地方能源治理：以台南市推動家戶太陽光電為例

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國立臺灣大學社會科學院政治學系碩士論文

Department of Political Science College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

地方能源治理：

以臺南市推動家戶太陽光電為例 Local Energy Governance:

A Case of Residential Photovoltaic System in Tainan

涂靖昀 Jing-Yun Tu

指導教授：林子倫博士

Advisor: Tze-Luen Alan Lin., Ph.D.

中華民國 105 年 7 月

July, 2016

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口試委員會審定書

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謝辭

沒想到我竟然有機會走完論文的最後一哩路，首先我要感謝子倫老師對我這個懶散學生的包容，和對論文的指導，其次我要感謝周桂田老師和陳潁峰老師對這篇不成熟的論文的指正意見，讓我的論文更臻完善。同時也要感謝趙永茂老師，不管是在課堂上或是讀書會上，總是從老師在地方治理上的觀察上獲益良多。

感謝所有願意接受訪談的受訪者，若沒有你們的兩肋插刀，這本論文絕對是無法完成的。

感謝長女團成員，親愛的阿耿、小貝、昱瑾、香宜、昱甯、維欣、敏婷與阿村，

從大學到現在一路上的陪伴，時不時的舉辦的宗教儀式，總是能讓我獲得無數動力。

還要感謝我在澳門的親友團，阿琪、KK 學姊以及李文浩你們對我的關懷、打氣以及餵食。以及佔了我大學生活重要的系女排，感謝各位學姊學妹以及隊友，讓我的大學與碩班生涯非常充實。

我 R99 的同學們，感謝你們在學習生涯上的陪伴，非常懷念一同上課、一同抱怨、一同玩樂的情景，還有 412 與 733 研究室的所有成員，給了我歸屬感、食物、學術研究的建議以及歡笑。以及在政研所裡面的學長姐弟妹，謝謝你們陪伴我走過我的研究生生涯。

最後，我要感謝我的家人，感謝你們一路上的包容和全力支援，讓我無後顧之憂地完成我的學業。

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中文摘要

透過使用再生能源，降低對於化石能源的使用與依賴，不僅具有減緩氣候暖化的效益，也可以提升能源安全。過去國家被視為推動再生能源的主要利害關係人，

但是地方政府於推廣再生能源政策上的角色逐漸被重視。自 2009 年通過《再生能源發展條例之後》，台南市自 2011 年開始積極推動民宅與社區太陽光電系統的裝設，採取資訊傳播、提供設備補助以及簡化行政流程，希望可促進太陽光電系統的裝設量。但在歷經近 5 年的發展後，市內的民宅與社區的太陽光電系統裝設區域仍為少數，尚未形成廣泛的擴散效應。

而本研究以「台南市民宅與社區裝設太陽光電系統之政策」為研究對象，提出

「社會意識與接受度」、「財務」、「地方能源治理能力」、以及「影響地方政府再生能源治理的體制架構」四大面向進行目前台南市在推動地方能源治理的分析。

而研究發現有以下：首先，地方政府基於多重動機推動再生能源政策，包含氣候變遷、城市發展；其次，地方政府所採取的推廣策略多侷限於地方政府權限之內；

第三，現行的財務體制，由於目前融資系統對於想要在民宅與社區小型太陽光電的民眾並不友善，影響裝設意願；第四、在影響地方再生能源治理的體制架構上，中央政府仍採取由上而下主導的治理模式，限縮了地方政府在再生能源治理上的治理空間；最後，目前民間社會仍欠缺參與地方政府再生能源推動的參與管道。

因此，本研究認為未來應朝中央政府開放中央集權式的能源政策與能源市場結構，進而加強地方政府治理能力，而地方政府內部再生能源業務應進行相關整合，

同時引入民間社會的力量協助地方政府推動再生能源的治理。

關鍵字：陽光社區、地方能源治理、台南、再生能源、太陽光電

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Abstract

By using renewable energy to reduce fossil energy usage and dependence, can not only mitigate climate warming, but also enhance energy security. In the past, countries are considered to be key stakeholders in promoting renewable energy, but the role of local government in promoting of renewable energy policy is getting more important. Since the Renewable Energy Development Act was approved in 2009, Tainan City government have actively started to promote the installation of photovoltaic systems on residential roofs and in communities. To promote the installation amount of residential and community PV systems, the local government takes different measures like the dissemination of information, provision of equipment grants and to simplify administrative procedures, hope to promote solar photovoltaic systems installed set amount. But after nearly five years of development, the amount of solar photovoltaic system in the city is still a minority, extensive diffusion effect has not yet formed.

Taking the “Tainan Residential and Community Solar Program” as the case study, the thesis proposes “Social awareness and acceptance”, “financial”, “the capacity of local energy governance”, and “the energy governance institutional structure” to analyze the local energy governance in Tainan City.

Based on the analysis, the thesis’s findings are as follows: first, the local government starts to promote renewable energy policy based on multiple motives, including climate change, urban development; secondly, the promotion policues that local government adopted are confined within the competence of local government; third, due to the current financing system is not friendly for small communities and residential photovoltaic solar systmes, affect citizen’s installation willings; fourth, in the respect of the institutional framework that affecting local governemnt’s energy management, the central government

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still takes top-down governance model, restricts local governance space on renewable energy governance; and finally, there is still a lack of civil society participation of the local renewable energy policies.

As a result, the thesis suggests that the central government should open up centralized energy policy and energy market structure, to strengthening the capacity of local governance in the future. Local government should improve internal renewable energy affairs integration, as same time introducing the capacity of civil society to assist local governments to promote renewable energy governance.

Keywords: Solar Community, Local Energy Governance, Tainan, Renewable Energy, PV

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表次

表 1- 1：本研究訪談對象列表 ... 15

表 1- 2：訪談題綱 ... 16

表 2- 1：政府統治與治理間的差異 ... 22

表 2- 2：地方治理與政府本位的特質差異 ... 26

表 2- 3：減緩與調適特質之比較 ... 29

表 2- 4：推動再生能源技術的七大障礙類型與障礙內容 ... 37

表 3- 1：《再生能源發展條例》立法特色 ... 64

表 3- 2：2010 年至 2012 年免競標太陽光電躉售費率 ... 65

表 3- 5：2016 年度台南市補助設置太陽光電系統計畫-一般建築物 ... 76

表 3- 6：2016 年度台南市補助設置太陽光電系統計畫-陽光社區 ... 76

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圖次

圖 1- 1：研究流程圖 ... 18 圖 3- 1：德國 2000 年到 2014 年 EEG 補貼總額與每度電所負擔再生能源附加費

變化圖 ... 55 圖 3- 2：台南市歷年用電量變化 ... 72 圖 3- 3：台南市陽光電城資訊網首頁 ... 75

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第一章緒論

第一節研究背景

壹、國際氣候與能源治理背景

一、國際氣候治理談判歷程

歷經兩個世紀以來快速與大規模的工業發展，人類文明與經濟生活皆獲得長足的進展。由於過往的經濟成長與工業擴張大量依賴石化燃料（fossil fuel），造成

（greenhouse gases, GHGs）濃度與排放量逐年成長，使得地球大氣溫度不斷攀升。

根據氣候變遷政府間專家小組（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）

於 2007 年提出的第四次評估報告指出，1990 年至 2004 年全球溫室氣體排放約成長 70%，其中二氧化碳排放量約占 77%（IPCC, 2007），2009 年全球二氧化碳的濃度更上升至 387ppm（IPCC, 2009）。溫室效應加深對於全球氣候的影響，具體顯現在各地區年均溫升高；極端氣候發生頻率提高、強度與影響幅度不斷爬升，這些自然災害對於人類永續生存前景蒙上了陰影。於此，如何因應氣候變遷帶來的威脅與挑戰，成為全球各級政府的主要任務。

