台灣再生能源政策發展

壹、整體再生能源發展歷程

臺灣由於自產能源不足，能源供給與能源價格易受國際情勢變遷影響，臺灣關 於能源使用的關切焦點多集中於能源安全、能源風險、能源結構此三大議題。臺灣 在傳統能源的使用上，從一開始的自產為主¹³，但因為高耗能之輕重工業快速成長 下對於能源需求大幅擴張，於是在 1960 年代之後大幅擴增火力發電廠，對於發電 用燃油的需求量迅速激增（許志義，1994）。1968 年 9 月公布實施的「台灣地區能 源發展原則」，指出能源政策的主要原則為配合國家長期發展經濟之需要，須提供 便宜且穩定的能源，並且要與國家其他利益相協調。此時期的能源政策，所使用的 能源主要為核能、石油、煤、天然氣等能源之開發與利用（許天發，1981），確定 未來臺灣的能源供應將以核能與火力發電供應基載（許志義，1994）使得台灣對於 石油的需求量大幅上升。1973 年第一次能源危機後，為穩定能源來源，政府對油 電價格進行補貼，使得石油在初級能源之供給比例至 1978 年達到了 75%。

13 臺灣國內自產能源佔能源總供給的比重，在 1960 年代時約為 73%，1967 年亦達 56%左右，

1968 年時，進口石油佔能源總供給之 42%，煤炭則降至 38%。

台灣屬於海島型能源供給系統，自產能源不足、能源供給高度依賴進口且缺乏 備援系統，能源發展深受國際影響；另外化石能源依存度高，電力系統碳排放高，

在面對全球傳統能源蘊藏日益耗竭，國際能源情勢動盪，能源價格風險升高及國際 減碳壓力持續增加等情勢下，臺灣能源發展面臨嚴峻考驗。

1998 年為因應國際簽述「京都議定書」後，國際減碳趨勢的挑戰，舉辦了第 一次全國能源會議，決議獎勵再生能源發展並訂定具體減量期程與節能目標。2002 年 1 月 17 日行政院核定「再生能源發展方案」，希望透過較高層級之協調機制，排 除推動再生能源的障礙。2002 年 5 月行政院經濟建設委員會公布「挑戰 2008：國 家發展重點計畫」，將再生能源納入執行計畫之一。2005 年為呼應「京都議定書」

生效，故召開第二次全國能源會議，並提出健全再生能源發展機制之結論。在 2006 年第四次修正之「台灣地區能源政策及執行措施」中，行政院也提出我國能源政策 發展六大政策方針。¹⁴2008 年行政院提出「永續能源政策綱領」，政策目標在於提 高能源效率、發展潔淨能源、確保能源供應穩定，以及「綠色能源產業旭升方案」

與「能源國家型科技計畫」。2009 年為具體落實「永續能源政策綱領」，故召開第 三次全國能源會議，希望在既有的政策架構之下，發展出短、中、長期的能源發展 策略。並提出「綠色能源產業旭升方案」，選定重點產業，依產業特性與技術潛力 加以扶植，並從能源產業中進一步選定「綠色能源產業」，訂立相關再生能源發展 目標，期望在 2015 年產值可由 2008 年新臺幣 1,600 億元提高至 2015 年新臺幣 1 兆 1,580 億元，並可望帶動民間約新臺幣 2,000 億元以上的相關投資，與創造 11 萬 個就業機會。2011 年為了因應日本福島核災，政府提出「新能源政策」。2012 年提 出「能源發展綱領」，提出「3362」原則：依安全穩定、效率運用、潔淨環境 3 原 則，分別從供給端、系統端、需求端等 3 面向，研提「多元自主來源」、「優化能源 結構」、「均衡供需規劃」、「促進整體效能」、「分期總量管理」、「提升能源效率」等

14 六項方針分別為：穩定能源供應、提高能源效率、開啟能源事業、重視環保安全、加強研究發

6 政策方針，再輔以「風險管理與應變機制」、「法治配套與低碳施政」2 機制配套，

確保臺灣能源供應穩定、維持合理價格、打造低碳綠能之永續家園（經濟部能源局，

2014）。2013 年提出「綠色能源躍升計畫」，其中具有七大核心概念：

1. 在地化（能源產出）：擴大內需市場，達到綠能產業在地化，綠能發展多元化；

2. 服務化（系統服務）：整合綠能產業鏈上、中、下游，加強系統整合技術開發，

推動跨領域創新與利基產品新應用；

3. 國際化（服務輸出）：建立商情平臺、積極開拓海外市場，並引進完整融資支 援。

4. 創新技術（技術精進）：技術創新研發，發展系統工程整合服務。

5. 創意設計（價值提升）：創意設計創造高價值產品

6. 創投資金（資金導入）：透過資金導入，擴大產業推廣面

7. 創業行銷（擴大市場）：鼓勵事業投入新創產業，啟動擴大海外市場行動，以 達到綠能產業轉型服務化之整廠輸出效益

行政院於 2012 年核定「陽光屋頂百萬座計畫」，透過整合綠色能源產業與再生 能源專案辦公室，希望能從法規、技術與財務支援等層面，協助發展再生能源，同 時擬定在 2020 年之前，將再生能源發電比率提高一倍，主要採取「先緩後快、先 屋頂後地面」之策略，未來將隨著太陽光電發電成本逐漸下降，每年推動設置容量 逐年遞增。計劃初期設定的裝置目標為 3,100 MW，後因裝設容量提前達標，2014 年將目標調整至 6,200 MW，2015 年再度調整至 8,700 MW。

