第一章 緒論
第一節 研究背景
第一節 研究背景
壹、國際氣候與能源治理背景
一、國際氣候治理談判歷程
歷經兩個世紀以來快速與大規模的工業發展，人類文明與經濟生活皆獲得長 足的進展。由於過往的經濟成長與工業擴張大量依賴石化燃料（fossil fuel），造成
（greenhouse gases, GHGs）濃度與排放量逐年成長，使得地球大氣溫度不斷攀升。
根據氣候變遷政府間專家小組（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）
於 2007 年提出的第四次評估報告指出，1990 年至 2004 年全球溫室氣體排放約成 長 70%，其中二氧化碳排放量約占 77%（IPCC, 2007），2009 年全球二氧化碳的濃 度更上升至 387ppm（IPCC, 2009）。溫室效應加深對於全球氣候的影響，具體顯現 在各地區年均溫升高；極端氣候發生頻率提高、強度與影響幅度不斷爬升，這些自 然災害對於人類永續生存前景蒙上了陰影。於此，如何因應氣候變遷帶來的威脅與 挑戰，成為全球各級政府的主要任務。
Nicholas Stern（2009）認為若想有效因應氣候變遷所帶來的全球挑戰，國際社 會必須在使無前例上的規模進行合作。透過國際建制治理氣候變遷議題雖為主要 手段，但在實際操作上，卻會遭逢各國資源條件不同、發展程度相異、產業結構、
政經壓力現實、國際權力配置結構、國際建制的限制、制度的約束、生態脆弱度與 減量成本1的挑戰，同時也受到國內民眾對於相關氣候議題的友善程度影響決策，
1 Detlef Sprinz 與 Tapani Vaahtoranta 加入成本因素，以國際臭氧層保護體制和歐洲跨國酸雨規則 個案為例，解釋各國支持國際環境建制的傾向：生態脆弱度與國家支持成正比，減量成本則與國家 支持成反比（Sprinz & Tapani, 2004）。
使得氣候變遷保護行動效果大打折扣。相較於國家必須要考慮到自身利益與國際 權力關係平衡，而使得在減緩氣候變遷行動上有所限制，而地方政府此時就可以扮 演實踐國際環境建制的積極角色。
二、地方政府逐漸扮演重要角色
國際建制與國際公約中的相關政策，皆須轉化成國內政策以利執行，而實踐者 通常是次國家行為者，包含了城市或地方政府。在日益深化的的全球化過程中，地 方政府無法自外於中央政府與國際政治（Sellers, 2005）。地方政府做為第一線的政 策實際運作者，可以有效的設定目標、執行政策、進行政策創新以及即時回應民眾 需求。近年來，城市也遭受氣候變遷所帶來的威脅，極端氣候發生的頻率提升，影 響的規模與幅度擴大，所造成的災難強度也提高，具體顯現在海平面上升、風暴、
強降雨造成之淹水、缺水、熱浪或是極度寒冷現象，而許多大都市都位居沿海地區，
人口稠密，相關經濟活動繁榮，如何維持城市的正常運作，同時免於或減少災害帶 來的損失與威脅，為城市帶來新的治理挑戰。在全球跨層次的氣候治理中，城市不 僅可以做為消極的國際相關政策的國內執行者，也可以成為積極的減排目標設定 者與相關建制的推動者，由下而上影響的上層行為者的思惟。
目前全球有半數人口居住於城市之中（World Bank, 2011），未來隨著開發中國 家持續的都市化，預計至 2030 年，城市人口占全球人口比例將升至 60%，居民對 於基礎建設以及能源的大量需求，以及日常經濟工業生產活動，使得城市成為溫室 氣體的最大排放者與能源消耗者，根據聯合國人居署報告（2011），城市的溫室氣 體總排放量占了全球總量的 70%。但由於城市的密度、效率對於創新與科技的採 用，城市可以有效的提供降低碳排放的解決方案（World Bank, 2011）。影響城市碳 排放的因素有城市型式、土地使用模式、氣候、建築設計與科技、運輸模式以及收 入水準（World Bank, 2011）。察覺到氣候變遷對於城市永續發展帶來的威脅，以及 體認到國際相關氣候協議目前已遭逢瓶頸，同時城市層級也是實踐相關減緩調適 政策的最佳尺度（scale），使得許多城市已經站在了發展相關政策的最前線。採用
