國際城市推動經驗

第一節 國際城市推動經驗

本研究選擇韓國首爾推動減少一座核電廠（One Less Nuclear Power Plant, OLNPP）的執行經驗與德國聯邦與地方政府推廣太陽光電系統的案例進行討論，

此兩案例具有法規制定與政策研擬的前瞻思維，期待透過回顧具有成效的太陽光 電推廣案例發展歷程與經驗，找出具有政策參考價值的參考項目。

韓國首爾採取了由下而上運行的能源轉型策略，透過地方政府的努力，以及廣 納民間社會以及民眾的能力在兩年內成功達成了減少兩百萬噸油當量（TOE）的目 標，並且積極朝下一階段目標：減少第二座核電廠的目標邁進。而此成功推動能源 轉型的案例，也成為各國積極學習的目標。另外，德國在推廣與發展太陽光電系統 時之有年。透過早期示範計畫以及先進的立法，配合各級政府、民間企業以及社會 大眾的各項行動，有效推動太陽光電系統裝設量的成長，而在日本福島三一一核災 之後，德國加速了廢除使用核能的步調，對於如何在放棄使用核能以及維持用電安

全以及平穩價格兩者之間如何取得平衡，也是未來德國再生能源發展的重要挑戰 之一。

壹、韓國經驗

一、韓國首爾減少一座核電廠計畫（One Less Nuclear Power Plant, OLNPP）：

韓國首爾市政府於 2012 年開始進行減少一座核電廠計畫，目標為在 2014 年 達到減少 200 萬噸油當量（TOE）的能源使用量，並且要在 2020 年時達成首爾市 電力自給率提升至 20%。而此城市層級的能源轉型計畫，由於廣泛納入民間能量，

因此在 2014 年上半年即達成政策目標。

無黨籍的首爾市長朴元淳是這項計畫最重要的推行者。而推動此政策成形背 後的主要原因涉及了核能使用的正義問題、能源安全的考量、以及如何應對氣候變 遷挑戰的思考。韓國是能源使用密集的國家，並且相當依賴核能作為主要的電力來 源，在 2012 年時，全國 31.1%的電力來自於核能（Korea Energy Economics Institute (KEEI), 2013）。作為韓國的主要城市，首爾耗用了全國 10.3%的能源生產（Seoul, 2013）。因此，如果可以在首爾內成功推行能源轉型，將可有效降低對於傳統能源 的需求。而為了提高電力的生產量，韓國中央政府在東、西岸地區建立了火力電廠 和核能電廠，為了將電力傳至主要城市，必須要建造大量電塔維持電力穩定傳輸，

但是在新建核電電廠與建造電塔的過程中，引起了當地民眾的社會抗爭，也使得環 境正義的議題浮上檯面，促使社會思考如何在維持城市電力使用以及保障偏遠地 區民眾生存權利這兩大議題上取得平衡。能源安全面向的思考也是促成減少一座 核電廠政策的重要驅力之一。2011 年 9 月，首爾發生大停電，經過此事件後，為 了加強首爾的能源安全，必須要思考如何提升能源使用效率以及加強再生能源的 使用。

除了國內事件形成行動推力之外，國際氣候變遷議題也促進減少一座核電廠 政策的形成。2011 年，首爾市所產生的電力，只有 1.6%來自再生能源，並主要是 透過廢棄物發電所產生的。而為了實現在全球氣候談判中所做的減碳承諾，則必須

提升再生能源在能源生產的比例。而 2011 年 3 月所發生的日本福島核災，引起世 界各國對於核能政策的反省¹⁰。韓國是個核電使用大國，境內在 2012 年時，31.1%

的電力來自於核能（Korea Energy Economics Institute (KEEI), 2013）；而且仍有擴建 核電廠的計畫，著眼於對於核能安全的疑慮，首爾市政府必須要思考出一套應對以 核能為主流的能源生產替代模式。

減少一座核電廠的目標，是希望透過能源效率提升以及使用再生能源，希望總 計可以減少兩百萬噸油當量（TOE）的能源利用，以取代掉一座核電廠的興建，並 且達到能源自主(Gwon, 2014: 76)，透過此計畫提升能源的自給率、維持安全且永 續的能源來源以及降低溫室氣體排放量(Seoul, 2012)。此計畫涵括六大層面¹¹，並 又可再細分為 23 項政策任務與 71 個執行計畫（Seoul, 2013）。

在減少一座核電廠計畫擬定與執行的過程中，引入了充沛的民間力量進入政 策過程中。在政策擬定階段，市長朴元淳首先成立了「希望政策諮詢小組」(Hope Policy Advisory Panel) ，由專家、一般市民與間團體共 50 名成員所組成。以能源 和文化委員會為例，在 2011 年 11 月至 2012 年 2 月此段期間，總共召開了 16 次 會議，以擬訂 OLNPP 政策。在最後政策的確認階段，市政府舉辦了政策公聽會

（Policy Hearing Camp）與市民大會（Citizens’ Congress），市民大會由 400 位市民 代所表組成，提出總共 109 項政策提案，並且特別強調高可及性的政策，並且應該 要積極推動教育與公眾推廣行動。為執行市政府的能源計劃， 首爾市政府在氣候 與環境部下成立了 ONLPP 促進局(ONLPP Promotion Board)，與環境政策司和綠色 能源司在推動 ONLPP 計畫過程中都扮演主導作用（Seoul, 2013）。為了進一步促進 公眾參與，首爾市政府設立了能源效率提升部門。另外，首爾市政府也發起了執行 委員會（Implementation Committee），邀集企業代表、學術研究人士、公民社會代

