第二章 文獻回顧
2.4 電子治理下的公民參與
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Ho & Coates (2004)認為公共行政領域自 1990 年代中期有兩項重要發展，一 為強調公民參與的公民治理，二為強調政府績效的評量與管理，而現在 21 世紀 的公共行政則是企圖將兩者結合，以提升政府治理和公共服務品質。而何謂公民 參與？Creighton (1981)指出可稱公民參與(citizen participation)、公眾涉入(public involvement) 、 公 民 涉 入 (citizen involvement) 及 社 區 涉 入 (community involvement)，雖然名稱不一，但本質上是相同的。許立一(2009)認為公民參與指 的就是公民在政策運作過程中扮演更積極的角色，願意主動付出心力，不只侷限 於投票的行為。其來自於對傳統菁英主義與專家主義把持公共行政決策的反動，
認 為 工 具 導 向 的 政 策 科 學 對 民 主 價 值 來 說 是 項 窒 礙 ， 應 透 過 參 與 式 民 主 (participatory democracy)來解決專業上的危機 (Fischer, 1993)。當民主行政逐漸成 為普世價值，其不可避免的要處理參與和專業之間的對立，民主行政講求公共行
對此，Arnstein (1969)即闡明了參與乃是民主的基石，提出了公民參與階梯 (A Ladder of Citizen Participation)，依公民涉入政策過程的程度勾劃出參與的階層
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(citizen power)三大階梯，涵蓋八個層級，參與程度由低至高分別為菁英控制 (manipulation)、觀念矯正(therapy)、資訊告知(informing)、諮詢(consultation)、安 撫勸慰(placation)、夥伴關係(partnership)、授與權力(delegated power)、公民控制 (citizen control)。
簡單來說，Arstein (1969)認為階梯的前兩層是偽參與，政府讓民眾參與的目 的根本不是讓他們可以參與政策的規劃和執行，而是讓權威者藉機對這些民眾進 行教育與矯正，而第三至五層能讓民眾獲取資訊和發聲，但不能確保其意見即為 權威者所注意，形式上的參與並無助於改變現狀，最後，第六至第八層的民眾在 決策上具有一定的影響力。從該結構來可知，民眾參與是階層性變化的，瞭解這 種階層性變化有助於釐清社會上日益增加的民眾參與需求，也釐清權威者對這些 需求的回應。更且，Arstein (1977)之後修正了原本的階梯模型，更具體說明該結 構每個層級的運用，調整為六個層級，維持三大階梯，由低至高分別為政府權力 (government power)、提供資訊(information)、諮詢 1 (consultation 1)、諮詢 2 (consultation 2)、權力分享(power sharing)、公民權力(citizen power)。
Connor (1988)以 Arnstein 的結構作為基礎，因應特定情境與公共議題的需 要，提出新的公民參與階梯，將新結構劃分為「一般民眾」(General Public)與「領 導者」(Leaders)兩大階梯，涵蓋七個層級23，並認為大部分的公共參與處於資訊 回饋、諮詢、共同規劃的層級上，公民參與並沒有一套最好的模式，須因應所處 環境的特點而採取不同程度的參與。另外，Cavaye (2004)則以社群主義的角度出 發，以澳洲政府推行社群合作的實踐經驗為例，認為在社群參與中，公民指的是
「社群成員」，而非個別的民眾，社群參與是政府與民眾間相互的溝通和審議，
讓雙方在政策形成和傳遞政府服務過程中交互參與，既然是社群成員和政府之間 的互動，這種參與勢必要納入社群的多元性和動態性、社群代表性和權力議題，
以及次級社群潛在的衝突目標，因此社群和政府間的參與程度可分為六種模式，