的政策包括調整能源結構、提升能源效率以及改變城市規劃。
在 1990 年代里約高峰會舉辦之前，就已經有全球城市氣候治理網絡的建立，
最早成立組織包括「能源城市」（Energie-Cités）、氣候聯盟（Climate Alliance），以 及「地方環境行動國際委員會」（ International Council for Local Environmental Initiative, ICELI）所發起的城市氣候保護計畫（Cities for Climate Change Protection, CCP）。這些組織成立的主要目的在於結合眾多城市的資源、能力以及經驗，來提 升地方政府氣候治理能力。並促使中央政府與國際組織針對氣候保護政策採取更 為積極且具體的行動。2015 年 ICLEI 全球城市氣候環境大會於首爾舉行，會中簽 署首爾宣言，針對與氣候變遷相關九大領域2提出相關政策建議，做為會員城市減 緩氣候變遷的相關政策參考，讓各城市在同年 12 月巴黎的聯合國氣候大會之前都 能有具體的成果，促使各國政府在這樣的壓力下達成減碳協議。而在於巴黎舉辦之 第二十一次締約國會議(COP 21)中所通過的「巴黎協議」（Paris Agreement），首度 納入「非締約方利害關係人」的參與3；同時也在多處著墨城市在全球氣候治理的 角色，未來城市與地方治理機構的重要性將逐漸提升，並成為台灣參與全球氣候治 理的切入點。
三、國際對於再生能源的重視
近年來，再生能源之議題越來越受國際之重視，主要原因來自於石油的價格攀 升，國際情勢帶來的能源安全的疑慮，以及面對溫室暖化的挑戰，另一方面，隨著 再生能源相關技術演進，此兩種能源的價格差距不斷縮小，也增加了運用再生能源 之意願。未來的五十年，人類必須要面臨傳統石化能源、核能原料耗竭之問題，目 前四大主要能源來源之石油、煤礦、天然氣以及鈾礦之存量皆快速的下滑之中4。
2 九大實踐領域分別為①低碳城市及減少溫室氣體、②具韌性的城市、③有效利用資源及生產資 源的城市、④生態交通城市、⑤智慧城市、⑥生物多樣性城市、⑦幸福、健康且富包容性的城 市、⑧永續地區經濟及共同購買、與⑨永續城市-地區合作（Seoul, 2015）。
3 巴黎 協議 中第 118~122、第 134~137 點決議之 處 ，均 提供 「非 締約 方 利害 關係 方」（ non-party stakeholder）的參與。
4 石油存量為 45 年；煤炭 231 年；天然氣 65 年；鈾礦 43 年。
傳統能源的耗竭成為必然的結果，尋找再生能源成為必須面對之議題。此外，使用 再生能源可以降低對於環境與氣候之衝擊，目前全球超過一半的溫室氣體皆由燃 燒化石燃料所造成。
傳統的能源使用不僅會影響氣候，氣候變遷也會對能源系統產生影響，由於氣 候型態的改變，會影響能源使用的時間形態；能源供應系統也會因為劇烈的氣候災 變呈現脆弱性。
IPCC（2007）第四次評估報告中提出了針對各部門重要科技發展與政策措施 建議，針對能源部門提出以下建議：提升供給與運輸效率、天然氣取代煤炭發電、
核能、再生能源、氣熱（電）共生，先期碳捕捉與封存科技等（Carbon Capture and Storage, CSS）等。而國際能源總署（International Energy Agency, IEA）（2010, 2012）
也認為為了有效控制溫室氣體的排放量，必須要採行減碳技術，主要包含提升能源 效率、實行碳捕捉與封存技術、運用再生能源與核能。