Nicholas Stern（2009）認為若想有效因應氣候變遷所帶來的全球挑戰，國際社會必須在使無前例上的規模進行合作。透過國際建制治理氣候變遷議題雖為主要手段，但在實際操作上，卻會遭逢各國資源條件不同、發展程度相異、產業結構、

政經壓力現實、國際權力配置結構、國際建制的限制、制度的約束、生態脆弱度與減量成本¹的挑戰，同時也受到國內民眾對於相關氣候議題的友善程度影響決策，

1 Detlef Sprinz 與 Tapani Vaahtoranta 加入成本因素，以國際臭氧層保護體制和歐洲跨國酸雨規則個案為例，解釋各國支持國際環境建制的傾向：生態脆弱度與國家支持成正比，減量成本則與國家支持成反比（Sprinz & Tapani, 2004）。

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使得氣候變遷保護行動效果大打折扣。相較於國家必須要考慮到自身利益與國際權力關係平衡，而使得在減緩氣候變遷行動上有所限制，而地方政府此時就可以扮演實踐國際環境建制的積極角色。

二、地方政府逐漸扮演重要角色

國際建制與國際公約中的相關政策，皆須轉化成國內政策以利執行，而實踐者通常是次國家行為者，包含了城市或地方政府。在日益深化的的全球化過程中，地方政府無法自外於中央政府與國際政治（Sellers, 2005）。地方政府做為第一線的政策實際運作者，可以有效的設定目標、執行政策、進行政策創新以及即時回應民眾需求。近年來，城市也遭受氣候變遷所帶來的威脅，極端氣候發生的頻率提升，影響的規模與幅度擴大，所造成的災難強度也提高，具體顯現在海平面上升、風暴、

強降雨造成之淹水、缺水、熱浪或是極度寒冷現象，而許多大都市都位居沿海地區，

人口稠密，相關經濟活動繁榮，如何維持城市的正常運作，同時免於或減少災害帶來的損失與威脅，為城市帶來新的治理挑戰。在全球跨層次的氣候治理中，城市不僅可以做為消極的國際相關政策的國內執行者，也可以成為積極的減排目標設定者與相關建制的推動者，由下而上影響的上層行為者的思惟。

目前全球有半數人口居住於城市之中（World Bank, 2011），未來隨著開發中國家持續的都市化，預計至 2030 年，城市人口占全球人口比例將升至 60%，居民對於基礎建設以及能源的大量需求，以及日常經濟工業生產活動，使得城市成為溫室氣體的最大排放者與能源消耗者，根據聯合國人居署報告（2011），城市的溫室氣體總排放量占了全球總量的 70%。但由於城市的密度、效率對於創新與科技的採用，城市可以有效的提供降低碳排放的解決方案（World Bank, 2011）。影響城市碳排放的因素有城市型式、土地使用模式、氣候、建築設計與科技、運輸模式以及收入水準（World Bank, 2011）。察覺到氣候變遷對於城市永續發展帶來的威脅，以及體認到國際相關氣候協議目前已遭逢瓶頸，同時城市層級也是實踐相關減緩調適政策的最佳尺度（scale），使得許多城市已經站在了發展相關政策的最前線。採用

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的政策包括調整能源結構、提升能源效率以及改變城市規劃。

在 1990 年代里約高峰會舉辦之前，就已經有全球城市氣候治理網絡的建立，

最早成立組織包括「能源城市」（Energie-Cités）、氣候聯盟（Climate Alliance），以及「地方環境行動國際委員會」（ International Council for Local Environmental Initiative, ICELI）所發起的城市氣候保護計畫（Cities for Climate Change Protection, CCP）。這些組織成立的主要目的在於結合眾多城市的資源、能力以及經驗，來提升地方政府氣候治理能力。並促使中央政府與國際組織針對氣候保護政策採取更為積極且具體的行動。2015 年 ICLEI 全球城市氣候環境大會於首爾舉行，會中簽署首爾宣言，針對與氣候變遷相關九大領域²提出相關政策建議，做為會員城市減緩氣候變遷的相關政策參考，讓各城市在同年 12 月巴黎的聯合國氣候大會之前都能有具體的成果，促使各國政府在這樣的壓力下達成減碳協議。而在於巴黎舉辦之第二十一次締約國會議(COP 21)中所通過的「巴黎協議」（Paris Agreement），首度納入「非締約方利害關係人」的參與³；同時也在多處著墨城市在全球氣候治理的角色，未來城市與地方治理機構的重要性將逐漸提升，並成為台灣參與全球氣候治理的切入點。

三、國際對於再生能源的重視

近年來，再生能源之議題越來越受國際之重視，主要原因來自於石油的價格攀升，國際情勢帶來的能源安全的疑慮，以及面對溫室暖化的挑戰，另一方面，隨著再生能源相關技術演進，此兩種能源的價格差距不斷縮小，也增加了運用再生能源之意願。未來的五十年，人類必須要面臨傳統石化能源、核能原料耗竭之問題，目前四大主要能源來源之石油、煤礦、天然氣以及鈾礦之存量皆快速的下滑之中⁴。

2 九大實踐領域分別為①低碳城市及減少溫室氣體、②具韌性的城市、③有效利用資源及生產資源的城市、④生態交通城市、⑤智慧城市、⑥生物多樣性城市、⑦幸福、健康且富包容性的城市、⑧永續地區經濟及共同購買、與⑨永續城市-地區合作（Seoul, 2015）。

3 巴黎協議中第 118~122、第 134~137 點決議之處，均提供「非締約方利害關係方」（ non- party stakeholder）的參與。

4 石油存量為 45 年；煤炭 231 年；天然氣 65 年；鈾礦 43 年。

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傳統能源的耗竭成為必然的結果，尋找再生能源成為必須面對之議題。此外，使用再生能源可以降低對於環境與氣候之衝擊，目前全球超過一半的溫室氣體皆由燃燒化石燃料所造成。

傳統的能源使用不僅會影響氣候，氣候變遷也會對能源系統產生影響，由於氣候型態的改變，會影響能源使用的時間形態；能源供應系統也會因為劇烈的氣候災變呈現脆弱性。

IPCC（2007）第四次評估報告中提出了針對各部門重要科技發展與政策措施建議，針對能源部門提出以下建議：提升供給與運輸效率、天然氣取代煤炭發電、

核能、再生能源、氣熱（電）共生，先期碳捕捉與封存科技等（Carbon Capture and Storage, CSS）等。而國際能源總署（International Energy Agency, IEA）（2010, 2012）

也認為為了有效控制溫室氣體的排放量，必須要採行減碳技術，主要包含提升能源效率、實行碳捕捉與封存技術、運用再生能源與核能。

雖然再生能源兼顧了降低對於石化燃料的需求以及溫室氣體之排放，但目前再生能源仍遇及許多發展困境，首先是再生能源占全球的發電配比仍低（REN21, 2014: 21），如欲有效提升再生能源之發電量，則必須投注龐大的投資與基礎建設，

並透過長時間的能源轉換才有可能達成（科學人，2014）。而最近由 IEA 所提出之

〈全球能源投資展望〉（World Energy Investment Outlook）報告，顯示出能源相關投資仍不足（IEA, 2014），如果要有效減緩溫室暖化，各國則必須增加能源投資至兩萬美元。

四、德國推動再生能源的成功經驗

根據 2008 年之調查，德國在氣候變遷表現指數中排名全球第二⁵，而德國能夠獲得如此成就，主要是透過聯邦政府積極創造經濟誘因、規範法令，透過明確的規定、財政手段、相關支持計畫、經濟誘因等管制工具的結合。

5 氣候變遷指數調查為「看守德國組織」（Germanwatch）與「氣候行動網歐洲分會」（Climate Action Network-Europe）共同實行。評分內容為溫室氣體排氣量（30%）、溫室氣體排放趨勢（50%）以及