由低至高分別為：直覺式的表達(intuitive representation)、告知性的決策(informing of decisions) 、 諮 詢 (consultation) 、 結 構 性 的 社 群 參 與 (structured community involvement) 、 社 群 夥 伴 關 係 (community partnership) 、 社 群 引 領 發 展 的 促 成
23 參與程度由低至高為教育矯正(education)、資訊回饋(information feedback)、諮詢 (consultation)、共同規劃(joint planning)、調解斡旋(mediation)、爭訟(litigation)、決議/預防 (resolution/prevention)
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(facilitation of community-led development)。總的來說，Cavaye 認為參與式的治理 並非是項新政策，反而是一種新的政治態樣，指涉政府機構與民眾之間新的互動 型式和關係，而這種新的價值可以創造新的政策和結構，參與的新途徑和結構能 夠創造新的信任關係，促使政府發展專業並建立信心來處理各式各樣的議題和困 境。
美 國 府 際 關 係 顧 問 委 員 會 (Advisory Committee on Intergovernmental Relations, ACIR, 1979)將公民參與的方式歸納為四類 31 種（如表 5），可以透過 組織、個別、資訊傳播或資訊蒐集的方式來達到參與的目的，並沒有所謂最好的 公民參與方式，應視政府層級或議題本質採取有效率且有效能的方式。而 Cooper et al. (2006)則是擴展 ACIR 對公民參與模式的劃分，跳脫階層性和程度性的觀點 來思考公民參與的模式，認為公民參與的效益可以擴展到地方性、國家性，乃至 於網路社群上，對協合式管理產生深遠的影響，是而，提出五種參與途徑：(1) 對立途徑(adversarial approach)，如社會運動下的公民參與；(2)選舉途徑(electoral approach)，如投票、競選捐獻、參與遊行等方式；(3)資訊交換途徑(information exchange approach)；(4)公民社會途徑(civil society approach)，強調社會中的共同 利益；(5)審議式途徑(deliberative approach)，透過多元社群的對話，共同承擔責 任以達共識。Cooper et al. 認為公民參與的核心價值即在於建立以民眾導向的協 合式管理(citizen-centered collaborative public management)（如圖 3），若要達到 是類有良好功效的協合式管理，必須最大化政府對民眾的信任、民眾政治功效意 識、民眾對政府的信任等六項指標。
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圖 3: 公民參與模式
資料來源：”Citizen-centered collaborative Public Management.”, by Cooper et al., 2006. Public Administration Review, December, Special Issue, p.80.
另外，除了 ACIR 所提到的方式，近年來受到重視的審議式民主所採行的方 式，如審議式民調也是為一種公民參與的方式，此型式的民調有別於一般的民 調，其嘗試克服一般民眾 「理性的無知」(rational ignorance)的問題，在受訪者 回答問題前，提供議題相關資訊及不同立場論述認真思索的機會（黃東益，2000）
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資料來源：“Citizen Participation in the American Federal System.” by ACIR, 1979. Washington D.C.:
ACIR, 4.
