第四章 台南市推動家戶太陽光電之治理分析
第四節 影響地方能源治理之體制架構
壹、躉購政策
目前台灣以躉購政策做為鼓勵發展再生能源的重要政策之一，目前台灣躉購 費率之設置主要透過躉購費率審議委員會每年開審議會所決定，主要是根據各類 再生能源發電技術進步、成本變動、目標達成及相關因素，進行價格的檢討及修正。
再生能源發展條例通過之初，各界便對於費率審議委員會的透明度、程序正義、是 否充分納入利害關係人等面向有所質疑，同時經濟部能源局也未公佈審議委員會 的成員組成、相關審議會議記錄，與躉購費率設定之多寡息息相關之系統業者，只 能透過聽證會反映意見。上述情形都影響了躉購價格制定的公信力。2009 年與 2010 年兩年期間，由於未公佈審議委員名單，因此民眾與廠商無法得知是誰決定了躉購 費率，被動的接受由政府、學者專家所制定好的躉購費率。後經相關廠商進行抗議 之後，於 2011 年始公佈審議委員名單。在太陽光電公會的施壓下，才增加「分組 會議」機制，讓民間與廠商得以透過此管道進行溝通，參與之費率價格審議過程。
鄒智純（2011）指出，費率審議委員會皆以廠商的報酬率為考量，將可能扭曲 未來再生能源產業發展與技術創新，喪失以此來改善我國能源供給結構的契機。躉 售費率之高低關係到民眾與廠商是否能通過售電獲利，也會影響系統設備回收年 限的長短，以至於裝置地點的選擇上，會選擇對廠商獲利有益者，因此產生了在區 域與裝設類型上的偏好，以區域來說，目前台灣全境裝設的太陽光電有 70%集中 於南部地區；30在類型上，則以大型系統居多。
基本上台灣整個補助架構，從政府單位開始就是在做太陽能推廣這件事情，
就只看到錢，全部都以利益來計算說，也就是說民眾會不會有利益，廠商
30 根據能源局統計，全國太陽光電系統 101 年底裝置容量為 222.4MW，其中包括自 98 年「再生能 源發展條例」公布後，累計至 101 年止的裝置量 193.8MW，而同期間嘉義以南之裝置量為 136.2MW，
占全國 70％以上，已替南部創造超過 100 億元以上的產值（能源報導，2013）。
會不會有利益，全部都用錢來衡量，所以我是覺得政府在考量這件事情的 時候，只看到兩個數據，一個是裝置量，一個就是廠商的利益，裝置的利 益，就是錢啦。（受訪者 G）
大多數還是農業設施，因為那個 KW 數其實裝得比較大，禽舍，其實地方 政府最大宗的應該都是這個啦，接下來才是工廠。民宅就是螞蟻雄兵，就 是也很多個案，但是加起來的量比不過那些農業設施跟工廠。（受訪者Ｃ）
大型系統成為系統商的主要選擇因素在於，雖然小屋頂的躉購單價較高，但相 較於大屋頂的大型裝置量所形成的整體售電收入效益，有受訪者認為，建置大型發 電系統，雖然無法符合免競標的標準，須透過競標決定最終售電架構，但是就算以 低於躉購價格之競標價格售電，對業者來說其投資報酬率仍比協助一般家戶裝設 太陽光電系統為高，因此傾向投入大屋頂發電系統的建設。
所以這種小家戶，一定會有人去接觸，而且台南很多有看到大片的屋頂，
就會去問屋主你要不要去蓋一下。重點是，這部分的利潤對於系統商來說 可以再觀察，對於一般人來說，這利潤比較低，工時又差不多，所以相較 比起來，大屋頂利潤比較大。（受訪者 I）
貳、傳統能源電價較低
台灣在 1950 年代開始選擇發展石化產業，1970 年代希望透過經濟發展來維持 統治的正當性。1980 年代產業轉型時，選擇了高耗能的半導體與電子產業，為了 維持一定的經濟發展，台灣必須透過提供便宜且穩定的能源給產業部門與交通部 門，維繫相關產業與部門的競爭力，而低電價主要透過石化能源補貼來維持，但是 使用化石燃料所引發的污染、健康問題與溫室氣體效應等問題無法真實反映外部
成本。使得台灣電價長久以來都是世界上最低的國家之一。
我們現在電價，如果是以平均電價來算，2014 年是第三便宜的，現在是 全世界最便宜，因為降了 9%，那我們的能源 99%進口，一個國家 99%是 進口能源，你的電價可以是全世界最便宜的，太離譜了。（受訪者Ｇ）
而台灣的電價偏低，會降低民眾進行節能與使用綠色能源的誘因，對於未來台 灣進行能源轉型是不利的影響。31以太陽光電競爭力為例，陳佳宏（2013）認為，
太陽光電市場的成長，取決於能源市場達到市電平價的時間點，但如果台灣仍維持 低電價情形，則會延長太陽光電發電成本達到市電平價的時間，民眾使用太陽光電 系統的意願也會降低。
參、台電的壟斷角色
