地方能源治理

第三節 地方能源治理

傳統之能源之生產消耗了大量的石化燃料，同時生產了大量溫室氣體，造成全 球溫度上升，引起氣候變遷的議題。各國政府開始設定減排目標，並且使用減緩的 相關措施促進溫室氣體減量。其中在能源部門較常採用提升能源效率、採用節能設 備以及運用再生能源。再生能源政策包含了不同再生能源資源的使用，從太陽能、

風力發電、汙染物回收到汽電共生暖器系統都是常用的政策選項之一。

自 20 世紀末開始，有越來越多的學術研究、媒體評論、政策報告以及國際組 織都開始重視城市在推動非永續能源系統轉型中的角色（Droege, 2003）。當代城市 的發展建立於大量的能源消耗，形成「石油產物」的說法。城市中的人口佔全世界 人口的二分之一，但是卻消耗了全球三分之二的能源（IEA, 2009）。城市的擴張與 發展都依賴於便宜、大量與集中化的能源供應（Droege, 2003）。在城市中各項的公 用事業網絡(utility network)提供了能源、用水、交通以及通訊的服務，以維持城市 中經濟、社會以及環境表現(Marvin et al., 1999: 93; Monstadt, 2007)。但是過度的使 用傳統石化能源，使得城市備受氣候變遷與傳統能源枯竭的威脅（Droege, 2002）。 城市中的能源使用與永續發展息息相關，主要來自於三大理由（Monstadt, 2007）： 首先，能源可以維持城市內生產、服務、基礎建設部門，與公衛系統的運作；其次，

能源產業佔了城市經濟表現的一部分；最後，能源系統可以協助城市進行資源的新 陳代謝。而在發展中國家，在城市中推動再生能源的使用，也可以提升生活品質、

促進當地的經濟發展（Droege, 2003）。因此，城市不僅作為一個環境汙染者，也有 機會成為創新的中心（Cooke et al., 2002; Coutard et al., 2005: 10）。在過去以石化燃 料為主的時代，地方政府通常無法介入能源政策。但在推動地方自主能源以及低碳 社會的風潮中，地方政府可以協助民眾脫離對於石化燃料以及核能的依賴（Radzi and Droege, 2013）。

再生能源的治理在過去，通常被視為國際層次或是國家層次的議題，但是城市 對於再生能源的治理越來越受到學界以及實務界的注意。主要原因有以下幾點 (Nijkamp and Ursem, 1998; Capello et al., 1999: 14-15)：（1）大量人口以及製造業都 集中於城市之中，而針對居住以及工業面的能源效率提升，對於節省能源有很大的 效果；（2）城市中含有大量的實務經驗以及創新思維，可以有效解決能源供給、能 源使用以及資源循環運用等問題；（3）能源去中心化的風潮(decentralization)，提供 城市政府機會來設計促進能源使用效率以及增進環境品質的行動方案；（4）城市區 域可作為最佳的創新單位(units)；（5）城市內的政策可以直接影響民眾的行為；（6）

城市的規模較適合用來蒐集相關資料、進行分析，以及發展相關能源轉型指標。

除了單純促進再生能源的使用之外，近年來在政策領域與學術領域中，也出現 了「能源轉型」（Energy Transition）的概念，能源轉型意指將以更基進與更系統化 的方式來推動更加永續與更加有效率的能源提供與使用。由於城市使用了大部分 生產的能源，因此也被視為進行能源轉型的重要場域之一（Rutherford and Coutard, 2014）。而能源轉型也有將目前大型、集中化的能源生產模式轉化成小型與分散式 的能源生產，而管理小型分散式再生能源以及推動社會科技系統的變革，需要納入 更多城市的參與（Jaglin, 2014）。

地方政府在再生能源的轉型之上，扮演了重要的角色（Pursley and Hannah, 2011），再生能源政策之創新與推動都必須依靠地方政府的力量。地方政府不僅有 能力補足中央政府能源政策的缺陷與無效率（Shell, 2008），也有能力形塑能源需求 政策以及實際操作成果（Peters et al., 2010, Peters and Fudge 2010; Scott, 2010;

Sperling et al., 2011; Thomas, 2010）；更可以以成功的地方運作經驗反饋至國家再生 能源政策制定（Martinot et al., 2011）。作為最靠近人民的行政組織，可以充分了解 當地自然與文化條件，以及民眾所需求的能源政策（Azevedo et al., 2013）。丹麥能 源局與地方政府聯盟皆發表聲明認為地方政府可以有利於執行中央政府的能源政 策，並且提供穩定的能源供應（Sperling et al., 2011），有助於城市的永續發展

（Capello et al., 1999）。城市可以成為再生能源技術的市場、相關能源使用論述的 發源處以及科技創新來源（Droege, 2002）。城市與地方政府在能源治理過程中具有 多重角色，可以是政策決策者、都市空間規劃者、公有設施的管理者、公民以及企 業的示範（Martinot et al., 2011）。Hammer（2008：144-145）將地方政府可扮演的 政策角色歸納成以下幾項：

一、直接服務提供者（Direct service delivery）：

二、管制者（Regulator）：

三、購買者（Buyer）：

四、土地擁有者、開發者、建築營運者（Land owner/ developer/ building operator）： 五、公共衛生、環境保護者（Public Health/ environmental protection）：

六、倡導者、教育者（Advocator/ Educator）：

再生能源政策的推動無法單靠引進新型技術或是針對能源價格系統進行管理。

為了促進新型科技的採用，地方政府經常運用領航計畫(pilot project)。計畫所採行 的政策內容包括提供政策容易運行的環境、為使用者建立知識來源、提升公眾對於 再生能源的認識，並且增加使用再生能源的效益(Capello et al., 1999: 108-109)。