雖然再生能源兼顧了降低對於石化燃料的需求以及溫室氣體之排放，但目前 再生能源仍遇及許多發展困境，首先是再生能源占全球的發電配比仍低（REN21, 2014: 21），如欲有效提升再生能源之發電量，則必須投注龐大的投資與基礎建設，
並透過長時間的能源轉換才有可能達成（科學人，2014）。而最近由 IEA 所提出之
〈全球能源投資展望〉（World Energy Investment Outlook）報告，顯示出能源相關 投資仍不足（IEA, 2014），如果要有效減緩溫室暖化，各國則必須增加能源投資至 兩萬美元。
四、德國推動再生能源的成功經驗
根據 2008 年之調查，德國在氣候變遷表現指數中排名全球第二5，而德國能夠 獲得如此成就，主要是透過聯邦政府積極創造經濟誘因、規範法令，透過明確的規 定、財政手段、相關支持計畫、經濟誘因等管制工具的結合。
5 氣候變遷指數調查為「看守德國組織」（Germanwatch）與「氣候行動網歐洲分會」（Climate Action Network-Europe）共同實行。評分內容為溫室氣體排氣量（30%）、溫室氣體排放趨勢（50%）以及
德國從 40 多年前就開始進行再生能源的治理，在二次世界大戰之後，為了促 進經濟發展，德國大量採用石化能源，但在 1970 年代爆發首次石油危機，為增進 能源安全，大量建造核能電廠。1986 年之車諾比核災與氣候變遷問題，促使當時 的柯爾政府對核電廠之存廢與減緩二氧化碳排放問題作出回應。1988 年「氣候保 護調查會」針對二氧化碳減量，建議擴大使用再生能源。德國聯邦議會（Bundestag）
提出以「電力收購價格制度」（feed-in-tariff）的方式，要求電力公司向再生能源發 電業者買入電力。並發起「100MW 風能計畫」（100 MW Wind Programm）與「千 戶太陽能屋頂計畫」（Bund-Länder-1000-Dächer-Photovoltaik-Programm）。1998 年至 2005 年施若德（Schroder）擔任總理期間，引進了生態稅之改革（1999）、再生能 源法（2000）、汽電共生法（2002）、以及排放交易法（2002）（楊健寧，2008：40）。 2000 年所通過之《再生能源優先法》獲得朝野的共識，希望可以在 2020 年徹底重 組能源供給配比，再生能源的發電量將佔總發電量之 25%~30%。該法主要的目的 為保障再生能源業者在一特定期間內，能夠得到一個固定的能源收購費率，使發電 經營者可獲得經濟利潤。同時規定電力公司有義務收購營業區域內所有再生能源 產出的電力；其次是規定高價補貼的政策，要求電力公司有義務補助再生能源生產
提出以「電力收購價格制度」（feed-in-tariff）的方式，要求電力公司向再生能源發 電業者買入電力。並發起「100MW 風能計畫」（100 MW Wind Programm）與「千 戶太陽能屋頂計畫」（Bund-Länder-1000-Dächer-Photovoltaik-Programm）。1998 年至 2005 年施若德（Schroder）擔任總理期間，引進了生態稅之改革（1999）、再生能 源法（2000）、汽電共生法（2002）、以及排放交易法（2002）（楊健寧，2008：40）。 2000 年所通過之《再生能源優先法》獲得朝野的共識，希望可以在 2020 年徹底重 組能源供給配比，再生能源的發電量將佔總發電量之 25%~30%。該法主要的目的 為保障再生能源業者在一特定期間內，能夠得到一個固定的能源收購費率，使發電 經營者可獲得經濟利潤。同時規定電力公司有義務收購營業區域內所有再生能源 產出的電力；其次是規定高價補貼的政策，要求電力公司有義務補助再生能源生產