電子化參與指標之建立與機制分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 政治大電子化參與指標之建立與機制分析立 ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch engchi U 指導教授：朱斌妤博士研究生：孫悅耘撰. 中華民國一百零二年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. 立. 政治大. ‧ 國. 學. A Study of Establishing Evaluation Indices and Mechanism for E-Participation. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Dr. Pin-Yu Chu Grduate Student: Yueh-Yun Sun. July, 2013.


(5) 謝誌終於到了這一刻，我盼了好久好久。自大學成為公行人以來，至今影響我很深的兩句話，第一是：「在大學裡，從來沒有人可以強迫你做什麼事，從、來、沒、有！」四年過去了，我對這句話也相當認同，自己安排一切，不管是學業還是日常生活。第二則是進研究所時，學長隨口提的一句：「謝誌是研究所生涯中，你想幹嘛就幹嘛的東西。」兩年光陰又過去了，我現在正親身驗證這句話！「謝誌」，顧名思義就是要對曾經幫助過我的人表達感激之意，但墨守成規向來不是我的風格，寫得讓人一把鼻涕一把眼淚的也不是我的路線，我傾向於把它當作「洩誌」，一吐心中怨言，啊，應該是肺腑之言！依稀記得我在剛入學時，遇到當今最偉大的老闆並結下良（ㄋㄧㄝˋ）緣時，她向我透露了關於她個人得許多豐功偉業和八卦，我就暗自地跟自己說，等集結到一定數量時，我要收錄成一本「二十年目睹之怪現狀」(The Most Weird Story in 20 Years)，但現在又有另外的難題了，聽了會讓人掉下巴的事蹟實在是族繁不及備載，敝人就簡單地提出最怪異的前三項好了：1. 以前長髮及肩；2. 音樂背景與底子深厚，曾經. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 是校隊扛把子；3. 小時候活脫像個鄉間野人，在路上鬼吼鬼叫，還曾經被路過不知情的父親偷偷慶幸那應該不是自己的女兒，叫完還被鵝追。敝人這種自殺式的發言不是要褻瀆與貶抑偉大的女神殿下，而是想表達我與女神間亦師亦友的關係（沒有亦母），在多數存在著種姓制度、階層嚴明的研究所生態中，能與. n. al. er. io. sit. y. Nat. 老師保持著這種互相漏氣求進步的關係，實乃敝人無上的光榮，若說前述兩句是影響我求學時期最深的話語，那麼老師所說的字字箴言，將會成為我往後奉行的圭臬（敝人屬蛇，謝絕狗腿標籤，句句屬實）。. i n U. v. 原本也想搞怪的把謝誌寫成五言絕句或是無言絕句，但生性聒噪，操作上實在有難度，只好以流水帳買斷。一路走來，幫助過我、扶持愛吃悅一把的人實在太多了，敝人不是韓信，索性不點兵，就怕遺漏了誰，那才罪過。細數在台北的六年時光，堪稱人生中最精彩的歲月都在此度過了，台北各大夜市達陣，厲害麵包店朝聖完畢，下午茶店進度有待加強，夜店空白，經驗值累積：肥肉半斤、膽固醇超標、黑眼圈兩圈、痘痘數顆、肝脾耗弱，還有日夜顛倒的作息。之前無時無刻都在抱怨台北的天氣就像潑婦一樣、物價就像歐巴桑的攻擊力一. Ch. engchi. 樣（高），一心一意想逃離這個地方，但隨著離開台北的日子越來越近了，才發現自己其實放不下眼前的食物，啊，不是，是身邊的人事物，六年，說長不長，說短不短，但已足以讓我用一生來回味、品嚐。最後，不免俗地回歸謝誌本質，我能順利完成學業，除了要感謝餵飽我的店家以外，幕後大功臣無非是我的爸媽，非隻字片語能完整表達我心中的感謝，僅以拙作一本獻給我最愛的親人。於神秘下午茶店家 2013.7.


(7) 摘要近年來各國政府無不追求成為更好的政府的途徑，電子化政府 (e-government)的規劃與發展儼然成為一條終南捷徑，從一開始的電子化政府演進至今，當下最新發展趨勢則是「電子治理(e-governance)」，背後所蘊藏的意涵，其中很重要的一點乃在於孕育新的公民精神，強調民眾需求與責任，在數位治理的時代下，政府不再只是唯一權威價值分配者，一個更完善的政府治理應該是由多元的角色來投入公共治理參與網絡的建置。在良善治理成為當今公共行政的治理典範脈絡下，此一終極目標將引領各國的電子治理走向電子化民. 政治大. 主(e-democracy)，電子化民主中缺一不可的即是電子化參與(e-participation)課題， UN、世界經濟論壇(WEF)、國際電信聯盟(ITU)、早稻田大學(Wasada University)、. 立. 布朗大學(Brown University)等諸多國際組織皆將電子化參與列為主要評估項目，. ‧ 國. 學. 顯示電子治理不再只侷限於一國電子化政府的整備度，如何創造新的電子化參與途徑而提升民眾對公共事務的涉入，已成為當務之急。. ‧. 有鑒於電子化參與的重要性已不言可喻，但現今對電子化參與的評估多以 UN. sit. y. Nat. 的架構為主，但其指標架構並未進一步明確指出在該參與層次下如何對各國進行評估，因此，本研究旨在建立與持續深化 UN 電子化參與指標架構，之二在. io. n. al. er. 於提出與分析現今為各界所採用的電子化參與機制，並探究其對公民參與的重. i n U. v. 要性與貢獻度。本研究藉由文獻回顧來建立評估電子化參與的架構，之後透過. Ch. engchi. 專家德菲法問卷來確認與建立指標，並分析現今電子化參與機制的重要性，最後將受訪專家分成兩大群體，比較兩類專家對指標看法的意見差異。本研究透過德菲法建立電子化參與指標架構，第一層架構包括 3 大構面：電子化資訊(e-information)、電子化諮詢(e-consultation)與電子化決策(e-decision making)，第二層則共有 20 個次項指標。並整理出 13 項現今較常使用的電子化參與機制，建構出其與電子化參與層面間的關聯性，此外，依據研究結果對我國未來電子化參與政策提出提升政府資訊公開的內容豐富性與來源多元性、重視並善用社群媒體傳播訊息與溝通聯繫之效等建議。. 關鍵字：電子治理、電子化參與、公民參與、德菲法.


(9) Abstract E-government has been a necessity for the countries aiming for “better” governance. The latest development of e-government is “e-governance”, which puts emphasis both on citizenship and the needs and responsibility from the publics. In the context of digital governance, government acts not merely as a player which is authoritative allocation of values, but as a actor creating more public values that will bring varieties of utility for multi-stakeholders. Moreover, good governance has become the paradigm in public administration, leading every government towards. 政治大. e-democracy with e-participation as its core. Undoubtedly, e-participation is adopted. 立. to assess e-government/ e-governance development by many international. ‧ 國. 學. organizations, such as United Nations (UN), World Economic Forum (WEF), and International Telecomminication Union (ITU). It implies that e-governance refers. ‧. not only to e-government readiness but also the extent to which governments promote citizens’ participation in public affairs.. y. Nat. sit. However, the assessment framework from UN currently used doesn’t include. n. al. er. io. sub-indices further. As a result, the goal of this research is to establish and deepen. i n U. v. UN’s framework and analyze the relationship between existing e-participation. Ch. engchi. mechanism and citizen participation through literature review and methodology of Delphi questionnaire. The research results involve two main parts. One is e-participation assessment framework with 3 dimensions (that is e-information, e-consultation and e-decision making) and 20 indices (such as accessibility, completeness and currency). The other one is the integration of 13 e-participation mechanism. Based on research results, this research made few of suggestion for our future e-participation policy, such as the promotion of content and source diversity of government information and utilization of social network for information spreading and communication.. Key words: e-governance, e-participation, citizen participation, Delphi.


(11) 目錄第一章緒論 .............................................................................................. 1 1.1. 電子化政府到電子治理............................................................ 1. 1.2. 電子化參與促進良善治理........................................................ 2. 1.3. 我國電子化政府演進 ................................................................ 3. 1.4. 研究目的與研究問題 ................................................................ 5. 政治大第二章文獻回顧 ...................................................................................... 7 立. ‧ 國. 學. 2.1 全球電子化政府評比 ................................................................ 7. ‧. 2.2 先進國家電子化政府政策計畫 .............................................. 14. sit. y. Nat. 2.3 電子治理前瞻性議題 .............................................................. 22. a. er. io. 2.4 電子治理下的公民參與 .......................................................... 31. n. v l 2.5 建立電子化參與具體指標與機制 .......................................... 41 ni Ch. engchi U. 第三章研究設計 .................................................................................... 51 3.1 指標操作化過程 ...................................................................... 51 3.2 德菲法 ...................................................................................... 61 3.3 研究設計與方法 ...................................................................... 65 第四章資料分析 .................................................................................... 68 4.1 問卷資料分析 .......................................................................... 68. I.