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德國從 40 多年前就開始進行再生能源的治理，在二次世界大戰之後，為了促進經濟發展，德國大量採用石化能源，但在 1970 年代爆發首次石油危機，為增進能源安全，大量建造核能電廠。1986 年之車諾比核災與氣候變遷問題，促使當時的柯爾政府對核電廠之存廢與減緩二氧化碳排放問題作出回應。1988 年「氣候保護調查會」針對二氧化碳減量，建議擴大使用再生能源。德國聯邦議會（Bundestag）

提出以「電力收購價格制度」（feed-in-tariff）的方式，要求電力公司向再生能源發電業者買入電力。並發起「100MW 風能計畫」（100 MW Wind Programm）與「千戶太陽能屋頂計畫」（Bund-Länder-1000-Dächer-Photovoltaik-Programm）。1998 年至 2005 年施若德（Schroder）擔任總理期間，引進了生態稅之改革（1999）、再生能源法（2000）、汽電共生法（2002）、以及排放交易法（2002）（楊健寧，2008：40）。 2000 年所通過之《再生能源優先法》獲得朝野的共識，希望可以在 2020 年徹底重組能源供給配比，再生能源的發電量將佔總發電量之 25%~30%。該法主要的目的為保障再生能源業者在一特定期間內，能夠得到一個固定的能源收購費率，使發電經營者可獲得經濟利潤。同時規定電力公司有義務收購營業區域內所有再生能源產出的電力；其次是規定高價補貼的政策，要求電力公司有義務補助再生能源生產者購買再生能源發電設備的支出。針對各式再生能源技術訂出差價補貼，以更符合不同技術、不同成本的能源投資。此外，也設定補貼時間長達 20 年，協助投資者評估投資回收時程以及相關利潤。但當時由於政府初期政策執行並不積極、相關預算低、再生能源需高成本且不具市場競爭力，使得相關進展較為緩慢。2004 年對該法案進行修訂，將再生能源推廣目標提高，期望在 2020 年再生能源的生產可佔電力總消費量之 12.5%以上；2020 年可達 20%以上。修正電力收購價格，進一步擴大各裝置容量的範圍，賦予更精確、複雜的定價。

2007 年梅克爾政府提出《能源暨氣候保護綜合方案》（Integrated Energy and Climate Programme），將德國「氣候保護政策」與「再生能源政策」相結合。希望透過適當的政策設計，使得氣候保護與經濟發展獲得平衡。而 2011 年年底，再生

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能源發電在德國總電力供應所占比例已經達到 21%。

2011 年日本福島核災發生之後，德國於同年 5 月表明將關閉 7 座運轉超過 20 年之核電廠，同時預計在 2022 年之前關閉所有核電設施，為全球首個放棄發展核能與停止核電廠運轉的國家。在積極發展再生能源以及停止運轉部分核電廠後，

2014 年核能發電占德國發電的總比例，從 2011 年 25%下降至 18%。2014 年再生能源法修正草案，重新規範對於綠能產業的獎勵補貼方法，同時在調整電價方面也考慮到耗電量大產業的成本問題。

五、城市進行再生能源治理之風潮

近年來，有越來越多不同規模的城市參與再生能源推動政策等能源轉型策略，

設定再生能源的推動目標，與不同階層的政府、民眾以及私人企業合作，希望透過多加使用再生能源來解決溫室暖化與能源安全的問題，同時推動再生能源也伴隨著提升生活環境品質、提供工作機會，促進當地經濟發展等好處。以城市單獨的力量推動再生能源絕非易事，因此透過國際城市網絡的形成，許多城市可以共同分享再生能源治理的經驗、困境，作為其他城市的政策參考，並吸引採取相關政策。同時，跨國城市網絡也可以提供教育訓練或是資金，有助於缺乏資源的城市採行氣候變遷之政策。

貳、國內能源與氣候治理歷程

一、國內排碳與用電狀況

臺灣溫室氣體排放總量與人均排放總量一直處於全球領先地位，並且持續快速增長。溫室氣體總排放量從 1990 年的 136.18 百萬公噸二氧化碳當量成長至 2013 年的 284.51 百萬公噸二氧化碳當量，估計約成長 108.93%（行政院環保署，2016）。而其中二氧化碳佔溫室氣體總排放的最大宗，約 94.77%；而在二氧化碳的排放量中，其中 92.39%來自於能源部門燃料燃燒排放。目前台灣電力部門的發電來源，

根據能源局統計，其中抽蓄水力發電占 1.18%，火力發電占 80.63%，核能發電占

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14.13%，慣常水力、地熱、太陽能、風力、生質能及廢棄物發電占 4.06%（經濟部能源局，2016）。而上述資料也顯示出目前台灣仍依賴傳統能源作為主要的發電來源。

除了台灣目前仍使用傳統能源作為主要電力來源，所形成的排碳量高的問題，

同時台灣長期關注「核電安全」的問題，目前核電發電佔了台灣的總發電量之 14.13%，主要由三座核電廠所供應。而自 1980 年代以來，核四建設爭議不斷，自打算核四建設以來，即有反對聲浪，2000 年至 2001 年又經歷了停建又復建的爭議，

2011 年日本福島核災後，為進行針對核四的檢視與補強，商轉日期延至 2015，但是 2014 年，馬英九總統與中國國民黨黨團做成「核四一號機不施工、只安檢，安檢後封存；核四二號機全面停工」之決議。2016 年政黨輪替之後，新政府決議核一將如期於 2018 年除役，並做出 2025 年將完成「非核家園」的政策目標，未來如何補足廢核之後的電力來源，維持用電安全是目前台灣各界關心的議題。

二、中央政府節能減碳相關策略

為配合國際趨勢與因應台灣自身受到氣候變遷威脅的狀況，政府透過設置組織與制定相關政策來應對前所未有的複雜挑戰。在組織方面，1992 年成立「行政院對外工作會報全球變遷工作小組」，1997 年政策指導小組提升擴大為「行政院國家永續發展委員會」，目前設有 9 個分組⁶，並於 2002 年頒布《環境基本法》後，

根據該法第 29 條之規定，將組織位階提升至法定委員會。行政院於 2009 年 12 月成立「行政院節能減碳推動會」，分做十個小組，透過政策引導低碳經濟發展，以型塑節能減碳社會。並提出「國家節能減碳總計劃」，將節能目標設定為未來 8 年每年提高能源效率 2%以上，使能源密集度於 2015 年較 2005 年下降 20%以上、

6 9 個分組各為「節能減碳與氣候變遷工作分組」（環保署召集）、「國土資源工作分組」（內政部召集）、「生物多樣性工作分組」（農委會召集）、「能源與生產工作分組」（經濟部召集）、「交通與生活工作分組」（交通部召集）、「科技與評估工作分組」（國科會召集）、「城鄉發展工作分組」（內政部召集）、「健康與福祉工作分組」（衛生福利部召集）、「教育與宣導工作分組」（教育部召集）。

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2025 年下降 50%以上。減碳目標則為二氧化碳排放量於 2020 年回到 2005 年排放量，於 2025 年回到 2000 年排放量。具體政策包含十大標竿方案⁷。2015 年，我國提交「國家自主減排貢獻」計畫（Intended National Determined Contribution, INDC），並將目標設定為 2030 年的溫室氣體排放量為現況發展趨勢減量 50%，也相當於比 2005 年排放水準再減 20%（環保署，2015）。