2.4.2 電子化途徑下的公民參與
公民參與的重要性不言可喻，胡龍騰(2007)指出現在已為一個公民治理的時 代，政府治理不再只是強調管理效率，而是如何實現民眾的期望與需求，並如何 由其自身所予以實現，此意味著政策過程中政府不再只是單一要角，而應以公民
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2009）。Lijphart (1997)早先已指出民主發展的窒礙，「參與」和「平等」乃是 民主政治中的未解決的弔詭，縱使參與和平等皆為民主政治的理想要件，但在實 務上來說，政治參與是不平等的，而不平等的參與就會對代議式民主的回應性造 成不平等的影響。Fraunholz & Unnithan (2008)同樣指出，民眾對傳統的參與管道 不以為然、對民主程序的冷漠是代議式民主的當下面臨的困境。
隨著民主的演進，代議式民主帶來諸多如議事不彰、貪污賄賂等缺失，但將 直接民主等同於投票，未免有簡化之嫌，是而，「審議式民主」的概念乃因應而 生，其指的是由知情且理性判斷的民眾共同組成政府、進行統治，並透過理性、
反思的民眾在公共判斷的條件下，對一項政策或議題認真考量重要的資訊和不同
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彌補代議式民主和直接民主的不足，符合 Habermas 理想言談情境(idea speech situation)，兼顧公平與能力兩種價值(Bohman, 1996；轉引自黃東益等，2004)，並且審議式民主的論述和提倡可以在部分政策議題上結合公民參與與政策科
(e-information)、「電子化諮詢」(e-consultation)、「電子化決策」(e-decision making) 三項指標來衡量，以民眾的觀點出發，強調一國政府提供資訊與服務的意願與能
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對公共政策的參與（朱斌妤、李洛維，2009）。再者，OECD 在稍早即指出政府 決策過程中的公民參與是善治的核心部分，可從三個面向來強化政府與民眾連 結，分別為「資訊」(information)、「諮詢」(consultation)、「積極參與」(active participation) (OECD, 2001)。而 Garson (2006)對電子化參與提出的見解，其認為 電子化參與是透過電子化工具來使公眾或政策利害關係團體來參與政府機關制 定決策的過程，並不單指電子化投票此類民意調查行為或線上交易行為，「透明」(transparency)是任何電子化參與形式的前提，電子化參與不若電子化民主所涵蓋 面向較廣，其為電子化民主最核心的層次，通常以三種型式來體現：決策的透明 化(decision-making transparency)、電子郵件(e-mail)、電子法令規範(e-regulation)。
另外，有別於 UN 的參與模式和架構，Beaumaster (2007)亦提出電子化參與的模 型，包含三大要件，每ㄧ要件皆與其他要件有所關聯（如圖 4）：
1. 資訊交換(information exchange)：指政府與民眾間單向的溝通，泛指一 般的資訊服務。當民眾一進入政府網站，即發生資訊交換，乃由於民眾 早訪政府網站通常皆是以搜尋特定資訊為目的。資訊交換層次是電子化 參與往後演進的基礎，也是電子化參與發展的前期階段，目的在於型塑 知情的公民。
2. 互動服務(interactive services)：指政府與民眾間進行雙向的功能性交 換，此參與層次較講求實用主義，指涉民眾每日對政府服務的接近與使
3. 審議式參與(deliberative participation)：比資訊交換與互動服務更為直接 的參與，超脫雙向互動的溝通層次，強調政府與民眾間協作式的對話
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(collaborative discourse)，要求在每個決策面向中接應納入主動的公民參 與，公民具有定義問題、發表評論、貢獻知識、議程設定與評估的機會，
此層次是串起整個電子化參與模型的關鍵，與其他學者的「積極參與」、
「電子化法制規範」、「審議式民主」有相類似的概念。
圖 4: Beaumaster 電子化參與模型
資料來源：“E-Participation Models.” by Beaumaster, 2007. In Modern Public Information Technology Systems: Issues and Challenges, p.133.
陳敦源等(2009)觀察到 UN 與 OECD 對公民參與的觀點剛好符合 Arnstein (1969) 所提出的公民參與階梯當中所隱含的參與階層性，即使 Arnstein 之後有 對階梯模型作出修正，仍不影響三者的對照關係（如表 6 所示）。
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Arnstein (1969)公民參與階梯
OECD (2001) 公民與政府的連結
UN (2003) 電子化參與 菁英控制(manipulation) 資訊(information)：是政
府與民眾之間的單向傳 遞資訊關係，包括主動與 被動的傳遞。
電子化資訊 (e-information) 觀念矯正(therapy)
資訊告知(informing)
諮詢(consultation) 諮詢(consultation)：政府 與民眾的關係是雙向 的，民眾有提供意見與回 饋的管道。
電子化諮詢 (e-consultation) 安撫勸慰(placation)
夥伴關係(partnership)
授與權力
(delegated power)
積極參與(active
participation)：政府與民
(e-decision making) 公民控制
(citizen control)
資料來源：陳敦源(2009)。「民主治理與電子化參與」。T&D 飛訊，83，8。