長期以來，台電對於再生能源的使用，一直抱持懷疑的態度，包括了再生能源 造成供電系統不穩定，獨立分散的再生能源電力，不易管理與調度的情況下，使得 台電認為再生能源會對供電穩定形成危害，因此拒絕將再生能源納入既有電網中。
此外，再生能源為間歇性發電、分散式發電，其所有權為台電公司之外的非特定經 濟主體，而衍生相關的分散型能源規範及管理問題，對於集權式運作的台電公司來 說是個困擾。由於太陽光電與風力發電皆屬於間歇性能源，須配合足夠的日照與風 力方能發電，不像傳統火力電廠或是核電廠可持續發電，所以無法成為主要的電力 來源。最後，發展再生能源必須提高備載電力：由於台灣屬於島嶼型獨立系統，電 網的穩定度十分重要。因此，如果無法穩定供電的再生能源佔供電來源比例擴大時，
就必須額外提升備載電力。
31 中央通訊社，2016/03/17，電價低遭批 鄧振中：公式非十全十美，
http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201603170325-1.aspx
除了台電對於再生能源的存疑態度，目前台灣的電力市場仍屬「局部性解除管 制」（陳惠萍，2015），意指開放發電業競爭，但輸配電部分仍為獨佔，並未達到完 全的電業自由化。台電掌握了輸配線路等供電系統優勢，並且在整體電力的規劃運 用上，握有主導權。在 2012 年後，太陽光電設計系統的申設流程設計有所變革，
過去先由能源局進行設備認定之後，才能與台電公司進行併聯協商與簽約；但是新 制度改成先經過台電申請併聯之後，方能向能源局或是地方政府進行設備認定。在 制度變遷後，台電擁有了決定太陽光電是否能設置的主要裁量權。除了整體台灣電 力規劃權之外，台電地方區處由於對於地方相關電力網絡之熟稔，也有權決定是否 接受併聯。而受訪者也指出，許多系統商向不同台電區處申請併聯流程的時候，會 受到不同區處「人治」的影響。
這個系統商就來抱怨說，我在哪個地方用這個表單，但是那個人說不行，
就是他們發現「人治」這件事情在台電系統裡面是個很有趣的事情…我們 一直以為台電是從中央集權壟斷，其實各個區處，他們最了解當地的電網，
他們是在當地的電網告訴你說併聯點在哪裡，是他決定喔。就是台電無法 深入到基層，因為是很龐大的組織，真正瞭接和執行在地併網業務的其實 是地方區處，他們在地方區處是有很大的職責權限。甚至有一些，我也問 過一些廠商，他們也會覺得不同的區處，需求還不太一樣，可能一模一樣 的表格拿到這個區處說可以，但是拿到另外一個區處就說不行（受訪者Ｈ）
電業自由化近年來一直成為推動再生能源的討論焦點之一，認為透過開放發 電、輸配電與配電業務，可提升台電的經營效率與再生能源的使用率。受訪者認為，
由於目前台電仍掌握整體電網控制權，而在併聯再生能源電力之時，首先不僅會面 臨到由於再生能源間歇性發電性質可能會造成的電網突如其來的電力造成壓力，
為求穩定供電系統，則必須額外增建儲能設施與智慧型電網配套措施，同時在部分 區域由於缺乏輸配電相關設備，使得台電必須負擔相關基礎設施造成的行政成本，
導致台電接納再生能源的意願不高。
因為現在來講整個電網還是在台電手上，可是今天是台電的時候，將來每 一家民營電廠基本上跟台電來講就是競爭關係啊，我跟你競爭的時候，我 用你的電網，這樣有點奇怪，台電基本上來講，他可以很多技術性的杯葛 你。（受訪者 G）
肆、政府對於大型光電系統的偏好
正如前文所提及，地方政府表示要推動一般民宅與社區裝設太陽光電系統並 非易事，從裝設地點之選擇、大樓社區區分所有權人之同意、相關財源之籌措、後 續設備認定與併聯之流程以及未來家戶與社區發電系統之獲利規模以及裝置量對 總體再生能源發展目標之貢獻，相較於地面型與大型廠房屋頂型太陽光電系統之 規模，所能形成的龐大效益，一般住戶小型屋頂很難獲得政府之青睞。
目前以總裝設容量作為推動再生能源發電的主要評估指標，32在與鄰近地方政 府競爭之壓力之下，地方政府很容易趨於選擇大型容量的屋頂型太陽光電系統作 為主要推動主軸，並期待中央政府相關單位開放相關土地使用規範，促進大型地面 光電系統之裝設。
除違建的屋頂之外，其他屋頂能做的太陽光電其實已經越來越少，你要負 荷一年 2GW 這麼大的建置量，你勢必要開放土地出來讓民眾或是系統業 者去投資的地面型太陽光電，但是地面型太陽光電會受到目前諸多土地法
除違建的屋頂之外，其他屋頂能做的太陽光電其實已經越來越少，你要負 荷一年 2GW 這麼大的建置量，你勢必要開放土地出來讓民眾或是系統業 者去投資的地面型太陽光電，但是地面型太陽光電會受到目前諸多土地法