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第一章 緒論
1.1 電子化政府到電子治理
經濟合作暨發展組織(OECD, 2003)為電子化政府(e-government)下了一個簡 潔的定義：政府運用資通訊科技來達成更好的政府(better government)。世界銀行 (World Bank)指涉電子化政府指的是政府透過資通訊科技（如區域寬頻網絡、網 際網路與行動裝置等）來改變他們與民眾、企業及府際的關係。而 IBM 電子化 政府研究中心前主任 Caldow 則認為電子化政府更應該是一種制度性的改造 (institutional reform)，不只是由科技所觸發的政府改造(Caldow, 2003)。或許電子 化政府起初所創造出的公共價值多集中在政府服務的便利性和能近性、效率、效 能等較為技術面的部分上，但隨著公民社會的萌芽、成長，以及對於政府課責 (accountability)的需求，電子化政府的最新發展則是「電子治理 (e-governance)」
的提出（朱斌妤、李洛維，2009）。聯合國教科文組織(United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organizations, UNESCO, 2007)認為電子治理是指政府部門 運用資通訊科技以達成：(1)改善資訊和服務的傳遞；(2)鼓勵民眾在決策制定過 程中的參與，以及；(3)使政府更具課責性、透明性和有效率等目的，也代表了 新形態的政府領導、決策過程中新的溝通管道、聆聽民意的新方法與遞送資訊和 服務的新興方式。如此觀之，電子治理的意涵比電子化政府更為廣泛，其中很重 要的一點即在於孕育新的公民精神，強調民眾需求與責任，在數位治理的時代 下，政府不再只是唯一權威價值分配者，一個更完善的政府治理應該是由多元的 角色來投入公共治理參與網絡的建置。
UN (2008)所發布的全球電子化政府調查報告中，即體現了從電子化政府逐 漸轉變到電子治理的典範，認為要使政府更為緊密連結，必須整合政府前端服務 與後端作業，致力消弭機關間的界限，以「全觀型的政府」(whole-of-government) 的角度出發，不只思考服務的提供，更應思考如何強化服務的價值。因此，在面 對變化萬千的社會與日新月異的科技發展脈絡下，吾人可觀察到全球電子化政府 /電子治理的典範：從科技創新到服務創新，再從服務創新到體驗創新；政府職 能與角色從「公共事務管理」到「公共服務創新」，再蛻變為「公共價值創造」。
（何全德，2012）。
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整體來說，我國行政院研究發展考核委員會(2011)（以下稱研考會）認為電 子治理為傳統治理精神帶來了不同行動者之間互動形態和權力轉換的新治理模 式，以電子化政府、電子商務、電子化民主為三大面向，強化多元利害關係人彼 此溝通、互動、諮詢與制定決策的電子化參與，建構出內外利害關係人良好的互 動模式（如圖 1）。
圖 1: 電子治理關係概念圖
資料來源：電子化政府報告書（100 年度）(頁 53)，行政院研究發展考核委員會，2011，台北市：
行政院研究發展考核委員會。
1.2 電子化參與促進良善治理
既然運用電子化政府來有效回應民眾需求與促進更好的生活已成為一種全 球治理新典範，在提升生活品質後，緊接而來的課題便是如何達到其更高層的目 標—民主正當性。Waldo (1988)認為政府運作與發展的核心即是實現參與、平等、
回應性、課責性等民主價值，以這些價值為信念才能達到更完善的治理，因此，
吾人不可避免地必須先釐清什麼才是更好的治理呢？一般來說，良善治理（善治）
(good governance)，多指涉政府施政的正當性、人民需求的回應性、政府治理的 整體效能、公共利益的追求等等面向，對此，聯合國亞太經濟暨社會委員會
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向、公平與包容、效能、效率以及課責（朱新民，2009）。Rahman et al. (2012) 更是直接、簡短地道出，電子治理就是運用資通訊科技來促成良善治理。現今學 界與實務界不謀而同的都強調參與及回應價值的重要性，公民參與有助於建立政 府與民眾之間的信任關係，此種信任關係乃是達到善治或其它經濟社會目標的基 石(OECD, 2003)，是而，奉行民主政治的政府在政策過程中必須包含公民的意 見，使政策能立於深厚的民意基礎之上，而獲得公民的支持，而迅速發展的資通 訊科技無疑地對政府提升參與和回應性具有推波助瀾之效，「電子化參與」的課 題亦因應而生。