(12) 4.2 政府機關/團體與學者專家分群比較 ..................................... 83 第五章結論與建議 ................................................................................ 91 5.1 研究結論 .................................................................................. 91 5.2 研究建議 .................................................................................. 99 5.3 後續研究建議 ........................................................................ 102 參考文獻 ................................................................................................ 106. 政治大. 附錄一 .................................................................................................... 119. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(13) 表目錄表 1：全球電子化政府評比指標彙整................................................................... 13 表 2：各國電子化參與政策施為........................................................................... 21 表 3：電子治理前瞻議題規劃............................................................................... 23 表 4：全球電子治理研究中心與研討會之電子化參與研究課題....................... 30 表 5：公民參與方式............................................................................................... 36 表 6：Arnstein 公民參與階梯、公民與政府的連結、電子化參與 .................... 41. 政治大. 表 7：傳統與電子化參與方式對照層級............................................................... 50. 立. 表 8：指標意涵說明............................................................................................... 54. ‧ 國. 學. 表 9：機制意涵說明............................................................................................... 57 表 10：受訪專家名單............................................................................................. 66. ‧. 表 11：專家意見統計表—電子化資訊指標 ......................................................... 70. y. Nat. io. sit. 表 12：專家意見統計表—電子化諮詢指標......................................................... 71. n. al. er. 表 13：專家意見統計表—電子化決策指標......................................................... 72. Ch. i n U. v. 表 14：專家意見統計表—電子化資訊機制......................................................... 73. engchi. 表 15：專家意見統計表—電子化諮詢機制......................................................... 74 表 16：專家意見統計表—電子化決策機制......................................................... 76 表 17：參與機制於各構面中之平均值................................................................. 76 表 18：專家分群表................................................................................................. 83 表 19：專家分群分析表—電子化資訊指標(1) .................................................... 85 表 20：專家分群分析表—電子化資訊指標(2) .................................................... 86 表 21：專家分群分析表—電子化諮詢指標(1) .................................................... 87 表 22：專家分群分析表—電子化諮詢指標(2) .................................................... 88. III.

(14) 表 23：專家分群分析表—電子化決策指標(1) .................................................... 89 表 24：專家分群分析表—電子化決策指標(2) .................................................... 90. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(15) 圖目錄圖 1:. 電子治理關係概念圖 ................................................................................... 2. 圖 2:. 臺灣電子化政府發展演進 ........................................................................... 5. 圖 3:. 公民參與模式 ............................................................................................. 35. 圖 4:. Beaumaster 電子化參與模型 ..................................................................... 40. 圖 5:. 電子化參與評估指標層級架構 ................................................................. 52. 圖 6:. 電子化參與機制關係分析圖 ..................................................................... 53. 圖 7:. 電子化參與層級最終評估架構 ................................................................. 81. 治政圖 8: 電子化參與機制最終關係分析圖 ............................................................. 82 大立附錄圖 1: 電子化參與評估指標層級關係 ........................................................ 121 ‧ 國. 學. 電子化參與機制關係分析圖 ............................................................ 122. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 附錄圖 2:. Ch. engchi. V. i n U. v.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(17) 第一章緒論 1.1. 電子化政府到電子治理經濟合作暨發展組織(OECD, 2003)為電子化政府(e-government)下了一個簡. 潔的定義：政府運用資通訊科技來達成更好的政府(better government)。世界銀行 (World Bank)指涉電子化政府指的是政府透過資通訊科技（如區域寬頻網絡、網際網路與行動裝置等）來改變他們與民眾、企業及府際的關係。而 IBM 電子化政府研究中心前主任 Caldow 則認為電子化政府更應該是一種制度性的改造 (institutional reform)，不只是由科技所觸發的政府改造(Caldow, 2003)。或許電子. 政治大. 化政府起初所創造出的公共價值多集中在政府服務的便利性和能近性、效率、效. 立. 能等較為技術面的部分上，但隨著公民社會的萌芽、成長，以及對於政府課責. ‧ 國. 學. (accountability)的需求，電子化政府的最新發展則是「電子治理 (e-governance)」的提出（朱斌妤、李洛維，2009）。聯合國教科文組織(United Nations Educational,. ‧. Scientific, and Cultural Organizations, UNESCO, 2007)認為電子治理是指政府部門運用資通訊科技以達成：(1)改善資訊和服務的傳遞；(2)鼓勵民眾在決策制定過. Nat. sit. y. 程中的參與，以及；(3)使政府更具課責性、透明性和有效率等目的，也代表了. er. io. 新形態的政府領導、決策過程中新的溝通管道、聆聽民意的新方法與遞送資訊和. al. v i n Ch 要的一點即在於孕育新的公民精神，強調民眾需求與責任，在數位治理的時代 engchi U 下，政府不再只是唯一權威價值分配者，一個更完善的政府治理應該是由多元的 n. 服務的新興方式。如此觀之，電子治理的意涵比電子化政府更為廣泛，其中很重. 角色來投入公共治理參與網絡的建置。 UN (2008)所發布的全球電子化政府調查報告中，即體現了從電子化政府逐漸轉變到電子治理的典範，認為要使政府更為緊密連結，必須整合政府前端服務與後端作業，致力消弭機關間的界限，以「全觀型的政府」(whole-of-government) 的角度出發，不只思考服務的提供，更應思考如何強化服務的價值。因此，在面對變化萬千的社會與日新月異的科技發展脈絡下，吾人可觀察到全球電子化政府 /電子治理的典範：從科技創新到服務創新，再從服務創新到體驗創新；政府職能與角色從「公共事務管理」到「公共服務創新」，再蛻變為「公共價值創造」。（何全德，2012）。 1.

(18) 整體來說，我國行政院研究發展考核委員會(2011)（以下稱研考會）認為電子治理為傳統治理精神帶來了不同行動者之間互動形態和權力轉換的新治理模式，以電子化政府、電子商務、電子化民主為三大面向，強化多元利害關係人彼此溝通、互動、諮詢與制定決策的電子化參與，建構出內外利害關係人良好的互動模式（如圖 1）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學電子治理關係概念圖. er. io. al. sit. y. Nat. 圖 1:. v. n. 資料來源：電子化政府報告書（100 年度）(頁 53)，行政院研究發展考核委員會，2011，台北市：行政院研究發展考核委員會。. 1.2. Ch. engchi. i n U. 電子化參與促進良善治理既然運用電子化政府來有效回應民眾需求與促進更好的生活已成為一種全. 球治理新典範，在提升生活品質後，緊接而來的課題便是如何達到其更高層的目標—民主正當性。Waldo (1988)認為政府運作與發展的核心即是實現參與、平等、回應性、課責性等民主價值，以這些價值為信念才能達到更完善的治理，因此，吾人不可避免地必須先釐清什麼才是更好的治理呢？一般來說，良善治理（善治） (good governance)，多指涉政府施政的正當性、人民需求的回應性、政府治理的整體效能、公共利益的追求等等面向，對此，聯合國亞太經濟暨社會委員會 (UNESCAP)提出要達到善治需具備八項要件：參與、依法而治、回應、共識取 2.

(19) 向、公平與包容、效能、效率以及課責（朱新民，2009）。Rahman et al. (2012) 更是直接、簡短地道出，電子治理就是運用資通訊科技來促成良善治理。現今學界與實務界不謀而同的都強調參與及回應價值的重要性，公民參與有助於建立政府與民眾之間的信任關係，此種信任關係乃是達到善治或其它經濟社會目標的基石(OECD, 2003)，是而，奉行民主政治的政府在政策過程中必須包含公民的意見，使政策能立於深厚的民意基礎之上，而獲得公民的支持，而迅速發展的資通訊科技無疑地對政府提升參與和回應性具有推波助瀾之效，「電子化參與」的課題亦因應而生。在這種將資通訊科技與公民參與價值結合的時代背景下，UN、世界經濟論壇(World Economic Forum, WEF)、國際電信聯盟(International telecommunication. 政治大多組織在評估一國之電子化政府時，也納入對電子化參與的觀察，檢視一國政府立. Union, ITU)、早稻田大學(Wasada University)、布朗大學(Brown University)等諸. ‧ 國. 學. 如何創造新的電子化參與途徑而提升民眾對公共事務的涉入，不再只關注一國電子化政府的整備度而已。不言可喻地，強調電子化參與的全球浪潮已來襲，依國. ‧. 際電子化政府的評比顯示，我國電子化政府的發展已臻於世界先進國家之水準，法制透明公開、民眾網路可及性與使用率、無障礙資訊服務等面向均獲國際肯. Nat. sit. y. 定，未來臺灣的電子化政府應該也必須持續創造數位機會、強化公共參與，推展. al. er. io. 優質便民服務並兼顧社會關懷，進而實現「服務無疆界，全民好生活」的理想願. n. 景（研考會，2011）。. 1.3. Ch. engchi. i n U. v. 我國電子化政府演進臺灣近來在早稻田大學、世界經濟論壇、經濟學人、美國布朗大學等電子化. 政府評比中皆有良好的表現，如在布朗大學 2001-2008 年的調查中高達七次位居前三名，展現我國自民國 87 年以來推動電子化政府計畫的成效。歷經以網路基礎建設為主的第一階段、政府網路應用推廣計畫的第二階段，以及著重社會關懷並提供公民眾無縫的優質政府服務織第三階段，時至今日，我國已邁入第四階段電子化政府計畫(101 年-105 年)（如圖 2），以 Web2.0 技術推. 3.

