理的角色，並發展出另外三種不同治