考量到台灣 70%的太陽光電設置集中於南部地區，因此也於 2013 年成立「陽 光屋頂百萬座南部辦公室」，主要任務為協助中央政府推動再生能源政策，協助地 方政府推動設置，相關的推動策略包括藉由鼓勵地方政府結合在地與各社區特色，

訂定相關自治法規，進行成功設置經驗之分享，推動能源服務業發展，同時也提供 地方居民裝設之諮詢服務。

民進黨在 2015 年總統大選期間，提出「新能源政策」，將再生能源的發展目標設定

為 2025 年綠能發電比例將佔總發電比例之 20%，共 500 億度，並於同年完成「非 核家園」之目標，並期待透過加速發展再生能源，協助台灣進入永續環境與綠色經 濟的發展階段（新境界文教基金會，2015）。民進黨執政之後，經濟部提出「綠能 政策目標」，其中在太陽光電系統的裝設上，預計至 2025 年，將完成 20 GW 裝置 容量之目標，並且以一年成長 2 GW 的速度邁進。在這 20 GW 中，有 3 GW 為屋 頂型，17 GW 為地面型。如果以達成 20 GW 的裝設容量為前提，需透過修改目前 相關建築法規，解除違建管制，讓屋頂型裝設容量可成長至 1 GW；地面型方面，

則需積極尋求地層下陷區、受污染之農地、鹽業用地、高速公路與高鐵沿線用地作 為優先開發之對象，而各地方政府也希望相關的局處可盡快開放土地使用限制。但 是也衍生出農地種電可能會影響農業發展，同時造成農地買賣炒作等問題。除了土 地來源問題，在再生能源發電量快速成長下，也衍生出「土地整合」、「併網建設」、

「綠能相關建設資金」以及相關基礎建設所引來的社會接受度的問題。

貳、 臺灣再生能源發展之制度架構

一、再生能源發展條例

（一）制定背景與過程

2009 年 6 月通過「再生能源發展條例」，而在 2001 年時，「全國科學技術會 議」與「全國經濟發展會議」的結論中即有發展「再生能源發展條例」之構想。根 據王塗發（2005）年所提之立法背景中指出制定此條例的背景為：

1、提高國內能源供應自主性:

2、提升再生能源發電在總發電的比例：

3、發展潔淨能源作為因應聯合國氣候變化綱要公約：

4、擴大再生能源產業的發展：

「再生能源發展條例」從開始構想、提出草案到立法通過歷經 8 年審議，鄒智純

（2011）將這 8 年的發展分做了三大階段：

1、2001 年至 2005 年為萌芽期：

政府為迅速應對此時期國際間的氣候協議發展，多半以「方案」與「補助辦法」

形式呈現，或是將鼓勵再生能源利用的相關法制納入「促進產業升級條例」。2001 年 1 月，第 6 次「全國科學技術會議」與「全國經濟發展會議」兩次的會議結論中 分別提及要制定再生能源法相關法案與行動方案。2001 年 8 月由總統府所召開之

「經濟發展諮詢委員會議」中，也決議要加強再生能源之開發。

行政院於 2002 年核定之「再生能源發展方案」，希望透過建立跨部會協調機制，以 有效排除推動障礙，營造有利發展環境，積極促進再生能源開發利用，落實我國再 生能源發展目標。而在 2006 年之「國家永續發展會議」與 2009 年的第二次全國能 源會議也決議要加速再生能源發展條例之立法。

2、2005 年至 2008 年為倡導期

此時期，開始進入「再生能源發展條例」法規之實質討論期，特別是在補貼與 躉購議題上，由於事涉不同種類能源業者的利益，爭議頗巨。在如何制訂躉購費率 上，有「固定費率」與「公式費率」兩種計算模式。「固定費率」可以協助業者掌 握現金流量，評估投資風險，以利於投資規劃，但卻有缺乏彈性之缺點。而使用「公 式費率」計算方式，雖有助於依照技術成本降低等因素而隨時調整價格，但加深了 前期融資的困難（蔡岳勳，2009）。為了順利完成立法，最後「再生能源發展條例」

將躉購費率交由中央機關所成立的委員會訂定。

3、2008 年至 2009 年為關鍵期

2008 年台灣第二次政黨輪替，國民黨取得國會多數。此時期「再生能源發展 條例」的立法出現兩個轉折點：第一為躉購費率的設立從原本的固定費率調整成由 委員會訂定；第二為馬英九總統 2009 年 4 月 15 日於第三次全國能源會議上喊話，

將加速「再生能源發展條例」之通過。之後，透過立法院政黨協商，才得以通過立 法。

（二）再生能源發展條例特色：

再生能源發展條例主要規範包括擘畫未來 20 年之內，推動台灣的再生能源使

7、 明定補貼獎勵機制（第 10-11、13 條）；

12.9722

9.1799 8.5394 8.3259 100-500瓩 8.8241 8.1836 7.9701

500 瓩以上 11.1190 7.9701 7.3297 7.1873 地面型 1 瓩以上 - 7.3297 6.9027 6.7604 資料來源：經濟部能源局，2010；2011；2012。

表 3- 3：2013 年至 2014 年免競標太陽光電躉售費率 資料來源：經濟部能源局，2013；2014。

表 3- 4：2015 年至 2016 年免競標太陽光電躉售費率

資料來源：能源局，2015；2016。

2、太陽光電發電收購制度：