(20) 動主動、分眾、全程的服務，建構政府服務的 DNA 核心理念1，在此階段我國政府規劃了六大旗艦計畫，分別為政府雲端應用服務、基礎資料庫擴增、主動全程服務、行動電子化政府、結合社會網絡、e 化服務宅配到家（研考會，2013）。第四階段的電子化政府計畫以「對內提升運作效率」（如建構綠能共享環境）、「對外增進服務品質」（如提供跨域優質服務）、「兼顧社會關懷與公平參與」三大公共價值為目標2，先進行政府內部機關的整合以對外提供更優質的服務，再結合民間資源、公民社會集體智慧與社群力量，促進施政服務的公開透明與公民參與，重視資訊科技公共價值(public value of IT)，並以受惠者的角度思考，提供全程服務與跨部門協調，藉以達成「服務無疆界，全民好生活」的願景。而本研究並觀察到，政府所規劃的六大旗艦計畫其中，與促進電子化參與密切相. 政治大精神強化施政與服務公開透明，善用 Web2.0，串聯民間資源、公民與社群力量，立關的是「結合社會網絡」和「e 化服務宅配到家」旗艦計畫，前者以公眾參與的. ‧ 國. 學. 結合生活應用的觀光、交通、教育等資訊；後者以擴大電子化政府服務可及性出發，集合第一線公務員與資訊志工，建置在地化服務窗口，提供弱勢族群整合式. ‧. 服務，減少數位落差。研考會並指出，Web2.0 是資通訊科技發展趨勢之一， Google、Youtube、Wikipedia 及各種社群媒體的應用均顯示 Web2.0 的成熟，其. Nat. sit. y. 互動、分享與關係的核心特質促進了網路上人與人之間的資訊分享與交換，我國. er. io. 公部門也有諸多應用案例，例如總統使用 Facebook 與民眾進行更直接的互動與. al. 交流，顯示新一代的服務模式更趨向使用者及公平參與，民眾可透過網路發表意. n. v i n 見，形成參與式的建構，也顯示出（研考會，2011）。 Ch engchi U. 審視我國電子化政府發展歷程，從基礎資通環境、線上服務普及、整合服務. 互動，到現在主動、分眾與全程的電子化政府服務，正好與 UN (2010)將電子化政府軌跡區分為新興 (emerging) 、強化 (enhanced) 、交易 (transaction) 、連結 (connected)此四階段的理念不謀而合，可知我國已邁入將跨政府部門服務體系與流程進行整合的連結階段。 1. 所謂政府服務的 DNA 核心理念，其規劃重點包括 D（設備，Device）發展可攜式行動裝置的服務，N（網路，Network）因應無線寬頻網路應用發展便捷服務，A（應用 Application）善用. 2. Web2.0 社會網路。其中，為達良善的內部運作管理，搭配「政府雲端應用服務」和「基礎資料庫擴增」旗艦計畫；在對外增進服務品質部分，搭配「主動全程服務」和「行動電子化政府」旗艦計畫；最後在政策達成部分，搭配「結合社會網絡」、「e 化服務宅配到家」旗艦計畫，使願景、目標與策略能達到妥善配置。 4.

(21) 政治大. 立. ‧ 國. 臺灣電子化政府發展演進. 學. 圖 2:. 資料來源：第四階段電子化政府計畫（101 年-105 年）(頁 25)，行政院研究發展考核委員會，2013，台北市：行政院研究發展考核委員會。. ‧. 研究目的與研究問題. io. sit. y. Nat. 1.4. n. al. er. 從發展電子化政府到電子治理，如果電子治理最終所欲達到的「民主」是指. i n U. v. 由所有政策利害關係人或其代表來共同決定公共事務的話，在這種參與式民主的. Ch. engchi. 精神下，政府理應提供許多電子化參與的管道，這些電子化服務的真意並非只是為民眾謀取更大的便利性而已，若審慎思考政府服務電子化的目的，無非是想讓民眾先處於一個可以、容易和快速獲得政府資訊和服務的環境下，藉此提升電子化服務的使用率及拉近政府與民眾間的距離，並進而強化民眾對於公共事務的參與。但政府所提供的這些服務如何讓人民「有感」，而願意積極主動地參與公共議題，電子化參與途徑的關注就有其必要。此外，在全球發展電子化政府過程中，各國政府得以藉助資通訊科技的力量來轉變傳統的服務遞送方式，以諸多存於虛擬空間的機制代替實體服務，而這些電子化機制又如何與公民參與的精神作適當配置，就需要吾人在研究上與實務上作進一步的討論與確認。而關於電子化參與，國際上多數以 UN 的架構為主，但其指標架構只有劃分三個參與層次—電子化資訊(e-information)、電子化諮詢(e-consultation)、電子化 5.

(22) 決策(e-decision making)，並未進一步明確指出在該參與層次下如何對各國進行評估，研究上多以質性的方式來對各國電子化參與作評估，衡量標準欠缺客觀，實務上也缺乏提出可供運用的具體化參與機制和釐清各項機制對電子化參與的影響。另一方面，UN 將這些參與指標和機制相互區隔開來，而就實際上參與的特性來說，政府資訊公開、與民眾進行雙向式的互動諮詢，再到民眾參與及涉入決策圈，此些參與行為和類別並非為互斥，而比較應該是程度上的堆疊關係，或是包覆式的同心圓關係。因此，本文的研究目的之一就在於持續深化 UN 電子化參與指標架構，之二在於提出與分析現今為各界所採用的電子化參與機制，並探究其對公民參與的重要性與貢獻度，並與傳統參與方式相比，分析兩者之對照與關聯，連結理論與實務面。準此而言，若我國能在促進電子化參與的過程中建立一. 政治大建構，難免有缺漏、不足處，因此若欲使指標架構更加完善與適切，本研究認為立有必要徵詢更多國際學者專家的意見，同時植基於國際經驗綜合整理出具體的參套國際通用的評估架構，但考量到若是單純依專家學者意見與文獻分析的方式來. ‧ 國. 學. 與機制，再將此些機制與我國脈絡做一對照，不僅有助於提升我國電子化政府的競爭優勢，更能使電子化參與的實務面演進有所本。是故，本研究所欲探討的問. Nat. y. 在現今的電子化參與層面下，有哪些可用來評估一國電子化參與的指. sit. 1.. ‧. 題如下：. al. v i n Ch 否可資相互對照？而這些電子化參與機制與電子化參與的關聯性和重 engchi U. 現今實務面上存在哪些電子化參與機制？與傳統參與方式相較之下，是. n. 2.. er. io. 標？又在這些指標中，是否有哪些指標特別重要？. 要性為何？ 3.. 對於我國來說，有哪些電子化參與的評估指標與機制是特別重要的，而可作為我國未來推展和強化電子化參與的主力？並且對照我國目前的發展狀況，這些參與機制的實施情況又是如何？. 6.

