治理與地方治理

壹、治理理論

治理概念首次出現於世界銀行 1989 年所提出之「治理危機」報告中，隨即此 概念也被其他國際組織所沿用。世界銀行從國家的層次，將治理界定為：「治理唯 一國在各個層次執行其經濟、社會資源、權力的行為」（World Bank, 1994: xiv）。加 拿大治理學者 Plumptre 等人（1999）也認為治理是引導社會與組織的藝術，一種 課責 （accountability）與回應（responsibility）的權力運作。

聯合國轄下的「全球治理委員會」（Commission on Global Governance）於 1995 年發表的《我們的全球夥伴關係》（Our Global Neighborhood）報告中明確指出治理 的定義：

「治理」為「很多的公共的或私人的個人和機構，在處理他們共同事務的諸多 方式的總合。他是使相互衝突或不同利益得以被調和並採取聯合行動的持續過 程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和建制，以及種種非正式的安排。」

該報告中也歸納出治理的四大特徵：（1）治理不是一套規則，或是一種活動，

而 是一個過程；（2）治理的基礎不是控制，而是協調；（3）治理的範圍既涉及公 共部門 亦包括私人部門；（4）治理不是一種正式的制度，而是持續性的互動

（Smouts, 1998: 83-84）。

Frederickson（1997: 84-87）從「網絡」（networks）、「鬆散組合系統」（loosely coupled systems）以及組織與制度等面向，將治理歸納為三種不同的意義：

1. 網絡的概念：

治理指涉了相互連結以致力於公共活動的組織與制度的廣泛模型，這種相互 聯結的系統網，也被稱作「網絡」（Lynn, Jr., 1996: 297-314），因此治理可能成為描 述多元組織系統互動模式或網絡的最佳與最為普遍接受的「隱喻」。

2. 鬆散組合系統的概念：

鬆散組合系統是集權與層級節制兩者間的替選方案。鬆散組合是描述在組織 的次元素、顧客與其他組織間高層次的授權與分權以界限模糊的方式混合的組織。

在治理活動中，行動的網絡涉及公共組織的所有範圍─政府的、非政府的、營利的、

非營利的。因此，公共行政的範疇有所擴增，並且包含了異質性的政策利害關係人。

因此治理此一概念恰可用來描述制定與執行政策過程中的高度複雜性。

3. 組織與制度的概念：

治理乃用以解釋當代領導者與政策企業家在其中推動政策的多元制度─組織 與環境。與傳統的公共行政管理者相比，他們在治理環境中的工作較為自由與政治 性，傾向接受風險、創造性與授能，而較不組織性、層級節制性、規則約束與管理 性。

4. 重要性、合法性與達成公共目的的積極貢獻：

治理暗示著重要性、合法性與達成公共目的 的積極貢獻。治理通常被視為可 被接受的、具合法性的、富創造性以及具回應性的。

治理的場域並不限於政府部門之中，Rhodes（1996）認為治理是超越政府範圍 的現象，還納入了非政府組織。Rhodes（1997）進而將治理界定為「自我管理的、

組織間的網絡」，他認為網絡為政府、市場結構之外的另一種治理型態（Rhodes, 1996: 660），而這種治理概念具有以下四個特點：

1.組織之間的相互依賴：治理比政府的概念更廣泛，涵蓋了非國家的行動者，而國 家界線的改變，意味著公部門、私部門與第三部門之間的界限已經變得較為容易更 動和模糊；

2.互動的持續：由於需要相互交換資源與協商共同的目標，網絡成員之間的互動持 續進行。

3.賽局的互動關係：以信任為基礎，透過網絡參與者協商和彼此同意的遊戲規則來 制約；

4.相當程度的自主性：自組式的網絡不需對國家負責，因此國家基於主權的立場，

仍間接的引導網絡。

Gerry Stoker（1998: 17-28）也對於治理的內涵提出五種觀點：

1. 治理意味著一系列來自政府卻又不限於政府的社會公共機構和行為者。

2. 治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界線與責任方 面的模糊性。

3. 治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。

4. 治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。

5. 治理意味著辦好事情的能力並不僅限於政府的權力，不限於政府的發號施令 或運用權威。

根據上述各學者對於治理的定義，可以歸納出治理的共同內涵（趙永茂，2008：

5）：首先，治理意味者政府已經不是唯一的治理主體，治理之承擔者、行為者擴展 到政府以外的公共機構、私人機構與公民社會；第二、治理中的權力運行關係發生 變化，從單一由上而下的統治，轉向上下互動、彼此合作、相互協商的多元關係；

第三、形成多樣化的社會網絡組織，從事公共事務的共同治理。換言之，治理的過 程中，公部門、私部門、第三部門、公民社會等行為者遵循一定的規則，在政策過 程中互相影響作用。打破過往政府為唯一的決策主導部門的迷思，轉而強調各種行 為者在公共議題上互相協調利益的持續互動過程（陳建仁、周柏彣，2006）。

從以上關於治理不同的說法以及定義歸納中可以看出，政府已無法繼續再扮 演政治社會中主導的角色，在與其他行為者互動的過程中，政府本身的性質從原本 的控制轉化為掌舵、影響及協調其他行為者（Pierre and Peters, 2000: 48-49; Kooiman, 1993; Denters et al., 2003）。雖然政府的治理能力被其他行為者所侵蝕，但在治理的 過程中仍扮演不可或缺的角色。 統治較為忽略公民社會的角色（俞可平，1999：106-107）。而具體的差異可見表 2-1。