目前台灣處理節能減碳議題主要是根據「能源四法」做為基礎，分別為《再生能源發展條例》、《能源管理法》、《溫室氣體減量與管理法》以及《能源稅法草案》。前兩者分別於 2009 年完成立法以及修法，2015 年完成《溫室氣體減量與管理法》，而《能源稅法草案》自 2006 年開始推動，至今仍無法順利完成立法。《再生能源發展條例》為台灣在推動再生能源上主要的法制依據，在條例中，透過提供躉購費率，

定期躉購期限，解決相關土地取得問題以及相關的法制鬆綁，希望可以促進經濟面、

能源面、社會面與環境面上的發展，2012 年行政院核定了「陽光屋頂百萬座」與

「千架海陸風力機」計畫，加強台灣在太陽光電以及風力發電上的使用發展。

三、地方政府成為積極行動者

過去，地方政府相關永續發展與節能減碳政策，主要透過中央政府制定相關計畫，協助地方政府完成政策規劃，如 2004 年經建會協助各縣市完成地方「永續發展策略規劃報告」，2005 年開始推動地方永續評鑑機制的工作，協助地方政府落實地方永續發展的各項行動方案，促使各地方政府越來越重視「節能減碳議題」。在 2008 年第三次全國能源會議中，決議了「低碳城市推動方案」工作計劃。具體內容為環保署於 2010 年至 2011 年執行「低碳社區推動專案工作計畫」，主要工作目標分為七大階段，依序為擬訂低碳社區可減碳措施、協助地方政府成立推動組織、

7 十大標竿方案具體內容為：（1）健全法規體制、（2）改造低碳能源系統、（3）打造低碳社區與社會、（4）營造低碳產業結構、（5）建構綠色運輸網絡、（6）營造綠色新景觀與普及綠建築、（7）

擴張節能減碳科技能量、（8）推動節能減碳公共工程、（9）深化節能減碳教育、以及（10）強化節

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節能減碳診斷服務、遴選並建構低碳社區、訂定低碳社區指標及標章、推廣宣傳國際交流、以及作為低碳城市與生活圈基礎。具體時程為 2010 年至 2011 年於全國四個區域選出示範城市；2011 年至 2014 年則依城市特色，規劃並執行相關低碳措施，結合各級政府以及民間的力量推動低碳城市。

然而在再生能源的推展上，地方政府開始成為主要的政策推動者，於 2010 年，

屏東縣政府在莫拉克風災後，為協助受災區域的居民生計以及進行當地經濟活動轉型，積極推動「養水種電」政策，後續也推動光采濕地的微電網試驗，希望可以將屏東縣打造為 100%再生能源的城市。高雄市政府為協助重工業城市轉型，並解決住宅違建問題，著手進行綠屋頂改善工程。台南市政府在獲選為低碳城市之後，

也透過修法與相關政策鼓勵民眾裝設太陽光電。在這些積極推動的地方性政策之後，後續也有其他地方政府開始積極推動再生能源的發展⁸。由於再生能源的分散特質，地方可以做為最適促進再生能源科技推動以及裝設的尺度。但囿於目前臺灣的能源生產以及分配系統大部分由台電公司所掌握，相關法制規範的權力也握於中央政府手上。欲增加再生能源的使用，則必須思考如何突破由政府部門強制主導與台電技術的組織掌握的能源市場。

第二節研究動機與研究目的

壹、研究動機

本研究選擇縣市合併後之台南市推動家戶太陽光電政策之動機為，作為一個在早期即積極推動太陽光電使用的城市，在 2009 年再生能源發展條例通過之後，

積極以整體城市的太陽光電推廣進行政策制定，並且針對家戶使用太陽光電採行

8 台灣地方政府推動太陽光電應用的相關措施可參考附錄一。

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積極的宣傳、補助策略，雖有相關的成功的家戶與社區安裝太陽光電案例，但並未形成多數與擴散效應，因此想要了解地方政府在推動家戶太陽光電政策上的挑戰，

政策背後不同政策利害關係人互動情形，以及在中央政府為主導的再生能源政策影響之下，地方政府在推動一般民眾使用太陽光電系統之策略、未來繼續擴張實踐的挑戰，以及對於臺灣整體再生能源轉型的影響。

台南縣在早期就積極投入太陽光電系統的推展，臺南縣於 2005 年即獲選為「挑戰 2008 國家重點計畫」之一的「陽光電城」的執行場域，並投入 1.5 億於高鐵台南站特定區域針對大型公有建築進行太陽光電系統裝設。2010 年縣政府也與相關系統商簽約，計劃於台南科學園區內建設太陽能住宅。第二，在台南縣市合併之後，

也以整體城市作為規劃標的，進行太陽光電推展相關政策之制定，並積極爭取中央相關資源協助，臺南市於 2011 年獲選成為全國四大低碳示範城市之一。2012 年正式開始推動低碳城市計畫，透過制定低碳城市自治條例、成立低碳城市推動委員會，

納入產官學研社等代表，設立每年低碳發展目標，並設置低碳城市推動基金來促進低碳城市發展。第三、台南市政府在在一般家戶社區推廣裝設太陽系統上，先於其他城市採取積極策略，包括建立專案辦公室，建立宣傳網站，積極採取說明會、廠商媒合、系統補助等措施鼓勵市內的社區或是一般民宅之住戶裝設太陽光電系統。

後續並編列陽光屋頂與陽光社區補助經費與補助計畫，希望透過系統補助降低民眾的經費負擔。而後續也積極向中央政府爭取開放建築法規以及縮短系統認定之行政流程。相關政策推動至今，在台南市整體裝設量上的確有所進展，根據市政府的統計，至 2015 年，取得同意備案數達 2,517 件，總裝置容量達 140.27MW，但是在一般家戶與社區的系統裝設上，雖有相關的成功案例，但仍為少數。

貳、研究目的

目前國內針對再生能源相關研究著重於技術進展、如何在城市中進行相關的規畫設計；同時評估技術使用如何改變使用者的認知行為。針對再生能源相關政

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策之研究，其中一個方向為國外政策的經驗分析與比較（林宗佑，2011；魯裕伸，

2012；江芳君，2012），另一部分研究針對國內再生能源之制度與立法層面進行研究（鄒智純，2010；吳佩璇，2011；李彥璋，2011；林治華，2011；黃瑞禧，2012；

陳詠容，2012；周維毅，2012）。同時也開始有研究開始注意地方政府層級再生能源政策執行，並討論地方政府與中央政府在政策執行上的衝突與影響，如李彥璋

（2011）以屏東養水種電之個案以政策執行的角度討論再生能源發展條例以及條例立法初期政策上的變動對於地方推行太陽光電系統裝設的影響；以及陳惠萍

（2015）也以 2009 年《再生能源發展條例》通過前後作為分水嶺，研究 2009 年前太陽光電領先使用者經驗；同時也針對 2009 年後一般居民設置太陽光電系統的相關經驗進行研究，以及屏東養水種電作為研究場域，探討綠能科技的地方治理及公民參與經驗，重視社會脈絡與科技系統對於光電使用者的影響以及公民使用經驗如何影響科技在地發展。林子倫與李宜卿（2016）也以高雄作為研究標的，針對高雄市在再生能源發展條例通過之後，推動太陽光電系統上，在地脈絡因素以及現行能源治理模式對於地方政府推動再生能源政策的影響。

目前關於臺南再生能源使用與低碳政策發展的研究，大部分集中在太陽能光電技術使用評估的分析上。王羿璇（2013）以 2000 年至 2008 年 7 月經濟部能源局推動太陽光電系統補助政策作為研究背景，針對台南縣境內特定類型的太陽光電系統進行發電效益的探討。而楊正吉（2014）則以彰化、花蓮與台南作為研究場域，針對此三個地區的太陽能光電系統運作成效進行研究。黃照雄（2003）選擇安南區作為研究場域，研究特定季節的外界環境如何影響太陽光電的發電成效。余政達等（2006）選定台南市七股地區作為研究區域，針對該處之太陽光電之發電潛力進行評估，該研究使用技術潛力、經濟、環境與政策分析來建立開發地方再生能源的評估模型。除了針對太陽光電系統本身進行技術層面的成效評估之外，也有以太陽能系統設置環境的評估，譚亮璽（2007）與陳儀安（2010）皆以建築物裝設太陽光電系統的潛力評估作為研究主軸。另一個研究方向為使用太陽光電的科技接受