(23) 第二章文獻回顧本章首先介紹國際重要組織對電子化政府的調查與評比指標的採用，整理出評估電子化政府績效的重要指標，並在眾多指標中重新歸納出指標類別，以凸顯國際評比電子化政府的趨勢；其次，檢視各國階段性電子化政府計畫，依其所冀望達成的目標與採取行動，進而推敲出該國所重視的電子治理議題，整理出先進國家發展電子化政府過程中對電子化參與的著力情形；復次，從前瞻性的角度審視電子治理未來可資發展的面向與議題，並搭配世界各國相關電子治理研究中心和研討會所從事的研究/討論重點，探求學術研究上現今在電子治理議題上所關. 政治大. 切的面向，有的關注制度研究，有的關注創新研發，有的則是民主參與，找出電. 立. 子化參與在廣大電子治理研究範疇中所佔的角色與關注程度；第四，結合國際評. ‧ 國. 學. 比指標、國家實務發展和前瞻性研究議題，將電子化參與和公民參與精神做適當的搭配與對照，釐清參與價值與資訊科技間的關係；最後分析可供評估政府資訊. ‧. 公開、政府諮詢與決策等電子化參與有關的指標，並依研究特性做適度的調整，以綜合整理出電子化參與評估架構和實務上現存的參與機制。意即，在本章中，. y. Nat. sit. 本文依循上述五大文獻回顧方向：全球電子化政府評比、先進國家電子化政府政. al. er. io. 策計畫、電子治理前瞻議題、公民參與，以及電子化參與指標之建立和參與機制. v. n. 之分析，整理出具體、可行、明確、可供電子化參與研究與操作的架構，建立本文後續研究的基礎。. Ch. engchi. i n U. 2.1 全球電子化政府評比自 2002 年起，在聯合國(UN)與美國公共行政學會的合作協力下，針對各會員國的電子化政府環境進行調查，以五個階段來劃分電子化政府發展軌跡 (UN, 2002)，爾後由其附屬的經濟與社會事務部(the United Nations Department of Economic and Social Affairs, UNDESA)專司分析、製作和彙整涉及廣泛的發展問題和資料，並於 2003 年發表第一次電子化政府調查報告(UN Global E-government Survey 2003)，以「電子化政府整備度」(E-government Readiness Index, EGRI)和「電子化參與」(E-participation Index, EPI)兩大構面對會員國進行評比。2010 年以「發展(development)」代替「整備度(readiness)」，衡量指標轉變為「電子化 7.

(24) 政府發展指數」(e-government development index, EGDI )，著重於有多大程度的進展。EGDI 其下的三項次項指標分別為線上服務指標(online service index)3 、通訊基礎建設指標(telecommunication infrastructure index)、人力資本指標(human capital index)，EGDI 反映出各國政府運用 ICT 技術提供公共服務的意願和能力，主要對各國政府入口網和電子化政府的政策進行評比，是為一綜合性指標(UN, 2010)。另一項評比指標—電子化參與(EPI)，包含三項次項指標，分別為電子化資訊(e-information)、電子化諮詢(e-consultation)、電子化決策(e-decision making)， EPI 不僅用來衡量入口網品質，還關注各國公民被賦權的程度，來參酌評分，是 2010 年與 2012 年的調查報告中更加強調的部分(UN, 2012)。此外，地方城市官方網站的建置是當地政府發展電子化政府的重要指標，有. 政治大點城市進行評比，於立2003 年發布第一次調查報告 (Digital. 鑒於此，UN 遂與美國 Rutgers 大學和韓國 Sungkyunkwan 大學合作，針對全球重 Governance in. ‧ 國. 學. Municipalities Worldwide)，該項報告從數位治理的角度來檢視各國地方政府的電子化政府建設，並依據數位治理的兩項核心精神：數位政府（傳遞公共服務）與. ‧. 數位民主（公民參與治理）作為評估準則（朱斌妤、陳聿哲，2012）。在最新的報告（2009 年）中仍維持五大評比架構：安全與隱私(security and privacy )、可. Nat. sit. y. 用性 (usability) 、網站內容 (content) 、網站服務 (services) 、公民參與 (citizen. al. er. io. participation)，研究報告中的評比城市是以城市人數規模和使用網路的人口數為. n. 基準所挑出，以凸顯電子化治理與網路使用人口數之間的正向關係(Holzer et al., 2009)。. Ch. engchi. i n U. v. 日本早稻田大學電子化政府研究中心 (Waseda University Institute of e-Government) 一直以來皆與 APEC 電子化政府研究中心 (the Asia Pacific Economic Cooperation e-Government Research Center)展開密切的合作，追蹤各國電子化政府的發展，該中心是日本官方唯一的電子治理中心，也是亞洲少數較具規模與公信力的研究中心，因此該調查報告富含獨特的亞洲觀點，起初以 5 大構面、25 個次項指標進行評比，至 2013 年已進展到 7 大構面，所涉構面歷年來為：管理優化程度 (management optimization) 、網站介面功能應用 (required interface-functioning applications)、國家入口網站(national portal)、電子化政府行銷推廣(e-government promotion )、政府機關資訊長(introduction to CIO)、網路整 3. 線上服務指標在 2003 至 2008 年時指標名稱為網站衡量指數(Web Measure Index)。 8.

(25) 備度(network preparedness)、電子化參與(e-participation)、行政應用系統導入 (introduction of applications such as the administrative ERP)4（朱斌妤、陳聿哲， 2012 ；Obi, 2013）。早稻田大學運用這些指標來分析政府與其利害關係人之間的關係，並指出國際電子化政府最新的發展趨勢與面臨的挑戰，臺灣在是項調查中均有不錯的表現（如 2013 年在 55 個評比國中位居第 8 名），惟該調查報告中未交代調查報告資料來源。世界經濟論壇(WEF)自 2001 年起，針對全球各大經濟體之資訊通訊科技發展與整備度進行調查，2002 年與歐洲工商管理學院(European Institute of Business Administration, INSEAD)合作，追蹤全球 ICT 的進展、擴散、對發展環境所帶來的長期影響、如何促進社會進步，該報告以網路整備度(Networked Readiness. 政治大度」，關注在國家經濟和政策脈絡下，政府、企業、個人三者利害關係人之間網立. Index, NRI)作為核心，而網路整備度意為「各國參與和利用 ICT 發展優勢的準備. ‧ 國. 學. 路整備度的關聯，不只評估各國發展和運用 ICT 的相對程度，也讓各國了解自身在 ICT 領域的優勢與劣勢（朱斌妤、陳聿哲，2012）。目前 WEF 的調查採行. ‧. 4 大指標構面，分別為：環境構成指標(environment)、整備度構成指標(readiness)、使用度構成指標(usage)、ICT 影響力構成指標(ICT impact) ，其中 ICT 影響力構. Nat. sit. y. 成指標為 2012 所新增之構面，反映一國為了增強競爭力和創造社會福祉，使用. er. io. ICT 後對經濟與社會帶來的廣博性的影響，也反映了嫻熟的 ICT 能力會促使一國. al. 之經濟和社會何種轉變(WEF, 2012)。. n. v i n C h Telecommunication 國際電信聯盟(International e n g c h i U Union, ITU)自 2009 年起發表. 「測量資訊社會」(Measuring the Information Society)報告5，該項報告調查全球各國資通訊科技發展的情形，爾後由國際電信聯盟下設之電信發展局 (Telecommunications Development Bureau, BDT)專司負責，採用資訊通訊發展指. 標(ICT Development Index, IDI)和資通訊價格指數(ICT Price Basket, IPB)為主要評比指標，資來來源與蒐集多來自調查團隊本身，這些資料同時也為其他國際組織報告的資料主要來源（朱斌妤、陳聿哲，2012）。IDI 是用來評估各國 ICT 的進展並與其他國家作比較，也反映運用資訊通訊所產生的影響和未來發展 ICT 4. 行政應用系統導入指標構面僅在 2005 年的調查報告中被納入。. 5. 此報告前身為「測量資訊社會—資通訊機會指標與世界電信資通訊指數」(Measuring the Information Society 2007: ICT Opportunity Index and World Indicator)，同樣為 ITU 所發表。 9. Telecommunication/ICT.

(26) 的潛力，提供政策制定者一項有利工具來衡量該國資訊社會的發展以及消除數位落差，涵蓋了資訊通訊準備、資訊通訊運用、資訊通訊影響三個發展層面，下含資通訊近用(ICT Access)、資通訊使用(ICT Use)、資通訊技能(ICT Skills)三項次項指標；而 IPB 則是指各國資訊通訊價格，指的是使用 ICT 所需要的成本，ICT 基礎建設固然重要，但享受 ICT 服務之餘，政府、企業、民眾必須要是負擔得起的，因此 IPB 有助於政策制定者檢視其國內使用 ICT 的成本，同時也與他國作比較，以相對成本的概念取代絕對成本，下含固定電話價格(fixed-telephone sub-basket as a % of GNI per capita)、行動電話價格(mobile-cellular sub-basket as a % of GNI per capita)、固定網路價格(fixed-Broadband sub-basket as a % of GNI per capita)三項次項指標(ITU, 2011)。. 政治大公布全球資訊科技產業競爭力調查報告，追蹤與評估全球各國政治、經濟、商業立. 經濟學人(Economic Intelligence Unit, EIU)的經濟情報單位於 2007 年第一次. ‧ 國. 學. 的環境發展，之後分別於 2008、2009、2011 年陸續發表，規劃六大構面：整體商業環境(overall business environment)、IT 基礎環境(IT infrastructure)、人力資本. ‧. (human capital)、法規環境(legal environment)、研發環境(R&D environment)、對 IT 產業發展的支援(support for IT industry development)，在各構面下分別又有幾. Nat. sit. y. 項次項指標，評比過程中兼採量化與質化指標，指標資料來源多元，包括經濟學. er. io. 人情報中心、國際數據資訊(IDC)、pyramid research、Netcraft、世界銀行、美國. al. 貿易代表署(USTR)、聯合國教科文組織(UNESCO)、OECD、歐盟委員會、世界. n. v i n 智慧財產權組織(WIPO)、國際貨幣基金組織(IMF)等機構(EIU, Ch i U e h n c g 陳聿哲，2012)。. 2011；朱斌妤、. 此外，EIU 與 IBM 商業價值研究中心合作，對全球各經濟體使用 ICT 的情況進行調查，並檢視其社會經濟發展成效，發表「數位經濟評比」(Digital Economy Rankings)6，強調 ICT 對促進社會經濟發展的重要性，評比方式兼採量化與質化的方式，資料來源包括世界銀行、世界資訊科技與服務業聯盟(WITSA)、聯合國經濟發展事務部(UNDESA)等組織，包括 EIU 本身情報中心的首席經濟學家（朱斌妤、陳聿哲，2012）。目前所規劃的六大指標分別為連接度與技術基礎建設指標(connectivity and technology infrastructure)、商業環境(business environment)、社 6. 於 2001 年公佈第一次調查報告(E-readiness Rankings)，截至目前(2013 年 3 月)，2010 年的評比最新之報告，並將報告名稱改為現今的「數位經濟評比」。 10.

