第二章 文獻回顧
2.1 全球電子化政府評比
國
立 政 治 大 學
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第二章 文獻回顧
本章首先介紹國際重要組織對電子化政府的調查與評比指標的採用，整理出 評估電子化政府績效的重要指標，並在眾多指標中重新歸納出指標類別，以凸顯 國際評比電子化政府的趨勢；其次，檢視各國階段性電子化政府計畫，依其所冀 望達成的目標與採取行動，進而推敲出該國所重視的電子治理議題，整理出先進 國家發展電子化政府過程中對電子化參與的著力情形；復次，從前瞻性的角度審 視電子治理未來可資發展的面向與議題，並搭配世界各國相關電子治理研究中心 和研討會所從事的研究/討論重點，探求學術研究上現今在電子治理議題上所關 切的面向，有的關注制度研究，有的關注創新研發，有的則是民主參與，找出電 子化參與在廣大電子治理研究範疇中所佔的角色與關注程度；第四，結合國際評 比指標、國家實務發展和前瞻性研究議題，將電子化參與和公民參與精神做適當 的搭配與對照，釐清參與價值與資訊科技間的關係；最後分析可供評估政府資訊 公開、政府諮詢與決策等電子化參與有關的指標，並依研究特性做適度的調整，
以綜合整理出電子化參與評估架構和實務上現存的參與機制。意即，在本章中，
本文依循上述五大文獻回顧方向：全球電子化政府評比、先進國家電子化政府政 策計畫、電子治理前瞻議題、公民參與，以及電子化參與指標之建立和參與機制 之分析，整理出具體、可行、明確、可供電子化參與研究與操作的架構，建立本 文後續研究的基礎。
2.1 全球電子化政府評比
自 2002 年起，在聯合國(UN)與美國公共行政學會的合作協力下，針對各會 員國的電子化政府環境進行調查，以五個階段來劃分電子化政府發展軌跡 (UN, 2002)，爾後由其附屬的經濟與社會事務部(the United Nations Department of Economic and Social Affairs, UNDESA)專司分析、製作和彙整涉及廣泛的發展問 題和資料，並於 2003 年發表第一次電子化政府調查報告(UN Global E-government Survey 2003)，以「電子化政府整備度」(E-government Readiness Index, EGRI)和
「電子化參與」(E-participation Index, EPI)兩大構面對會員國進行評比。2010 年 以「發展(development)」代替「整備度(readiness)」，衡量指標轉變為「電子化
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政府發展指數」(e-government development index, EGDI )，著重於有多大程度的 進展。EGDI 其下的三項次項指標分別為線上服務指標(online service index)3 、 通訊基礎建設指標(telecommunication infrastructure index)、人力資本指標(human capital index)，EGDI 反映出各國政府運用 ICT 技術提供公共服務的意願和能力，
主要對各國政府入口網和電子化政府的政策進行評比，是為一綜合性指標(UN, 2010)。另一項評比指標—電子化參與(EPI)，包含三項次項指標，分別為電子化 資訊(e-information)、電子化諮詢(e-consultation)、電子化決策(e-decision making)，
EPI 不僅用來衡量入口網品質，還關注各國公民被賦權的程度，來參酌評分，是 2010 年與 2012 年的調查報告中更加強調的部分(UN, 2012)。
此外，地方城市官方網站的建置是當地政府發展電子化政府的重要指標，有 鑒於此，UN 遂與美國 Rutgers 大學和韓國 Sungkyunkwan 大學合作，針對全球重 點 城 市 進 行 評 比 ， 於 2003 年 發 布 第 一 次 調 查 報 告 (Digital Governance in Municipalities Worldwide)，該項報告從數位治理的角度來檢視各國地方政府的電 子化政府建設，並依據數位治理的兩項核心精神：數位政府（傳遞公共服務）與 Economic Cooperation e-Government Research Center)展開密切的合作，追蹤各國 電子化政府的發展，該中心是日本官方唯一的電子治理中心，也是亞洲少數較具 規模與公信力的研究中心，因此該調查報告富含獨特的亞洲觀點，起初以 5 大構 面、25 個次項指標進行評比，至 2013 年已進展到 7 大構面，所涉構面歷年來為：
管 理 優 化 程 度 (management optimization) 、 網 站 介 面 功 能 應 用 (required interface-functioning applications)、國家入口網站(national portal)、電子化政府行 銷推廣(e-government promotion )、政府機關資訊長(introduction to CIO)、網路整
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備度(network preparedness)、電子化參與(e-participation)、行政應用系統導入 (introduction of applications such as the administrative ERP)4（朱斌妤、陳聿哲，