Droege（2002; 2003）與 Martinot 等人（2011）提出地方政府可採行的行動策略：

（1）直接立法與設定標準、（2）提供使用再生能源的誘因、（3）直接購買再生能 源、（4）進行組織改造，並且提升策略性與全盤計劃制度、（5）推動社區合作，提 供資訊與教育、（6）進行示範。而當地方政府擁有地方電力事業的運作權時，更能 發揮促進能源治理的能力（Nilsson and Martensson, 2003）。

地方政府的角色是推展再生能源系統的重要助力。由於地方政府對於如何在 社區推動再生能源系統已經有很多相關的執行經驗，同時地方政府也嫻熟於如何 跟中央政府爭取經費。由於地方政府熟知當地的資源分配狀況、能源供應管理與規 範以及適合執行政策的場域，使地方政府成為非常合適的系統試驗場所（Khare, Beckham and Crouse, 2011, Chmutina, Sheriff and Goodier, 2014）。

地方形塑再生能源政策的要素互不相同，包含了地方氣候、地方所具有之資源、

財務與經濟能力、發展歷程、對於全球貿易的依賴程度、治理模式以及制度能力、

地方政府的自我偏好與支持與否、與中央政府的互動關係、社會與文化結構、利害 關係人、公民社會的結構以及參與政策的程度、對於能源生產與分配的掌握權力以 及能源系統設計等（Dhakal, 2009; Hammer, 2011; Morlet and James, 2013）。上述因 素都會影響不同城市制定與執行再生能源政策的樣貌，使得各個城市的再生能源 發展經驗無法輕易複製（Keirstead and Schulz, 2010）。

地方推動再生能源技術以及政策成功與否，所涉及之因素相當廣泛，Brent, Guy

與 Mosdell（2012: 20）認為地方政府在推動再生能源計畫的過程中，會面臨很多挑 戰，以至於相關計畫無法落實。Capello 等人（1999）認為，地方政府在推動能源 轉型的過程當中，組織因素、民眾的態度與行為因素以及城市結構的因素都會影響 政策推動的成效。組織因素包含了地方能源部門的管理與組織型態，私部門與公部 門之間的合作模式；民眾的態度與行為則包含了民眾的生活型態、交通通勤習慣，

以及環境意識等要素；城市的結構則會受到人口密集度、城市型態以及交通網絡等 因素的影響。而為了檢驗城市所採取的再生能源政策的有效性，Painuly（2001）在 討論再生能源技術穿透性的時候，透過文獻回顧、實地探訪以及與利害關係人互動 之後，提出使得再生能源推廣無法完全實行的七大障礙，此七大障礙包含市場失靈

（market failure）、市場扭曲（market distortion）、財務因素（financial）、制度因素

（institutional）、科技因素（technology）、社會/文化/行為因素（social, cultural, behavioral）、以及其他因素（others）。為了協助研究者分析政策障礙之細節，Painuly 也將上述七大障礙內容進行說明，詳細說明列於表 2-4：

表 2- 4：推動再生能源技術的七大障礙類型與障礙內容

障礙類型 障礙內容

市場失靈（Market Failure）

1. 高度控管的能源部門 2. 缺乏相關再生能源資訊 3. 限制科技之進用

4. 缺乏市場競爭 5. 高交易成本 6. 高投資需求

市場扭曲（Market Distortion）

1. 對於傳統能源的補助 2. 再生能源科技的稅賦

3. 未考慮傳統能源之外部成本 4. 貿易障礙

財務（Financial）

制度（Institutional）

1. 缺乏傳播再生能源資訊的相關機制 2. 缺乏相關法律或管制架構

3. 缺乏利害關係人參與其中 4. 缺乏私部門參與

5. 缺乏相關專業組織參與

技術（Technical）

1. 缺乏一致的認證機制

2. 缺乏相關技術與人才的訓練機構 3. 系統限制

4. 產品缺乏信賴 社 會 / 文 化 / 行 為 （ Social,

Cultural, Behavioral）

1. 缺乏顧客接受 2. 缺乏社會接受

其他（Others）

1. 缺乏推動政策

2. 缺乏再生能源所需之電力基礎建設 資料來源：Painuly, 2001。

後來 Reddy 與 Painuly（2004）運用上述所提之分析架構，運用個案研究針對 不同再生能源方案中的利害關係人進行推動再生能源障礙認知調查，並提出六大 推動再生能源的障礙，包括認知與資訊障礙、財務與經濟障礙、市場障礙、技術障 礙、組織與制度障礙、以及行為障礙。

Droege（2003）認為，地方政府在推動再生能源中組織與文化上的障礙，會讓 再生能源推廣上無法快速進展，有些國家對於能源供應的立法機制仍停留在大型、

單一能源提供的想像，使得相關法制無益於小型、分散式能源的實踐。同時，如果 政府在再生能源推廣的政策上欠缺一致性，也會有礙再生能源的發展（Droege, 2002）。而縱使有了推動再生能源的意願，也會因為缺乏相關的能源專業知識與政 策執行經驗，在相關政策推動上有所受限（Webb and Chisholm, 2012; Tozer, 2013）。

在擴散再生能源使用的時候，相關的管制與結構的障礙，也可能會影響推動的

在擴散再生能源使用的時候，相關的管制與結構的障礙，也可能會影響推動的