(27) 會與文化環境(social and cultural environment)、法規環境(legal environment)、政府政策與願景(government policy and vision)、消費者與企業採用度(consumer and business adoption)（另有電子服務指標，僅於 2001-2006 年採納）(EIU, 2010)。而隨著全球數位科技的發展，該報告每年所注重的焦點不一，因而指標權重會有微幅的調整，在 2010 年最新一期的報告中，「消費者與企業採用度」佔最大的比重。布魯金斯研究中心的 Darrell M. West 教授（時任美國布朗大學褚門公共政策中心主任）與其研究團隊調查全球電子化政府進展，於 2001 年發布第一次調查報告(Global E-Government Survey)，該年針對全球 196 個國家、2000 多個網站進行評鑑，網站類型遍佈行政主管機關、立法機關、司法機關、內閣機構以及其他. 政治大地方政府、地區組織等網站，從每個國家挑選 1-4 個網站進行評估（但也有部分立. 行使政府關鍵職能的重要機構，但不包含次國家層級、重要程度較低的委員會、. ‧ 國. 學. 國家以 5-10、10-20 不等的網站受評），指出各國政府網站會反映出該國社會、經濟、政治、宗教的背景與特色，爾後調查的國家大致維持於這個水準，但受評. ‧. 網站數目則有下降的趨勢（West, 2001, 2008；朱斌妤、陳聿哲，2012）。該調查報告從資訊內容完整性(information availability)、服務項目(service delivery)、公. Nat. sit. y. 眾存取便利性(public access)三大方向出發，評估指標視各國電子化政府進展會微. er. io. 調評比指標，截至今日，2008 年為最後一期之報告，其中以有無提供政府出版. al. 品、線上資料庫、聲音、影像、多國語言版本、網站廣告等 19 項指標進行評比，. n. v i n 大指標面向：網站內容(online information)、安全與隱私(security & Ch engchi U. 分屬於 10. privacy)、電子交易(e-transaction)、無障礙存取(disability access) 7 、限制區域. (restricted areas)8、無障礙平均錯誤數(average number of disability errors)9、外國語言網頁(foreign language)、廣告與收費 (ads and fees)、擴大民眾參與 (public outreach)、線上服務(electronic service)，資料來源多來自於布魯金斯研究中心/布朗大學之調查資料(West, 2008)。. 7. 反映該網站是否通過 Wave 4.0 無障礙網頁的檢測，並符合全球網際網路聯盟(World Wide Web Consortium , W3C)的規範。. 8. 反映該網站有些部分需要對使用者之名稱與密碼進行認證，符合者對該限制區域始具有可近性。. 9. 反映該網站在設計無障礙空間時，被監測軟體檢測出所不符標準的項目數量。 11.

(28) Accenture 科技管理顧問公司認為一個國家線上服務的深度與廣度即為該國的「電子化政府成熟度」(eGovernment maturity)，以 160-200 餘個政府服務項目作為評比標的，包括民眾服務、司法與公共安全、財稅、國防、教育、行政、運輸、法制與民主及郵政等，依各國整體表現程度分為四個層次等級（由高至低：創新領導者、願景追隨者、穩定成長者、平台建置者），自 2000 年開始首次發表調查報告(Implementing eGovernment – Rhetoric and Reality)，衡量各國電子化政府相關活動水準和差距，協助各國政府如何精進其對人民與顧客的服務， 2000-2004 年系列報告名稱為「電子化政府領導」(eGovernment Leadership)，以服務成熟度 (service maturity) 和顧客關係管理成熟度 (customer relationship management)兩大指標來衡量電子化政府成熟度；2005 年將該系列報告易名為「以. 政治大 maturity)和顧客服務成熟度(customer service maturity)兩大指標，不僅關心電子化立政府的服務，更加重視政府未來向顧客傳遞各式各樣服務的領導能力. 顧客服務為領導」(Leadership in Customer Service)，改採服務成熟度(service. ‧ 國. 學. (Accenture, 2005；朱斌妤、陳聿哲，2012)。除了過往較多採用的量化評分指標， 2007 年另外新增了公民意見(citizen voice)是項質性指標，納入評比排名標準，. ‧. 2008 年最新報告則採質性調查，以面訪的方式會晤了諸多國家的高層領導者，. sit. y. Nat. 了解標竿國家中顧客服務的實務作法，也調查影響民眾對政府服務滿意度與對政府信任的因素，透過與民眾直接接觸的深度訪談來了解其對政府服服務的認知和. io. n. al. er. 參與。因此，除了 2008 年未進行國家排名外，Accenture 目前併採三大面向評估指標(Accenture, 2007, 2008)。. Ch. engchi. i n U. v. 綜合以上 8 個國際性組織、9 類別評比指標，並參考朱斌妤、陳聿哲(2012) 之分類，表 1 將近年來國際組織針對各國電子化政府所採用的評比指標整理成八大類別：通訊基礎建設環境、政策與法規環境、人力資本、行政組織與管理、線上服務內容與功能、電子化參與、ICT 影響力與資通訊價格。而在此小節所討論的國際組織中，惟有 ITU 與 Accenture 未納入與本研究直接相關的電子化參與指標。本研究認為，ITU 的成立宗旨乃在促進各國的電信通訊技術發展與營運，改協助各國改進與合理使用是項技術，評比重點自然多集中於資通訊基礎建設、使用與技能；而 Accenture 本質為私人管理顧問公司，不免以商業的角度來看待電子化政府服務，將民眾視為顧客，強調供給者之服務周延性與完整性，多從企業管理的觀點來評比各國電子化政府，是而此二組織較缺乏 12.

(29) 對電子化參與的討論。而 UN、早稻田大學、經濟學人與布朗大學所採之電子化參與指標，與 WEF 所指不盡相同，前者多以各國電子化政府的參與為標的，而後者更從整個國家資通訊環境來著眼，審視在總體資通訊環境中的電子化參與。. 表 1：全球電子化政府評比指標彙整評鑑類別. 意涵. 採行之國際組織. 通訊基礎建設環境. 衡量一國政府對於資通訊設備. UN, Waseda. (telecommunication. 的建設與電子化基礎設施的環. University, WEF,. infrastructure). 境程度。. ITU, EIU. 政策與法規環境(policy/ 衡量一國政府對於電子化政府. 政治大. 所規劃之政策走向與發展策. legislation). WEF, EIU, 布朗大. 立略，以及國內的法規體系是否或. ‧ 國. 學. 有一定的規範。. capital). 提升該國人力技術能力與品質. UN, WEF, ITU, EIU. 衡量各國使用 ICT 以提升政府內 Waseda University. n. al. management). er. io. organization and. sit. Nat. 的程度與能力。. y. ‧. 衡量一國政府提供基礎教育來. (administrative. 學. 如何因應電子化政府的發展而. 人力資本(human. 行政組織與管理. Waseda University,. v i n Ch 做的努力以及對的整合，並 i U e n g c hICT 部流程以及衡量政府電子化所. 評估一國資訊長制度之健全。. -管理優化程度 -政府機關資訊長線上服務內容與功能. 衡量一國網站提供資訊的多. (online service). 寡、內容的豐富性、可用性、功 Waseda University,. -網站內容. 能之優劣，並且是否提供網站安 WEF, ITU, EIU, 布. -網站功能. 全與保護使用者隱私，以使使用朗大學, Accenture. -網站安全與隱私. 者遭受不必要之攻擊或個人資. -行政應用系統導入. 料有外洩之虞。. 13. UN, UN Municipal,.