2012 ；Obi, 2013）。早稻田大學運用這些指標來分析政府與其利害關係人之間 的關係，並指出國際電子化政府最新的發展趨勢與面臨的挑戰，臺灣在是項調查 中均有不錯的表現（如 2013 年在 55 個評比國中位居第 8 名），惟該調查報告中 未交代調查報告資料來源。
世界經濟論壇(WEF)自 2001 年起，針對全球各大經濟體之資訊通訊科技發 展與整備度進行調查，2002 年與歐洲工商管理學院(European Institute of Business Administration, INSEAD)合作，追蹤全球 ICT 的進展、擴散、對發展環境所帶來 的長期影響、如何促進社會進步，該報告以網路整備度(Networked Readiness Index, NRI)作為核心，而網路整備度意為「各國參與和利用 ICT 發展優勢的準備 度」，關注在國家經濟和政策脈絡下，政府、企業、個人三者利害關係人之間網 路整備度的關聯，不只評估各國發展和運用 ICT 的相對程度，也讓各國了解自 身在 ICT 領域的優勢與劣勢（朱斌妤、陳聿哲，2012）。目前 WEF 的調查採行 4 大指標構面，分別為：環境構成指標(environment)、整備度構成指標(readiness)、
使用度構成指標(usage)、ICT 影響力構成指標(ICT impact) ，其中 ICT 影響力構 成指標為 2012 所新增之構面，反映一國為了增強競爭力和創造社會福祉，使用 ICT 後對經濟與社會帶來的廣博性的影響，也反映了嫻熟的 ICT 能力會促使一國 之經濟和社會何種轉變(WEF, 2012)。
國際電信聯盟(International Telecommunication Union, ITU)自 2009 年起發表
「測量資訊社會」(Measuring the Information Society)報告5，該項報告調查全球各 國 資 通 訊 科 技 發 展 的 情 形 ， 爾 後 由 國 際 電 信 聯 盟 下 設 之 電 信 發 展 局 (Telecommunications Development Bureau, BDT)專司負責，採用資訊通訊發展指 標(ICT Development Index, IDI)和資通訊價格指數(ICT Price Basket, IPB)為主要 評比指標，資來來源與蒐集多來自調查團隊本身，這些資料同時也為其他國際組 Information Society 2007: ICT Opportunity Index and World Telecommunication/ICT Indicator)，同樣為 ITU 所發表。
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資通訊近用(ICT Access)、資通訊使用(ICT Use)、資通訊技能(ICT Skills)三項次 項指標；而 IPB 則是指各國資訊通訊價格，指的是使用 ICT 所需要的成本，ICT 基礎建設固然重要，但享受 ICT 服務之餘，政府、企業、民眾必須要是負擔得 起的，因此 IPB 有助於政策制定者檢視其國內使用 ICT 的成本，同時也與他國 作比較，以相對成本的概念取代絕對成本，下含固定電話價格(fixed-telephone sub-basket as a % of GNI per capita)、行動電話價格(mobile-cellular sub-basket as a% of GNI per capita)、固定網路價格(fixed-Broadband sub-basket as a % of GNI per capita)三項次項指標(ITU, 2011)。
經濟學人(Economic Intelligence Unit, EIU)的經濟情報單位於 2007 年第一次 公布全球資訊科技產業競爭力調查報告，追蹤與評估全球各國政治、經濟、商業 的環境發展，之後分別於 2008、2009、2011 年陸續發表，規劃六大構面：整體 商業環境(overall business environment)、IT 基礎環境(IT infrastructure)、人力資本 (human capital)、法規環境(legal environment)、研發環境(R&D environment)、對 IT 產業發展的支援(support for IT industry development)，在各構面下分別又有幾 項次項指標，評比過程中兼採量化與質化指標，指標資料來源多元，包括經濟學 人情報中心、國際數據資訊(IDC)、pyramid research、Netcraft、世界銀行、美國 貿易代表署(USTR)、聯合國教科文組織(UNESCO)、OECD、歐盟委員會、世界 智慧財產權組織(WIPO)、國際貨幣基金組織(IMF)等機構(EIU, 2011；朱斌妤、
陳聿哲，2012)。
此外，EIU 與 IBM 商業價值研究中心合作，對全球各經濟體使用 ICT 的情 況進行調查，並檢視其社會經濟發展成效，發表「數位經濟評比」(Digital Economy Rankings)6，強調 ICT 對促進社會經濟發展的重要性，評比方式兼採量化與質化 的方式，資料來源包括世界銀行、世界資訊科技與服務業聯盟(WITSA)、聯合國 經濟發展事務部(UNDESA)等組織，包括 EIU 本身情報中心的首席經濟學家（朱 斌妤、陳聿哲，2012）。目前所規劃的六大指標分別為連接度與技術基礎建設指 標(connectivity and technology infrastructure)、商業環境(business environment)、社