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程度（王羿璇，2013）以及系統裝設的成本效益評估進行分析（謝文益，2012）。

回顧上述的研究，可以發現目前對於地方政府層級執行再生能源政策、地方政府與中央政府在能源政策上之互動之研究雖有累積相關研究，但仍為起步之中，而本研究將嘗試以地方能源治理的角度切入探討全國性再生能源政策於地方實踐議題，補足目前對於地方層級實踐再生能源政策相關研究之不足。

第三節研究設計

壹、研究問題

本研究主要針對臺南市政府為推動低碳城市轉型，提升再生能源的使用降低碳排放量，所採取之陽光電城策略之下的「陽光社區」與「陽光屋頂」作為研究標的。透過探索該政策成形、運作過程，以及目前該政策執行現況。目的為了解臺灣地方政府如何推動再生能源政策以及低碳轉型理念。本研究關心之研究問題如下：

一、地方政府推動社區與家戶太陽光電系統的主要原因為何？

二、在目前地方政府推動再生能源政策過程中，碰到哪些障礙，使得家戶與社區太陽光電的設置無法全面普及？

貳、研究範圍

一、政策範圍

臺南陽光電城政策設立了十大分項標竿計畫⁹，本於研究興趣與礙於研究能力以及研究時限，本研究選擇「陽光社區」與「陽光屋頂」作為主要對象，同時這兩項計畫是針對一般民眾推廣裝設太陽光電系統，中間的差異在於補助之標準與補助經費額度。

9 具體十項標計畫為：（1）陽光屋頂、（2）陽光社區、（3）綠能新城、（4）光明之鄉、（5）永續校園、（6）陽光公舍、（7）農業大棚、（8）綠色廠房、（9）陽光好行、以及（10）陽光地標（臺南

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二、時間範圍

本研究所針對的個案研究時限為中央於 2009 年通過《再生能源發展條例》，

2011 年台南市政府開始推動低碳城市發展，經發局進行「陽光電城」相關政策開始，2012 年經濟部開始推動陽光屋頂百萬座計畫，2013 年設置陽光社區補助計畫，

促進地方政府鼓勵民眾與社區設置太陽光電系統至今。

參、分析架構

本研究以四大面向針對地方政府推動再生能源治理進行分析：分別為社會接受度、財務、地方政府治理能力與整體再生能源政策，分別說明如下：

一、社會接受度

本研究從一般民眾生活環境與習慣、對於新型科技的認識與理解，分析台南市民眾對於地方政府推動社區與家戶裝設太陽光電政策的理解以及科技的接受程度。

二、財務

此面向的分析重點為目前由地方政府所提供的太陽光電設備補助，以及再生能源發展條例中建立的躉購制度以及目前太陽光電系統融資對於民眾裝設太陽光電系統之影響。

三、地方政府治理能力

地方再生能源治理會受到地方層級組織與相關制度，以及與中央政府、私人企業、民間組織互動之影響，因此分做中央與地方政府互動以及地方政府內部互動兩大面向進行分析。

四、影響地方再生能源治理的體制架構

目前地方政府對於再生能源政策的制定能力有限，推動治理的成效會受到整體能源政策之影響，因此在第四部分將討論目前台灣現行再生能源制度與政治經濟環境對於地方推動家戶與社區太陽光電系統的影響。

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肆、研究方法

一、文獻分析法

欲瞭解臺南市在實現「陽光電城」的目標下推動「陽光屋頂」與「陽光社區」

的治理情形，本研究首先預期採用文獻資料分析法，此研究方法係「以系統而客觀的界定、評價並綜括證明的方法，以確定過去事件的確實性和結論。其主要目的在於了解過去、洞察現在、預測將來」（葉志誠、葉立誠，2011: 140）。而在文獻蒐集與分析的過程，可以協助研究者瞭解政策背景；同時增進分析的效度，以裨益研究的結論推導。且文獻分析法自主性較高，也可撙節經費（葉志誠、葉立誠，2011:

145-147）。

本研究之文獻資料分作兩大範疇。在理論資料的部分，主要是透過中西文相關書籍、電子資料庫、國內外電子期刊、國家圖書館碩博士論文資料庫以及華藝線上圖書館尋找地方氣候治理、網絡治理、政策網絡以及再生能源推動之相關研究文獻。

其次，在具體個案方面，探討臺南市如何進行在地再生能源發展，主要資料來源則為於臺南市政府低碳城市網站、臺南市咱ㄟ低碳城市網、臺南市陽光電城資訊網與臺南市政府相關局處網頁中所揭露之資訊。同時中央政府所設立之「陽光屋頂百萬座」網站、能源局網站也可以獲取相關的制度法規以及推廣活動之資訊。最後也將透過報紙資訊查詢相關臺南推動再生能源的最新動向與評論。

二、深度訪談法

（一）深度訪談之內涵

單單透過文獻資料的梳理，並無法完全得知相關政策利害關係人的意向，對於政策的態度以及與其他利害關係人之間的互動情形。因此，必須針對特定人士進行深度訪談，透過對方的對話理解其經驗、感覺以及所身處的環境。而在深度訪談的過程中，受訪者與訪談者可以互換觀點，相關知識則在此兩者間的互動建構出來

（Kvale & Brinkmann, 2009; Kvale, 2010）。訪談不只可以蒐集過去和現在的資料，

(31)

還可以蒐集研究參與者對於未來的觀點（Lincoln & Guba, 1985; Erlandson et al., 1993）。

本研究將採取半結構式訪談，預先擬定訪談的大概方向，但在後續訪談時，可是情況彈性調整訪談問題的內容與順序（Bernard, 2006）。採用半結構式訪談的原因在於，當訪談在相對開放且經過設計的訪談情境中進行，受訪者可能會比在標準化訪談法或問卷作答中，更能夠清楚地表達出本身的主觀觀點。

希望透過訪談的過程，可蒐集臺南推動「陽光屋頂」與「陽光社區」政策中的權力互動與資源、資訊流動，發掘相關問題，以進一步了解該政策的發展現狀與困境，並以此為基礎，進而尋求相關的解決方案。

（二）研究訪談對象

地方再生能源的推動涵蓋廣泛的利害關係人，本文挑選受訪者之標準為：首先具有政策決策能力，相關資源分配決定者、具有專業資訊者、具有影響政策發展方向、有具體裝設經驗者、推廣者，可參考表 1-1：

表 1- 1：本研究訪談對象列表

序號身份訪談時間

受訪者A 陽光屋頂百萬座辦公室人員 2016/06/14 受訪者B 台南市低碳城市辦公室官員 2016/06/15 受訪者C 台南市經發局能源科官員 2016/06/16

受訪者D 台南市議員 2016/06/20

受訪者E 台南市里長 2016/06/15

受訪者F 台南市里長 2016/06/16

受訪者G 社區大學講師 2016/06/20 受訪者H 太陽光電社會企業 2016/07/04

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受訪者I 太陽光電系統商 2016/07/04 資料來源：本研究整理