10 各國在福島核災後，核電政策方針：核電廠延役：美國、日本、法國。擴張核電政策不變：中國、

韓國、印度、俄羅斯、西班牙、英國、瑞典、阿拉伯聯合大公國。延緩核電廠建設：土耳其、東南 亞國家。逐步廢核：德國、義大利、比利時（台灣電力公司，2016）。

11 expanded production of new and renewable energy; building retrofit program(BRP); establishment of environmentally-friendly, high efficiency transportation system; job creation in the energy industry; shift to a low-energy, urban spatial structure, and; creation of a civic culture promoting energy conservation

表以及宗教領袖共同組成，加強能源政策的參與治理。在政策研擬與執行的過程中，

首爾市政府成功建立公私夥伴關係，融合了由上至下（top-down）與由下而上

（bottom-up）的治理能量。

在首爾市政府推廣太陽能的策略上，採取多管齊下的模式。首先是提供充分資 訊，於 2013 年開始，首爾市政府架設了太陽能地圖（Solar Map）網站，在網站中 提供了市內太陽照射量的資訊，民眾可以自行至網站上查詢自家區域附近日照情 形，並且了解現行太陽光電政策內容。其次為提供相關設施，市府提供公共區域屋 頂以及未使用土地裝設太陽光電板，鼓勵企業與民眾積極在自有建築物與家戶裝 設太陽電板；同時針對家用小型太陽光電安裝，則由市府提供套裝服務跟補助。最 後，透過地方政府制度創新，破除發展太陽光電障礙，並建立制度誘因。市府透過 修改法令，鼓勵民間自行成立能源合作社，該合作社只要 3 人以上即可成立，因此 多為社區規模，不過市府並未補助此類合作社，而是提供低利貸款與電力收購。藉 由制度面改善，從地方政府層級開始建立適合地區特性的參與型能源共治系統。

2012 年韓國中央政府將 feed-in tariff（FIT）改成了 RPS 制度，為了支持中小型太 陽光電的發展，首爾市政府創立具有地方特色的躉購電價制度，針對因為日照不足 或是因為落塵所造成的發電損失進行補助，每 kw 補助 50 韓圜；提供低利貸款，

以及以較便宜的租金出租公有建築物屋頂裝設太陽光電發電系統(Seoul, 2014)。

減少一座核電廠政策的制定、執行以及所取得的成就，在許多方面都具有政策 創新與經驗提供的性質。此政策打破過往傳統節約能源的政策設計，將政策重點移 往新與再生能源的生產、提升能源使用效率等面向。另一方面，雖然作為地方自治 體，但是透過地方制度改善創新以及方案執行，仍可以進行能源政策的制定與運作。

而首爾成功的經驗，也引起韓國境內其他地方政府在電價收購制度以及推展太陽 光電系統政策上的學習。不僅如此，更可以提升首爾在國際上的城市形象，並透過 國際會議場合以及媒體報導宣傳能源政策。

回顧首爾市政府推動減少一座核電廠的過程中，發現積極納入公眾參與、創新

政策機制以及地方領導者的決心，是促成政策提前達成減少兩百萬油當量（TOE）

的主要因素。在社會公眾參與上，早在政策擬定階段，就已經透過公聽會和市民大 會的機制，讓民眾得以對於政策內容提出意見，並達成政策宣傳效果。而在政策執 行階段，也成立的執行委員會，納入社會各界人士，不僅進一步提升政策的推廣效 果，同時也可獲得相關政策改善的回饋意見。另一方面，透過組織建構以及制度創 新，以形成有利於推廣政策的環境。最後，市長朴元淳的政治領導，在發起和推動 城市能源政策中的關鍵角色。由於中央政府現階段仍然支持核能政策，且地方政府 的財務仍須仰賴中央的情況下，為有效落實 OLNPP 計畫，在市長領導下，將 OLNPP 政策列為市府優先政策，使之得以獲得高度重視；同時，透過舉辦一年兩次的績效 評估會議、以及多場次小型會議，也得以掌握、追蹤、評估政策進度(Lee et al, 2014)。

貳、德國經驗

一、德國再生能源相關規範變遷

1991 年 德 國 制 定 《 強 制 輸 電 法 》（ Federal Electricity Feed Law/

Stromeinspeisungsgesetz ），施行至 1999 年底廢除。其立法宗旨為強制將再生能源 所生產的電力整合至供電網路中。同時此法也提出「獎勵金補貼」與「再生能源電 力強制收購」的觀念。前者要求電力公司必須以較高價格購買再生能源生產電力，

而價格則由此法規範；後者則規範電力公司的購買義務（王福清、林之菁，2011：

304-305）。此法有利於小型再生能源發電商發展，避免大型電廠壟斷，並提升德國 再生能源的發展。

2000 年時，德國聯邦政府通過《再生能源優先法》，立法目的包括改善過往《強 制輸電法》在收購政策上的缺失，透過增加能源效率與提升再生能源並實現德國在

2000 年時，德國聯邦政府通過《再生能源優先法》，立法目的包括改善過往《強 制輸電法》在收購政策上的缺失，透過增加能源效率與提升再生能源並實現德國在