6 於 2001 年公佈第一次調查報告(E-readiness Rankings)，截至目前(2013 年 3 月)，2010 年的評比
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會與文化環境(social and cultural environment)、法規環境(legal environment)、政 府政策與願景(government policy and vision)、消費者與企業採用度(consumer and business adoption)（另有電子服務指標，僅於 2001-2006 年採納）(EIU, 2010)。
而隨著全球數位科技的發展，該報告每年所注重的焦點不一，因而指標權重會有 微幅的調整，在 2010 年最新一期的報告中，「消費者與企業採用度」佔最大的 比重。
布魯金斯研究中心的 Darrell M. West 教授（時任美國布朗大學褚門公共政策 中心主任）與其研究團隊調查全球電子化政府進展，於 2001 年發布第一次調查 報告(Global E-Government Survey)，該年針對全球 196 個國家、2000 多個網站進 行評鑑，網站類型遍佈行政主管機關、立法機關、司法機關、內閣機構以及其他 行使政府關鍵職能的重要機構，但不包含次國家層級、重要程度較低的委員會、
地方政府、地區組織等網站，從每個國家挑選 1-4 個網站進行評估（但也有部分 國家以 5-10、10-20 不等的網站受評），指出各國政府網站會反映出該國社會、
經濟、政治、宗教的背景與特色，爾後調查的國家大致維持於這個水準，但受評 網站數目則有下降的趨勢（West, 2001, 2008；朱斌妤、陳聿哲，2012）。該調查 報告從資訊內容完整性(information availability)、服務項目(service delivery)、公 眾存取便利性(public access)三大方向出發，評估指標視各國電子化政府進展會微 調評比指標，截至今日，2008 年為最後一期之報告，其中以有無提供政府出版 品、線上資料庫、聲音、影像、多國語言版本、網站廣告等 19 項指標進行評比，
分屬於 10 大指標面向：網站內容(online information)、安全與隱私(security &
privacy)、電子交易 (e-transaction)、無障礙存取(disability access)7、限制區域 (restricted areas)8、無障礙平均錯誤數(average number of disability errors)9、外國語 言 網頁 (foreign language)、廣告與收費(ads and fees)、擴大民眾參與 (public outreach)、線上服務(electronic service)，資料來源多來自於布魯金斯研究中心/布 朗大學之調查資料(West, 2008)。
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Accenture 科技管理顧問公司認為一個國家線上服務的深度與廣度即為該國 的「電子化政府成熟度」(eGovernment maturity)，以 160-200 餘個政府服務項目 作為評比標的，包括民眾服務、司法與公共安全、財稅、國防、教育、行政、運 輸、法制與民主及郵政等，依各國整體表現程度分為四個層次等級（由高至低：
創新領導者、願景追隨者、穩定成長者、平台建置者），自 2000 年開始首次發 表調查報告(Implementing eGovernment – Rhetoric and Reality)，衡量各國電子化 政府相關活動水準和差距，協助各國政府如何精進其對人民與顧客的服務，
2000-2004 年系列報告名稱為「電子化政府領導」(eGovernment Leadership)，以 服 務 成 熟 度 (service maturity) 和 顧 客 關 係 管 理 成 熟 度 (customer relationship management)兩大指標來衡量電子化政府成熟度；2005 年將該系列報告易名為「以 顧客服務為領導」(Leadership in Customer Service)，改採服務成熟度(service maturity)和顧客服務成熟度(customer service maturity)兩大指標，不僅關心電子化
2000-2004 年系列報告名稱為「電子化政府領導」(eGovernment Leadership)，以 服 務 成 熟 度 (service maturity) 和 顧 客 關 係 管 理 成 熟 度 (customer relationship management)兩大指標來衡量電子化政府成熟度；2005 年將該系列報告易名為「以 顧客服務為領導」(Leadership in Customer Service)，改採服務成熟度(service maturity)和顧客服務成熟度(customer service maturity)兩大指標，不僅關心電子化