（三）研究訪談題綱

訪談題綱包含以下主題，如表 1-2 所列：

表 1- 2：訪談題綱

分析面向 訪談問題

財務

目前中央與地方政府在推動陽光社區與陽光屋頂所提供的財務措施為何？（地方政府、陽光屋頂辦公室、系統商）

低碳城市辦公室是否有提供經濟發展局相關預算？（低碳辦公室）

如何向銀行協調融資方案，以及銀行對於太陽光電融資的態度？（地方政府、陽光屋頂辦公室、系統商）

社會接受度

目前辦理說明會的政策內容如何？民眾對於相關政策的反應為何？（地方政府、陽光屋頂辦公室）

一般影響民眾接受或是不接受再生能源政策的因素為何？

（地方政府、陽光屋頂辦公室、里長、社會企業）

地方政府組織與制度架構

目前地方政府內部組織的互動關係為何？（地方政府、低碳城市辦公室、議員、里長）

地方政府是否有與民間共同合作？（地方政府、里長、社區大學）

地方政府與中央政府之間的互動情形？（地方政府、陽光屋頂辦公室）

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整體再生能源政策

目前對於中央再生能源政策覺得哪裡有改善之處？（地方政府、陽光屋頂辦公室、議員、系統商、社會企業、社區大學）

資料來源：本研究整理

三、研究流程

本研究在研究背景、動機以及研究目的的基礎之上，確定相關研究問題之後，

即進行文獻回顧。在理論回顧中，針對與個案相關理論進行探索、歸納以及分析，

而文獻回顧分做以下方向：地方治理、網絡治理與地方能源治理。在個案實證部分採取兩種資料搜尋方式：文獻分析與半結構式深度訪談。接續至個案分析階段，先提出地方政府在推行再生能源治理時的四大治理障礙，接著再以現行臺南推動民眾在家戶與社區裝設太陽光電系統的政策做為分析對象。最後提出研究結論、政策建議及未來可持續的研究方向。整體研究流程如圖 1-1 所示。

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圖 1- 1：研究流程圖資料來源：本研究自繪

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第二章文獻回顧

在全球應對氣候變遷的行動上，城市具有重要的地位。城市能夠因地制宜有效調動資源、制定與創新政策、回應民眾需求。但由於氣候議題的複雜性以及其所牽涉的範圍與層級相當廣泛，政府須與多重利害關係人共同治理，相關政策與計劃方能發揮作用。為了釐清城市氣候治理的本質與過程，本章首先將討論城市環境治理與氣候治理之內涵與相關文獻；其次回顧地方能源治理的理論；最後進行小結。

第一節治理與地方治理

壹、治理理論

治理概念首次出現於世界銀行 1989 年所提出之「治理危機」報告中，隨即此概念也被其他國際組織所沿用。世界銀行從國家的層次，將治理界定為：「治理唯一國在各個層次執行其經濟、社會資源、權力的行為」（World Bank, 1994: xiv）。加拿大治理學者 Plumptre 等人（1999）也認為治理是引導社會與組織的藝術，一種課責（accountability）與回應（responsibility）的權力運作。

聯合國轄下的「全球治理委員會」（Commission on Global Governance）於 1995 年發表的《我們的全球夥伴關係》（Our Global Neighborhood）報告中明確指出治理的定義：

「治理」為「很多的公共的或私人的個人和機構，在處理他們共同事務的諸多方式的總合。他是使相互衝突或不同利益得以被調和並採取聯合行動的持續過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和建制，以及種種非正式的安排。」

該報告中也歸納出治理的四大特徵：（1）治理不是一套規則，或是一種活動，

而是一個過程；（2）治理的基礎不是控制，而是協調；（3）治理的範圍既涉及公共部門亦包括私人部門；（4）治理不是一種正式的制度，而是持續性的互動

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（Smouts, 1998: 83-84）。

Frederickson（1997: 84-87）從「網絡」（networks）、「鬆散組合系統」（loosely coupled systems）以及組織與制度等面向，將治理歸納為三種不同的意義：

1. 網絡的概念：

治理指涉了相互連結以致力於公共活動的組織與制度的廣泛模型，這種相互聯結的系統網，也被稱作「網絡」（Lynn, Jr., 1996: 297-314），因此治理可能成為描述多元組織系統互動模式或網絡的最佳與最為普遍接受的「隱喻」。

2. 鬆散組合系統的概念：

鬆散組合系統是集權與層級節制兩者間的替選方案。鬆散組合是描述在組織的次元素、顧客與其他組織間高層次的授權與分權以界限模糊的方式混合的組織。

在治理活動中，行動的網絡涉及公共組織的所有範圍─政府的、非政府的、營利的、

非營利的。因此，公共行政的範疇有所擴增，並且包含了異質性的政策利害關係人。

因此治理此一概念恰可用來描述制定與執行政策過程中的高度複雜性。

3. 組織與制度的概念：

治理乃用以解釋當代領導者與政策企業家在其中推動政策的多元制度─組織與環境。與傳統的公共行政管理者相比，他們在治理環境中的工作較為自由與政治性，傾向接受風險、創造性與授能，而較不組織性、層級節制性、規則約束與管理性。

4. 重要性、合法性與達成公共目的的積極貢獻：

治理暗示著重要性、合法性與達成公共目的的積極貢獻。治理通常被視為可被接受的、具合法性的、富創造性以及具回應性的。

治理的場域並不限於政府部門之中，Rhodes（1996）認為治理是超越政府範圍的現象，還納入了非政府組織。Rhodes（1997）進而將治理界定為「自我管理的、

組織間的網絡」，他認為網絡為政府、市場結構之外的另一種治理型態（Rhodes, 1996: 660），而這種治理概念具有以下四個特點：

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1.組織之間的相互依賴：治理比政府的概念更廣泛，涵蓋了非國家的行動者，而國家界線的改變，意味著公部門、私部門與第三部門之間的界限已經變得較為容易更動和模糊；

2.互動的持續：由於需要相互交換資源與協商共同的目標，網絡成員之間的互動持續進行。

3.賽局的互動關係：以信任為基礎，透過網絡參與者協商和彼此同意的遊戲規則來制約；

4.相當程度的自主性：自組式的網絡不需對國家負責，因此國家基於主權的立場，

仍間接的引導網絡。

Gerry Stoker（1998: 17-28）也對於治理的內涵提出五種觀點：

1. 治理意味著一系列來自政府卻又不限於政府的社會公共機構和行為者。

2. 治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界線與責任方面的模糊性。

3. 治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。

4. 治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。

5. 治理意味著辦好事情的能力並不僅限於政府的權力，不限於政府的發號施令或運用權威。

根據上述各學者對於治理的定義，可以歸納出治理的共同內涵（趙永茂，2008：

5）：首先，治理意味者政府已經不是唯一的治理主體，治理之承擔者、行為者擴展到政府以外的公共機構、私人機構與公民社會；第二、治理中的權力運行關係發生變化，從單一由上而下的統治，轉向上下互動、彼此合作、相互協商的多元關係；

第三、形成多樣化的社會網絡組織，從事公共事務的共同治理。換言之，治理的過程中，公部門、私部門、第三部門、公民社會等行為者遵循一定的規則，在政策過程中互相影響作用。打破過往政府為唯一的決策主導部門的迷思，轉而強調各種行為者在公共議題上互相協調利益的持續互動過程（陳建仁、周柏彣，2006）。

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從以上關於治理不同的說法以及定義歸納中可以看出，政府已無法繼續再扮演政治社會中主導的角色，在與其他行為者互動的過程中，政府本身的性質從原本的控制轉化為掌舵、影響及協調其他行為者（Pierre and Peters, 2000: 48-49; Kooiman, 1993; Denters et al., 2003）。雖然政府的治理能力被其他行為者所侵蝕，但在治理的過程中仍扮演不可或缺的角色。

從上述的文獻歸納得知，治理代表更多行為者進入政策場域，其內涵也超越傳統對於政府的定義。而兩者間的差異可體現為：

首先為治理包含了更多元的參與者，打破傳統政府獨大之情形。眾多的參與者可包括公共機構與私人機構，這兩者之間可進行不同形式的互動。第二、過往政府的權力是由上而下施行，但治理的權力互動是上下互動的，公部門與私人組織為夥伴關係，可透過合作、協商等方式確立共同價值與目標進行公共事務的管理。第三、