(30) 表 1：全球電子化政府評比指標彙整（續）評鑑類別. 意涵. 採行之國際組織. 電子化參與. 該國民眾以線上形式參與公共. UN, UN Municipal,. (e-participation). 事務的意願和能力。. Waseda University, WEF, EIU(Digital Economy Rankings), 布朗大學. ICT 影響力(ICT impact). 反映一國使用 ICT 後對經濟與社 WEF 會帶來的廣博性的影響。. 資通訊價格(ICT price). 衡量各國使用 ICT 所需要的成. WEF, ITU. 政治大. 本。. 資料來源：朱斌妤、陳聿哲(2012)。「電子治理政策研究中心經營模式與國際合作方向調查」。行政院研考會委託研究報告。. 2.2 先進國家電子化政府政策計畫. 學. ‧ 國. 立. ‧. 本節以全球先進國家電子化政府發展計畫為基礎，探究各國為自己國家的電. Nat. sit. y. 子治理擘畫了何種藍圖，尤其在電子化參與的部分，觀察各國電子化政府政策規. er. io. 劃中有哪些計畫或何種施為來強化民眾參與，並觀察電子化參與議題在該國發展. al. 中所扮演的角色，此舉可幫助我們了解該國未來電子治理及電子化參與的走向與. n. v i n Ch 期望，以前瞻性的眼光從中分析先進國家電子化參與的發展趨勢，是而本研究以 engchi U 國際組織最新全球電子化政府調查中名列前茅的國家以及參考 UN 在其調查報告中所揭露的電子化參與排名情況，將這些國家作為檢閱標的，以 2012 年為例，位居 UN 電子化參與排行領先地位的的國家如南韓（第一）、新加坡（第二）、英國與美國（並列第三）。首先是在 UN (2012)電子化政府發展與電子化參與排名位居第一的南韓，該國對電子化政府的推動最早可追溯至 1960 年代其經濟計畫院所從事的辦公室自動化作業，透過電子計算機處理統計調查業務（蕭乃沂、朱斌妤，2011）。到了 1980 年代開始有顯著的成長，根據南韓國家資訊社會局(National Information Society Agency, NIA) 與電子化政府推動委員會 (Special Committee for e-Government)的劃分，可將南韓電子化政府的演進區分為五個階段：萌芽期 14.

(31) （1980 中期-1990 中期）、基礎穩固期（1990 年代-2000 年）、茁壯期（2001-2002 年）、擴張期（2003-2007 年），至今日的融合期（2008 年-） (NIA, 2010)。南韓在發展前期，多著力於行政作業電腦化與自動化、建置高速資通訊網路環境與電信通訊設施、整合政府資訊系統，而從盧武鉉時期（2003-2008 年）開始，將政府定調為參與式政府，以提升透明度、雙向民主、創新的公共服務、民眾參與為目標，期望南韓成為全球數一數二開放的政府，自此將「參與」視為重要的電子化政府價值，鼓勵民眾參與政策制定，盧武鉉政府首次開放民眾在網路上對政府內閣人選的提議與推薦，在該電子化政府發展時期的 31 項重點工作中，促進民眾線上參與即為其中一項，設置了線上參與入口網、擴大政府資訊的公開範圍、啓用電子化投票與電子化選舉機制等，此外推行了三種促進公民參與的機. 政治大預算管理、公民陪審團(citizen jury)與榮譽審議員(honorary auditors)，三為線上與立非線上參與，將中央各部會的推行情況列入年度績效評比項目，藉此促進部會間制，一為直接民主方式如公民投票、罷免，二為地方行政與管理，包含參與式的. ‧ 國. 學. 的競爭(Kim, 2006)。其中：. 公民審議團：在處理地方政府與人民間的衝突時，藉由舉辦公民會議、. ‧. 1.. 公聽會與線上投票的方式納入民眾參與的角色。. y. Nat. 榮譽審議員：聘請專家擔任審議員，對地方治理進行監督，必須分辨出. sit. 2.. al. n. 大工程與對城市發展提出建議。 3.. Ch. engchi. er. io. 與報告民眾對地方政府行政的不滿、偵查公務員貪污不法之事、監督重. i n U. v. 線上與非線上參與：促使中央各部會的行政與政策制定過程必須納入民眾參與機制，例如，將青瓦臺官方網站改版，新增民眾論壇的功能，讓特定政策議題能受到更廣泛的討論與關注。. 根據南韓行政與公共事務部 (Ministry of Government Administration and Home Affairs, MOGAHA)，南韓政府在推動電子化參與的政策上，有四大範疇： (1)民眾線上參與入口網：讓民眾可以在政府網站公開對政策提出建議與討論；(2) 行政資訊公開系統：整合政府相關資訊，讓民眾可以一次接觸到所有政府資訊； (3)電子化投票系統：採銀幕觸控方式，提供民眾便利的投票機制；(4)政府服務單一窗口：將政府服務整合至單ㄧ窗口，使不論在海外的南韓民眾或國內的外國人都能在該網站取得服務，這些政策的目的無非在於透過更多的公民參與來建立政府與民眾間的信任關係(MOGAHA, 2006)。其中，Obi (2010)從早稻田大學電子 15.

(32) 化政府評比指標的角度來看待南韓的電子化參與，特別指出其重點工作主要在於建置多功能政府入口網—epeople，讓民眾得以在該網站中發表他們對政策的不滿、請願、政策建議、政策要求、或其他任何意見，值得推崇的是，該網站可支援多國語言，讓居住在南韓的外國人亦有發聲的管道。而南韓在近來國家資訊化卓越計畫中，擬定南韓政府將電子化政府的發展方向從過往的「促進」(promotion) 與「建設」(construction)轉變為「使用」(utilization)與「連結」(connection)，因此所欲追求的電子化政府公共價值亦轉為提升民眾滿意度與政策制訂的主動參與，擬定以民眾為中心的服務、提供智慧型行政服務、提升隱私與資訊安全等行動方案（MOPAS, 2011；研考會，2011）。新加坡政府 10 自 1980 年即提出公共服務電腦化計畫 (Civil Service. 政治大其電子化政府發展的階段可分為四階段，分別是第一階段的公共服務電腦化計畫立. Computerization Program, CSCP)，企圖藉著 ICT 的運用改善各方面的公共行政，. ‧ 國. 學. （1980-1999 年）目標於使政府業務自動化與減少紙張支出，著重於資訊科技基礎設施；第二階段的電子化政府行動計畫（E-government Action Plan，2000-2006. ‧. 年），在前半階段以公共服務優質化為目標，後半階段更期望達成客戶滿意、連結式的民眾、網絡式的政府；第三階段的整合政府計畫（iGov2010，2006-2010. Nat. sit. y. 年），持續以提升民眾與顧客滿意度為基準，確定了四大策略：提升電子化政府. er. io. 服務的普及性與多樣性、增進民眾的電子化參與、強化政府的能力與協同性、提. al. 升國家的競爭優勢(Wong & Cha, 2009)。現在第四階段的電子化政府總體規劃. n. v i n （eGov2015，2011-2015 年），強調政府內外環境的合作，著重政府與不同利害 Ch i U e h n c g 關係人的互動與無縫接軌，將電子化政府服務的傳遞方式由「政府提供」 (government-to-you)轉變成「政府同在」(government-with-you)，策略計畫當中也包含了「串聯民眾主動式的參與」，橫向與縱向地擴大和深化電子化參與，推行民眾諮詢與廣納公共意見的機制，例如該國財政部最近採用手機簡訊或線上論壇來對民眾進行政策諮詢(Obi, 2010)，並借助社群媒體的力量，諮詢輿論意見與建議，例如建制了國家層級的諮詢入口網—REACH，是新加坡官方電子化參與平台，該網站建制了許多參如線上論壇、聊天室、部落格等參與機制，官方也定時在該網站更新政府資訊與任何政府諮詢行為，並透過簡易快速的線上民調來獲得 10. 被監測軟體檢測此國之檢閱綜合整理自新加坡電子化政府網站(eGov Singapore)，並以其它文獻為輔。網址： http://www.egov.gov.sg/home 16.