表 2- 1：政府統治與治理間的差異

治理（governance） 政府（government）

權威起源 / 主體

理論觀點

（2005：112）； 孫本初（2009：183）。

貳、地方治理

隨著外界環境的快速變遷，不同利害關係人對於地方政府提供公共服務的期 待增加，中央政府、私人企業以及第三部門皆有機會參與並影響地方政策制定與執 行過程（Smith, 1998:51；轉引自呂育誠，2006：70）。同時，隨著決策透明度以及 資訊公開之提升，政府過往所具有的合法性逐漸削弱。但由於受限於地方政府財政 緊縮，因此，地方政府必須提供更主動、更多元化的服務（呂育誠，1997：48-40）。 20 世紀末期，地方政府逐漸由較為狹隘的傳統管理，轉變為複雜的治理系絡（左 峻德，2007）。

國內學者江大樹認為，地方治理包括「地方」與「治理」兩部分，前者屬「多 層次治理」（multi-level governance）的一環，包含不同層級的政府管轄範圍；後者 則是以「傘狀架構」包含「所有與地方公共事務運作相關的各種良善治理機制」（江 大樹，2006：7-8）。

地方治理的定義目前並未一致（劉坤億、江大樹，2006），最簡單的含義為地 方政府開始重視基層公共事務如何透過地方政府與中央政府及民間社會的協力合 作，獲得即時且有效的解決（江大樹，2006）。Pierre & Peter（2000）認為地方治理 包含政策網絡、公共管理、企業協調、公司治理、公私合夥、良善治理等不同運作 的現象。Bovaird & Löffler（2002: 18）歸納 OECD 國家推動治理的經驗，將地方治

理定義為：「地方治理是一套包括正式與非正式的規則、結構，以及過程。它決定 了個人與組織行使權力的方式，此方式除了超越一般利害關係人所作成決策的力 量之外，也會影響地方福利的政策方案」（轉引自呂育誠，2005：5; 高誓男，2011：

89）。

從以上對於地方治理定義可導出五項地方治理之具體內涵（Bovaird & Löffler, 2002；轉引自孫同文，2003；江大樹，2006；呂育誠，2007；左峻德，2007）： 1. 多元利害關係人（multiple stakeholder）。地方公共問題不能由政府當局片面解 決，而是有賴各方人員與組織的合作。

2. 包括正式與非正式的規則（rule）。在利害關係人互動中，兩者均可能受到重視，

彼此間會產生不同優先順序。

3. 除了新公共管理所強調的市場機制外，也重視政府原有的層級權威，以及合作 的網絡關係。

4. 除了目標與手段、投入與產出等因素外，亦考量社會所重視的重要程序價值。

5. 基於政治運作傳統，考量各利害關係人間權力互動以及促進利益的情境。

張其祿、黃榮護等（2002）、孫同文（2003）認為地方治理是「藉由區域網絡 而發展出政策參與者之間之合作夥伴關係，其方式乃透過對等、平行之合作模式，

和公、私部門協力，帶動地方全面發展之一種區域網絡或政策網絡之統治模式。」

史美強（2005）認為地方治理是把政府角色定位在以地方政府為核心，並與中 央政府、私部門、非營利組織與社區間所產生的結構性互動關係。並進一步指出地 方治理具有下列特性：

1. 公私邊界的模糊性：地方治理體系具有自我組織、網際網絡之特質，因此地方 政府鑲嵌在網絡關係中，並與其他參與者產生平行互動的結構，產生組織邊界模糊 的情形。

2. 具有資源流動性：由於地方治理為網絡結構，因此會產生各類資源流動的情形 3. 社區授能（empowerment），地方治理強化社區組織所扮演的角色與功能，促

使 社區與非營利組織能與政府成為夥伴關係，以處理新的社會需求。總體而言，

地方治理體系呈現出公私界限愈趨模糊，並強調組織間資源依賴，地方政府在治理 過程中轉型為網絡管理者，重視網絡成員的夥伴關係，強化社區角色。

Löffler（2003: 168-169）認為當地方政府轉型至地方治理時，政府的角色必須 重 新定位。地方治理相較於地方政府所增加的功能大致有下列幾項：（1）網絡的 領導； （2）平衡策略的利益；（3）勞動市場的管理；（4）資源與知識的管理；（5）

注重內部和外部關係；（6）重視客觀的衡量以及主觀的結果；（7）加強地方政府的 功能，並發展為地方治理型態。由上述觀之，地方治理比地方政府更重視網絡中各 利害關係人的協力關係。

而具體顯著的內涵改變內容則為（孫本初、鍾京佑，2006）：

1. 地方治理為了發展社群、重視落實市民、利益關係人的權益，以確保跨組織和 部門界限、政府層次和持續的政策凝聚力，而不是地方政府為了確保政府組織的發

1. 地方治理為了發展社群、重視落實市民、利益關係人的權益，以確保跨組織和 部門界限、政府層次和持續的政策凝聚力，而不是地方政府為了確保政府組織的發