治理重視國家與民間社會間的相互依賴，同時也保持合作與自主性的關係；但政府統治較為忽略公民社會的角色（俞可平，1999：106-107）。而具體的差異可見表 2- 1。

表 2- 1：政府統治與治理間的差異

治理（governance）政府（government）

權威起源 / 主體

主體可以是公共機構、私人機構或是公共機構與私人機構的合作。

統治的權威來自政府機關本身，主體一定是社會的公共部門。

權力發動方式

上下互動的管理過程，公部門與私人為夥伴關係，

透過合作、協商等方式確立共同的價值與目標進行公共事務的管理

由上至下的運行，政府運用政府權威，透過行政規章，政策的制定與實施，對社會公共事務進行管理

特質參與者相互調適的過程政府運作典章制度

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理論觀點

重視國家與公民社會間相互依賴，但各自享有自主性

不重視公民社會的觀點，

偏向以國家為中心的思維

行動者包含政府與非政府組織公家機構

正當性來源

被多數人接受才能生效的規則體系

運用正式權力與警察的力量，保證其政策貫徹資料來源：作者自行整理，參考自俞可平（2000：5-7）；孫本初、鍾京佑

（2005：112）；孫本初（2009：183）。

貳、地方治理

隨著外界環境的快速變遷，不同利害關係人對於地方政府提供公共服務的期待增加，中央政府、私人企業以及第三部門皆有機會參與並影響地方政策制定與執行過程（Smith, 1998:51；轉引自呂育誠，2006：70）。同時，隨著決策透明度以及資訊公開之提升，政府過往所具有的合法性逐漸削弱。但由於受限於地方政府財政緊縮，因此，地方政府必須提供更主動、更多元化的服務（呂育誠，1997：48-40）。 20 世紀末期，地方政府逐漸由較為狹隘的傳統管理，轉變為複雜的治理系絡（左峻德，2007）。

國內學者江大樹認為，地方治理包括「地方」與「治理」兩部分，前者屬「多層次治理」（multi-level governance）的一環，包含不同層級的政府管轄範圍；後者則是以「傘狀架構」包含「所有與地方公共事務運作相關的各種良善治理機制」（江大樹，2006：7-8）。

地方治理的定義目前並未一致（劉坤億、江大樹，2006），最簡單的含義為地方政府開始重視基層公共事務如何透過地方政府與中央政府及民間社會的協力合作，獲得即時且有效的解決（江大樹，2006）。Pierre & Peter（2000）認為地方治理包含政策網絡、公共管理、企業協調、公司治理、公私合夥、良善治理等不同運作的現象。Bovaird & Löffler（2002: 18）歸納 OECD 國家推動治理的經驗，將地方治

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理定義為：「地方治理是一套包括正式與非正式的規則、結構，以及過程。它決定了個人與組織行使權力的方式，此方式除了超越一般利害關係人所作成決策的力量之外，也會影響地方福利的政策方案」（轉引自呂育誠，2005：5; 高誓男，2011：

89）。

從以上對於地方治理定義可導出五項地方治理之具體內涵（Bovaird & Löffler, 2002；轉引自孫同文，2003；江大樹，2006；呂育誠，2007；左峻德，2007）： 1. 多元利害關係人（multiple stakeholder）。地方公共問題不能由政府當局片面解決，而是有賴各方人員與組織的合作。

2. 包括正式與非正式的規則（rule）。在利害關係人互動中，兩者均可能受到重視，

彼此間會產生不同優先順序。

3. 除了新公共管理所強調的市場機制外，也重視政府原有的層級權威，以及合作的網絡關係。

4. 除了目標與手段、投入與產出等因素外，亦考量社會所重視的重要程序價值。

5. 基於政治運作傳統，考量各利害關係人間權力互動以及促進利益的情境。

張其祿、黃榮護等（2002）、孫同文（2003）認為地方治理是「藉由區域網絡而發展出政策參與者之間之合作夥伴關係，其方式乃透過對等、平行之合作模式，

和公、私部門協力，帶動地方全面發展之一種區域網絡或政策網絡之統治模式。」

史美強（2005）認為地方治理是把政府角色定位在以地方政府為核心，並與中央政府、私部門、非營利組織與社區間所產生的結構性互動關係。並進一步指出地方治理具有下列特性：

1. 公私邊界的模糊性：地方治理體系具有自我組織、網際網絡之特質，因此地方政府鑲嵌在網絡關係中，並與其他參與者產生平行互動的結構，產生組織邊界模糊的情形。

2. 具有資源流動性：由於地方治理為網絡結構，因此會產生各類資源流動的情形 3. 社區授能（empowerment），地方治理強化社區組織所扮演的角色與功能，促

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使社區與非營利組織能與政府成為夥伴關係，以處理新的社會需求。總體而言，

地方治理體系呈現出公私界限愈趨模糊，並強調組織間資源依賴，地方政府在治理過程中轉型為網絡管理者，重視網絡成員的夥伴關係，強化社區角色。

Löffler（2003: 168-169）認為當地方政府轉型至地方治理時，政府的角色必須重新定位。地方治理相較於地方政府所增加的功能大致有下列幾項：（1）網絡的領導；（2）平衡策略的利益；（3）勞動市場的管理；（4）資源與知識的管理；（5）

注重內部和外部關係；（6）重視客觀的衡量以及主觀的結果；（7）加強地方政府的功能，並發展為地方治理型態。由上述觀之，地方治理比地方政府更重視網絡中各利害關係人的協力關係。

而具體顯著的內涵改變內容則為（孫本初、鍾京佑，2006）：

1. 地方治理為了發展社群、重視落實市民、利益關係人的權益，以確保跨組織和部門界限、政府層次和持續的政策凝聚力，而不是地方政府為了確保政府組織的發展；

2. 地方治理公共管理的目的，著眼於內在利益關係人（民選官員、政治任命官員、

特別顧問、公務人員）和外在的利益關係人之間公共管理的互動過程，而不是地方政府關注於政治與行政的分立；

3. 地方治理重視勞動市場、資源與知識管理，採取激勵、授能（empowerment）

等方式，激發公共及其他部門的動力，對人力做最好的使用，而且採取資源公開、

成本透明化及知識管理等措施，人力強調內部中間管理者與員工的自主性；

4. 地方治理強調超越組織的界限，重視組織內部使用者、社區與其他組織之間的多數協議與補充關係，並建立和維持有責任的夥伴關係，相對於地方政府只重視內部的改善流程；

5. 地方治理從社會、族群、環境等多面向的衡量績效，而不是地方政府的績效乃為了公共管理和政府監督之需要；

6. 地方社區是社區發展者的角色，其功能在使社區有能力規劃和管理其事務，改

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善地方政府的外部效能，而不是地方政府單純為服務提供者角色，只注意內部效率的改善。

從地方政府移轉至地方治理，代表融合了市場機制與政府統轄兩種治理特質，

透過地方治理提供公共服務，不僅可透過納入充足的利害關係人以維持民主精神與公共利益；同時也不偏廢提供服務的效率。這也代表政府本位的特質逐漸往地方治理偏移，具體的比較可見表 2-2。