(33) 民眾回饋。而現在新加坡當局將電子化政府發展願景設立為「協合式政府」 (collaborative government)，大量運用 Web2.0 來傳遞政府服務，以提升民眾參與為目標，著名的成功案例為線上稅務系統的運用，改善過往的繁文縟節，邀請納稅人加入焦點團體或論壇對如何改善或設計系統提供意見(Tan, 2007)。美國聯邦政府於 1993 年推動「國家資訊基礎建設」(National Information Infrastructure, NII)，時任副總統高爾主持全國績效評估(National Performance Review)，在其「運用資訊科技改造政府」(Access America: Reengineering Through Information Technology)的報告中提出電子化政府的概念，可謂美國電子化政府之濫觴，也帶動全球電子化政府的浪潮（孫本初，2009）。近來將電子化參與應用於實務面的案例不可不提 2008 年的美國總統大選，其堪稱電子化選舉色彩最. 政治大行造勢，目的在於提升民眾的線上政治參與(Nam & Sayogo, 2012)。今日，歐巴立重的一屆，雙方陣營皆以電子化競選活動為中心，應用大量的 Web2.0 工具來進. ‧ 國. 學. 馬政府持續將電子化政府的願景定為由資訊科技引領政府改造，從該聯邦政府 2010-2013 年度預算書中可窺得，美國電子化政府的施政主軸為開放政府(Open. ‧. Government)，遵循 2009 年所發布的「透明與開放政府備忘錄」(Memorandum on Transparency and Open Government)之精神：透明度、公眾參與及合作，並明確. Nat. sit. y. 指出開放政府的主要目標即為運用創新的 Web2.0 技術，達成更為透明、更多民. er. io. 眾參與及更多跨機關合作的政府，聯邦政府各部門應致力於出版政府資訊、改善. al. 政府資訊品質、創建與制度化政府公開的文化、創造開放式政府的政策架構. n. v i n (Orszag, 2009)。據調查分析，美國政府入口網幾乎彙集並整合了國內所有聯邦機 Ch i U e h n c g 構的網頁，網站所支援的語言也不只一種，強調使用者友善設計，讓民眾可透過電話、電子郵件、聊天室來向政府提問，並透過部落格、線上論壇、播客(podcast)、 RSS、Facebook 等 Web2.0 與社群媒體工具賦予民眾與政府間更多的互動，同時也使政府有更多的資訊公開管道，更有甚者，美國多從地方政府層級來規劃線上諮詢服務，以使服務為貼近多元利害關係人的需求(Ahmed, 2006; Obi, 2010)。Obi (2010)指出，美國之所以能在早稻田大學電子化政府評比中於電子化參與面向榮登首位，原因乃在於其在電子化資訊公開與電子化政策諮詢層面所具有的優勢。英國於 1999 年發表「現代化政府」(Modernising Government)白皮書，規劃發展願景為一個運用電子商務最新技術的現代化效率政府，並有效地回應民眾與企業需求，預計在 2005 年將政府服務 100%電子化，並提升政府主要服務的使用 17.

(34) 率，以加強電子化政府的行銷來提升國家網路的能近度、寬頻滲透率、政府服務使用率。現代化政府白皮書所規劃的行動和目標告一段落後，接下來於 2005 年發布「以科技領導的轉變型政府」 (Transformational Government-Enabled by Technology)計畫，該計畫做了許多結構上和治理上的調整，大量運用 Web2.0 的技術，乃至於政府 2.0 概念，民眾可以在網路上陳情或請願，政府再將其回應公布在網站上，英國政府並使用 Twitter、部落格、影音媒體來傳播政府最新動態與談話，甚至還提供了一份 Twitter 使用指南，以供各部門參考，藉此提升民眾的參與度與政府施政滿意度（Cabinet Office, 2005；研考會，2010）。近年英國電子化政府的重大計畫之一為 2009 年公布的「數位英國白皮書」 (Digital Britain)，以「使英國成為全球數位知識經濟的領導者」為願景，白皮書. 政治大數位保護與安全，以「網路平台」的概念重新審視公共服務的內容，採取如整併立. 中提及多向重點，如數位傳播的基礎建設、數位內容、ICT 技術研發和教育與. ‧ 國. 學. 民眾與商業網站到政府單一入口網、將公共服務數位化、運用雲端技術打造政府雲(G-Cloud)等具體政策(Department for Business Innovation & Skills, 2009)。英國. ‧. 政府非常鼓勵與歡迎民眾使用線上諮詢，在政府網頁特闢一區公民空間(citizen space)，促使民眾透過諮詢創制政策和政府治理，並提供多樣科技支援，如提供. Nat. sit. y. 電子信箱關鍵詞訂閱服務，依使用者選定主題即時地通知近期的政府諮詢（蕭元. er. io. 哲，2004）。Obi (2010)將英國電子化參與名列前茅的原因歸功於該國之國家入. al. 口網，民眾可於該網站取得整合性的政府服務，諸如報稅/退稅、申請駕照、對. n. v i n 政策表示不滿、申請出差預借款等，不僅在服務上，英國民眾的電子化參與還表 Ch i U e h n c g 現在決策過程上，經由參與線上論壇、線上民調、對法令提案、進行遊說等方式，也經由登入國家入口網的方式，即可於民調中發表看法和司與電子化投票，更有甚者，民眾可透過電子郵件或電話與國家元首等政府首長接觸，進行直接的溝通對話。除了名列 UN (2012)電子化參與排名前位的四個國家（南韓、新加坡、美國、. 英國），加拿大亦位於前十名之列（第七），並在 Accenture 公司的電子化政府成熟度調查中，連年有亮眼的表現。該國11規劃較明確的電子化政府發展計畫可. 11. 此國之檢閱綜合整理自加拿大國庫部網站(TBS)，以及加拿大電子資源中心網站(Canadian e-Policy Resource Centre)。網址：http://www.tbs-sct.gc.ca/tbs-sct/index-eng.asp； http://www.ic.gc.ca/eic/site/ceprc-ccrcp.nsf/eng/Home 18.

(35) 始於 1998 年之「連結加拿大」(Connecting Canadians)政策願景，積極從事國家網路基礎建設，並於 1999 年宣佈了「政府上線」計畫(Government On-Line, GOL)，由國庫部(The Treasury Board Secretariat, TBS)底下的政府資訊長辦公室為主要推手，遵循顧客導向的信念，展現加拿大運用資訊科技與網路的力量，將加拿大政府打造成與人民緊密連結的全球楷模，該計畫主要目標於在 2005 年前將民眾最常使用的政府服務線上化，使其能隨時隨地、隨心所欲地獲得政府的資訊與服務。其中，GOL 計畫重要的成功措施一為在 2001 年架設政府入口網，整合政府前端與後端的服務，不僅侷限於改善服務與資訊的傳遞，更期望透過網路增進民眾在治理過程中的參與(TBS, 2003; Felczak et al., 2009)。因此，就服務提供的角度來看，加拿大政府不只重視服務成熟度（線上服務的普遍度、廣度與深度，. 政治大合程度，customer service），思考如何提升政府與民眾間的互動層次並以整合齊立一的管道來遞送服務(Ahmed, 2006)。Obi (2010)指出，加拿大部分政府部門與機 service maturity），更重視顧客服務成熟度（政府與其顧客的互動程度和服務整. ‧ 國. 學. 構透過提供單一的諮詢入口來鼓勵民眾參與政策諮詢，並在政府線上資料庫目錄中建置政府官員的聯絡資訊，以便利民眾搜尋與聯繫。這種做法體現了該國近年. ‧. 來十分重視的政府公開，其於 2011 年施行「政府資訊公開執行計畫」(Action Plan. sit. y. Nat. on Open Government)，以提升政府的透明運作與課責性，並以 Web2.0 技術為主建置民眾參與及政府諮詢的網路平台，將政府使用社群媒體或 Web2.0 的流程予. io. n. al. er. 以標準化，尋求更多的公共政策集體創作，提供民眾更多的機會來瞭解和參與政. i n U. v. 策過程，目前已將這種電子化政策諮詢機制運用在數位經濟策略和政府公開策略. Ch. engchi. 上，所採行的資訊公開、資料公開、溝通管道公開三項行動，分別指示各政府部門每月在其網站上公布業務資訊、整合政府資訊平台、建置虛擬圖書館、建置資料庫入口網、線上預先公告法案(Government of Canada, 2012)。澳洲12一開始的電子化政府發展始於 1980 至 1990 年代，透過國土資訊系統來對各式地理資料與服務進行整合。霍華德(Howard)主政時期以投資引領國家成長作為施政方向，宣布「政府線上策略」(Government Online Strategy 2000)，指示各聯邦機構在 2001 年結束前，將政府主要服務完成上線，是澳洲電子化政府的第一階段。2002 年的「聯邦電子化政府策略」(federal eGovernment strategy)，以「更好的服務，更佳的政府」(Better Services, Better Government)為發展願景，. 12. 此國之檢閱綜合整理自澳洲聯邦政府資訊管理局(AGIMO)網站，網址：http://agimo.gov.au 19.

(36) 仍以民眾為電子化政府發展的核心，設立 6 項目標：(1)達到有效率的電子化政府投資與報酬；(2)提供接近政府服務與資訊的便利管道；(3)有效傳遞服務以回應使用者需求；(4)整合相關的服務；(5)建立使用者對新興科技的信心與信賴； (6)加強民眾在政策過程的緊密參與。此階段不僅將政府服務與資訊上線而已，更要規劃一套連貫性與整合性的策略，啟動了諸多創新的程式應用（如線上稅捐系統），將網站標準化與統一流程（研考會，2005）。至 2006 年，則以回應型的政府(Responsive Government)作為發展願景，期望在 2010 年前成為更為緊密連結的政府，所搭配的活動集中在四個領域上，分別為回應使用者需求、建立緊密連結的服務傳遞、使政府 ICT 投資達成經濟效益、提升公部門資通訊技能，架設單一的總體政府的入口網及整併各政府層級的網站是這這個階段的主力工作，透. 政治大試辦的電子化投票於國家層級，是為澳洲發展電子化政府的第三階段(AGIMO, 立 2006)。. 過入口網刊載線上政府諮詢的資訊和其他與政府的互動工具，並擴大從 2001 年. ‧ 國. 學. 現階段澳洲宣布「資通訊科技策 2012-2015」(Information and Communications Technology Strategy 2012-2015)，政府 ICT 相關議程優先改善政府生產力，在提. ‧. 升公民參與的部分，主動納入各類利害關係人的參與，致力於建立商業知識情報、. sit. y. Nat. 公告政府資訊、加強外部合作網絡、鼓勵跨部門合作、創造夥伴關係等行動，強調政府 2.0 的精神(AGIMO, 2012)。Obi (2010)指出，澳洲推行電子化參與不只限. io. n. al. er. 於國家層級，州政府的推行也不遺餘力，特別的是，政府還透過第三方社群網站. i n U. v. 鼓勵民眾參與政策，並且，澳洲總理經由個人專屬網站進行政策諮詢。. Ch. engchi. UN (2012)指出，各國發展電子化政府的目的不再只是服務的傳遞，其究極目的在於創造一個智慧型、包容性與永續發展的社會，為下個世代謀取更好的生活，在此種趨勢下，民眾被視為積極主動的政府服務消費者，政府在面對多元偏好的挑戰下，眾多個人化的電子化服務與多管道傳遞方式因應而生，越來越多的國家開始關注民眾對政府資訊和涉入決策過程的需求，思考如何促使「民眾包容性」(citizen inclusion)同時在水平與垂直面上更加地延伸。因此，綜合以上各國的電子化政府計畫方案與策略，可觀察到各國電子化政府的發展均從網路基礎建設著手，以穩固電子化政府的發展基礎，再進行電子化服務的導入、深化、整合，待服務完備後，即強調效率與服務品質的提升，最後藉由電子化政府帶動國家發展（研考會，2011）。尤其在推行電子化參與的歷程中，多數國家以建制國家單. 20.

(37) 一入口網起步，整合原本分屬於各機構之網頁，以單一窗口的途徑向民眾傳遞資訊與服務，再藉助 Web2.0 力量發展雙向式的互動方式，如設立線上論壇、線上公聽會，觸發民眾主動參與，之後再進一步提供民眾參與政府決策的機制，表 2 呈現各國電子化政府計畫中與電子化參與相關的政策施為。. 表 2：各國電子化參與政策施為. 南韓. 擴張期（2003-2008 年） --參與式政府. 立. 電子化資訊. 電子化諮詢. 電子化決策.  擴大政府資.  公民陪審團.  電子化選舉. 訊公開範圍.  榮譽審議員.  電子化投票.  電子化投票. 治政  政府入口網大  政府服務單一窗口. 電子化政府總體.  國家（諮詢）  線上論壇入口網.  線上民調.  擴大政府出.  社群媒體. 規劃（2011-2015. ‧. ‧ 國. 新加坡. 電子化參與政策施為. 重點發展時期. 學. 國家. io. n. 英國. 轉變型政府. （2005 年）.  電子化競選. 版資訊.  地方政府線.  政府入口網. 上諮詢.  電子化投票. 線上請願.  電子化投票. （2009 年）. al. sit. 透明與開放政府. er. Nat. 美國. y. 年）--協合式政府. C h.  e國家入口網 ngchi U. v ni. 活動.  線上遊說  社群媒體  線上民調. 加拿大. 開放式政府.  擴大政府資.  線上論壇.  線上預先公. （2011 年）. 訊公開.  社群媒體. 告法案.  建置政府資料庫  政府入口網澳洲. 回應型政府.  政府入口網. （2006 年）.  整併政府網站. 資料來源：本研究整理 21.  電子化投票.

(38) 2.3 電子治理前瞻性議題 2.3.1 電子治理前瞻性研究調查朱斌妤、陳聿哲(2012)彙整國際組織電子化政府評比指標，以該架構為骨幹進行專家問卷調查，該調查問卷涵蓋了 7 大領域與 22 子議題（參見表 3），目的在於確認電子治理議題的重要性排序，而調查結果顯示，就 7 大領域上來說的話，「電子化政府的績效」與「具前瞻性、獨特性、與相對競爭優勢的特定議題」同被評為最重要之領域，再來依序為「電子治理的制度建置與創新」、「民眾數位參與及與政府和其他部門的協力」、「電子化政府的優質規劃與管理」、「全. 政治大問卷受訪專家較重視目前的電子化政府績效和未來的電子治理規劃，認為前瞻性立的議題對往後電子治理的發展與競爭性相當重要，而電子化政府財政與費率受到. 球化和區域化下的電子治理」和「電子化政府財政與費率/收費議題」，意味著. ‧ 國. 學. 的重視程度較低有可能是該領域議題目前較少被公眾討論，也可能因為問卷受訪者中較乏政府財政或經濟相關領域的專家。進一步細究最重要的前二領域各自子. ‧. 議題的重要性排序，在電子化政府的績效中，「建立以結果面為導向的公共價值. sit. y. Nat. 創造的績效指標」得到最高的評分；在具前瞻性、獨特性、與相對競爭優勢的特定議題中，以「資訊科技在國家危機管理的應用、協助處理高齡化社會所衍生的. io. n. al. er. 各式問題」得到最高分。至於在開放式填答的部分，學者專家指出，在「電子化. i n U. v. 政府績效」領域，公開資訊的影響、資訊品質的確保亦相當重要；在「電子治理. Ch. engchi. 的制度建制與創新」領域，電子簽章與電子認證、電子化政府和國家整體戰略的整合統一事制度面的重要課題；在「民眾數位參與及與政府和其他部門的協力」領域，應以人為中心，重視數位落差、資訊社會公平正義的問題；在「電子化政府的優質規劃與管理」領域，提出政府部門資訊治理、重新制訂相關委外法規的議題；最後在「全球化和區域化下的電子治理」領域，強調訊息與知識共享以解決跨國性/全球性的問題。該計畫之問卷所列出之 22 項研究議題中，採用李克特量表 1-5 的評分尺度, 經過統計分析，得出平均分數最高之前 7 項，亦即在填答者認知中，通盤而言最具研究價值，排序分別如下：(1) 跨領域資訊整合之管理（4.46 分）；(2)創造或建立以公共價值（例如透明化，課責等）為導向的制度（4.40 分）；(3)建立以. 22.

(39) 結果面為導向的公共價值創造的績效指標（4.34 分）；(4)績效評估的執行，及用其結果資訊來持續改善電子化政府的政策（4.29 分）；(5)資訊科技在國家危機管理的應用、協助處理高齡化社會所衍生的各式問題（4.29 分）；(6)建置民眾及各社會組織數位參與的制度與機制（4.26 分）；(7)大型國家資料庫的整合與其公共價值的創造（4.23 分）。. 表 3：電子治理前瞻議題規劃問卷 7 大領域. 問卷 22 子議題. 1. 電子治理的制度建置與創新. 資訊標準、隱私、資訊安全等重要制度的設計. 立. 政治創造或建立以公共價值（例如透明化，大課責等）為導向的制度. ‧ 國. 學. 尋找及提供不斷創新的創意機制. 2. 電子化政府的優質規劃與管理. 優質資訊管理的任務編組. ‧. 跨領域資訊整合之管理. Nat. y. 政府層級間技術、人力、規劃、管理的. 與時俱進的管理（委外管理、雲端計. n. al. 3. 電子化政府的績效. er. io. sit. 合理化. v i n Ch e n g c 建立以結果面為導向的公共價值創造 hi U 算、綠能產業等新興科技與議題）. 的績效指標. 擴展績效的面向以涵蓋對社會的影響績效評估的執行，及用其結果資訊來持續改善電子化政府的政策 4. 民眾數位參與及與政府和其他部門. 加強民眾數位參與，提升民主治理. 的協力. 建置民眾及各社會組織數位參與的制度與機制開發植基於社會媒介的新興科技在數位參與及協力的運用. 23.