表 2- 2：地方治理與政府本位的特質差異

政府本位地方治理

涉及不同制度之數目少多

官僚組織結構層級，強調一致性分權，容許分散操作

橫向網絡關係封閉的盡量向外延伸

國際網絡關係最小化原則開放原則

民主程序表現代表性角色兼具代表性與實驗性

公共政策特質例行性創新與學習

中央政府影響方式直接控制分權、避免互相干預

政治領導方式集體地或顧客導向首長主導或個人導向資料來源：John, P. （2001: 17）；轉引自呂育誠（2005：6）

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第二節全球與地方氣候治理

壹、全球氣候治理

一、全球治理：

全球化是一種轉變過程，具體表現在一種全球各種社會關係與社會交換行為之空間組織方式的轉變；這種轉變可用廣度、密度、速度與深度加以衡量，並會在跨洲際、跨區域間引起與產生各種活動、互動與權力支配的流動與網絡（Held, McGrew, Goldblatt and Perraton, 1996: 16），進而產生「疆域的瓦解」。

Oran Young（1994: 15）在《International Governance: Protecting the Environment in a Stateless Society》一書中認為，全球治理為有能力解決世界互依行動者中衝突、

促進合作或減輕集體行動問題的社會制度的建立與運作。全球治理場域中的參與者可能會透過具有約束力的國際建制（regimes）來解決全球性的衝突、生態、人權、移民、毒品、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經濟秩序（俞可平，

2003: 13）。

俞可平（2003: 13）指出全球治理的要素主要有以下五個：全球治理的價值、

全球治理的建制、全球治理的主體或基本單元、全球治理的對象以及全球治理的結果。因此，全球治理不僅包括了國際組織所建立的正式制度，以及國際建制所形成之規範與原則，也包括了非正式組織與壓力團體等非國家行為者。經由政府間的合作、超國家組織的建立、多國企業的影響、非政府組織的參與，一個全球化機制─

全球治理已經開始形成與運作，並設法對人類共同的事務加以推動、調節或干預

（張亞中，2001：6；Held and McGrew, 2002: 1）。

全球治理的概念打破傳統侷限在公部門唯一的領域。這種人類規範系統必須包括從家庭以至國際組織在官方及非官方的層次，以達成有效掌控及回應各種超越國際影響的目的。而這樣的治理概念也應被廣泛應用於區域的、省級的或地方的政府與非政府之間的社會關係（曹俊漢，2009）。曹俊漢認為全球治理之意涵與其

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架構包括以下層次：（1）全球相互聯結的網絡結構現象；（2）國家去疆界化、國家權力去中心化，出現國家治理權力的轉型（the transformation of state power）；（3）

除公部門外，表徵跨國企業的私部門、凸顯非政府組織積極參與國際事務的第三部門都成為治理的權力的來源；（4）政府、國際組織與公民社會共同合作形成跨國管理，產生「網絡效應」，及（5）以聯合國為推動全球治理的中心，結合私部門與第三部門發生「協同效應」的功能等五個階段（曹俊漢，2013：104）。

易言之，全球治理途徑具有以下特質。（一）多層次（multilayered）：在其框架中結合了全球、區域、國家與地方層次；（二）多邊合作：透過在數個行為主體間的合作來共同解決問題，但合作的主體不單以國家為限，亦包括非國家行為者（non- state actors）。

二、全球氣候治理：

1970 年代全球開始關心跨國汙染與問題，此時期主要的行為者為國家。1990 年代開始重視非國家行為者的角色，並開始以全球治理的思維為基礎來建構環境問題的管制途徑。此時期的全球氣候治理展現了多層次的特質，針對氣候相關的建制以及法規，逐漸被不同層際的政府單位所執行。同時，打破了國家主宰氣候議題發展的模式，有越來越多的非國家行為者進入治理場域，包含跨國企業、跨國非營利組織、地方與區域政府、跨國議題網絡（transnational issue network）及跨國知識社群（transnational epistemic communities）。但是目前全球氣候治理缺乏非強制性法規或正式的機構監督，降低各國執行意願，使得相關氣候行動無法發揮實際成效。

在處理氣候變遷和全球暖化議題上，1994 年 UNFCCC 提出兩種策略，分別為減緩（mitigation）與調適（adaptation）。減緩策略意指降低、減少溫室氣體排放，

或者是將溫室氣體進行吸收且儲存，降低大氣中溫室氣體的含量，減少氣候變遷的威脅。而調適策略則指稱發展出降低氣候變遷與全球暖化衝擊的策略，以減少相應的損失。關於減緩與調適策略之比較，可參見表 2-3。

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表 2- 3：減緩與調適特質之比較

減緩調適

受益群體所有群體特定群體

影響規模全球區域到地方

生命週期上百年幾年至上百年

執行期間數十年立即至數十年

效用必然有效較不確定

附帶效益有時經常

汙染者付費幾乎都會幾乎不會

付款人受益很少完全

監控相對容易較為困難

資料來源：Füssel and Klein （2006: 303）

貳、地方氣候治理

隨著作為地方政府的城市在國際中展現的角色越來越形重要，強調公、私與第三部門共同協力之「治理」概念開始興起，並且打破了以往空間結構的限制，為了擴張城市治理行為的分析架構，在原有的地方治理理論之上，融入了體制理論

（regime theory）、地方國家理論（theories of local state）以及都市政治經濟學（urban political economy）。

城市治理的主要特徵為：（1）多層級的空間運作（Lawrence, 2011; Dierwechter, 2010; Lundqvist and von Borgstede, 2008）；（2）重視治理中的政治及行政過程，強調資源利用的效率及效能仍然是重要的以及社會融合；（3）強調創新，創新能力可以改變競爭力的基本原則，而創新能力以及將創新成功引入市場是決定國家在全球競爭力的關鍵因子，易言之，要具有永續競爭優勢便必須要更創新且更具創造力

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（Sohel-Uz-Zamen and Anjalin, 2011）。

Oakerson（2004: 30）也提出城市治理的幾項重要特質，包括：（1）高度的公民參與；（ 2 ）具有強烈的城市代表性；（ 3 ）建設公共企業家精神（ public entrepreneurship）；（4）降低敵對政治性，轉而形成共識性的政治；（5）營造社區差異化（community differentiation）；（6）強調課責（accountability）以擴展個人在自我治理的能力。

近年來，學者開始注意城市於氣候變遷氣候變遷治理的角色。（Angel et al., 1998; Bulkeley and Betsill, 2005; Collier, 1997; Collier and Löfstedt, 1997; DeAngelo and Harvey, 1998; Feldman and Wilt, 1993; Harvey, 1993; Lambright et al., 1996;

McEvoy et al., 1999; Nijkamp and Perrels, 1994; Wilbanks and Kates, 1999），並提出必須注意地方政府角色的原因：（1）城市消耗了大量能源，也產出了大量的廢棄物；

（2）城市投身於永續發展已久，同時也採取了許多減排措施；（3）城市能夠透過遊說中央政府以及在地發展創新機制來促進氣候保護的行動；（4）針對許多與環境相關的政策，地方政府已有充分的經驗，可以有效轉移至氣候保護政策上，同時地方政府也會進行政策創新；（5）地方政府可以彌補中央政府對於氣候政策的不作為 (林子倫、陳德翰，2012)。

為了應對氣候變遷的挑戰，各國政府的城市根據自身不同的氣候變遷問題、資源稟賦、法制架構以及政策部門，提出不同的對應政策。林子倫與陳德翰(2012)援引 Rabe(2008)對於美國地方政府應對氣候變遷態度的四種模式，分別為：低排放度成長、政策高度推行 (Low Emissions, High Policy)；排放高度成長、政策高度推行 (High Emissions, High Policy)；排放高度成長、政策低度推行 (High Emissions, Low Policy)；排放低度成長、政策低度推行 (Low Emissions, Low Policy)。學者根據政府各式政策中，蘊含的意圖與思維，以及採取之不同的政策過程、工具（Bulkeley et al., 2007）歸納出主要四種治理模式（Bulkeley and Kern, 2006; Kern and Alber, 2008; Bulkeley et al., 2009; Bulkeley, 2013）。而隨著私部門逐漸參與地方政府氣候