在這種將資通訊科技與公民參與價值結合的時代背景下，UN、世界經濟論 壇(World Economic Forum, WEF)、國際電信聯盟(International telecommunication Union, ITU)、早稻田大學(Wasada University)、布朗大學(Brown University)等諸 多組織在評估一國之電子化政府時，也納入對電子化參與的觀察，檢視一國政府 如何創造新的電子化參與途徑而提升民眾對公共事務的涉入，不再只關注一國電 子化政府的整備度而已。不言可喻地，強調電子化參與的全球浪潮已來襲，依國 際電子化政府的評比顯示，我國電子化政府的發展已臻於世界先進國家之水準，
法制透明公開、民眾網路可及性與使用率、無障礙資訊服務等面向均獲國際肯 定，未來臺灣的電子化政府應該也必須持續創造數位機會、強化公共參與，推展 優質便民服務並兼顧社會關懷，進而實現「服務無疆界，全民好生活」的理想願 景（研考會，2011）。
1.3 我國電子化政府演進
臺灣近來在早稻田大學、世界經濟論壇、經濟學人、美國布朗大學等電子化 政府評比中皆有良好的表現，如在布朗大學 2001-2008 年的調查中高達七次位居 前三名，展現我國自民國 87 年以來推動電子化政府計畫的成效。
歷經以網路基礎建設為主的第一階段、政府網路應用推廣計畫的第二階段，
以及著重社會關懷並提供公民眾無縫的優質政府服務織第三階段，時至今日，我 國已邁入第四階段電子化政府計畫(101 年-105 年)（如圖 2），以 Web2.0 技術推
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明與公民參與，重視資訊科技公共價值(public value of IT)，並以受惠者的角度思 考，提供全程服務與跨部門協調，藉以達成「服務無疆界，全民好生活」的願景。Google、Youtube、Wikipedia 及各種社群媒體的應用均顯示 Web2.0 的成熟，其 互動、分享與關係的核心特質促進了網路上人與人之間的資訊分享與交換，我國
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圖 2: 臺灣電子化政府發展演進
資料來源：第四階段電子化政府計畫（101 年-105 年）(頁 25)，行政院研究發展考核委員會，2013，
台北市：行政院研究發展考核委員會。
1.4 研究目的與研究問題
從發展電子化政府到電子治理，如果電子治理最終所欲達到的「民主」是指 由所有政策利害關係人或其代表來共同決定公共事務的話，在這種參與式民主的 精神下，政府理應提供許多電子化參與的管道，這些電子化服務的真意並非只是 為民眾謀取更大的便利性而已，若審慎思考政府服務電子化的目的，無非是想讓 民眾先處於一個可以、容易和快速獲得政府資訊和服務的環境下，藉此提升電子 化服務的使用率及拉近政府與民眾間的距離，並進而強化民眾對於公共事務的參 與。但政府所提供的這些服務如何讓人民「有感」，而願意積極主動地參與公共 議題，電子化參與途徑的關注就有其必要。此外，在全球發展電子化政府過程中，
各國政府得以藉助資通訊科技的力量來轉變傳統的服務遞送方式，以諸多存於虛 擬空間的機制代替實體服務，而這些電子化機制又如何與公民參與的精神作適當 配置，就需要吾人在研究上與實務上作進一步的討論與確認。
而關於電子化參與，國際上多數以 UN 的架構為主，但其指標架構只有劃分 三個參與層次—電子化資訊(e-information)、電子化諮詢(e-consultation)、電子化
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決策(e-decision making)，並未進一步明確指出在該參與層次下如何對各國進行評 估，研究上多以質性的方式來對各國電子化參與作評估，衡量標準欠缺客觀，實 務上也缺乏提出可供運用的具體化參與機制和釐清各項機制對電子化參與的影 響。另一方面，UN 將這些參與指標和機制相互區隔開來，而就實際上參與的特 性來說，政府資訊公開、與民眾進行雙向式的互動諮詢，再到民眾參與及涉入決 策圈，此些參與行為和類別並非為互斥，而比較應該是程度上的堆疊關係，或是 包覆式的同心圓關係。因此，本文的研究目的之一就在於持續深化 UN 電子化參 與指標架構，之二在於提出與分析現今為各界所採用的電子化參與機制，並探究 其對公民參與的重要性與貢獻度，並與傳統參與方式相比，分析兩者之對照與關 聯，連結理論與實務面。準此而言，若我國能在促進電子化參與的過程中建立一 套國際通用的評估架構，但考量到若是單純依專家學者意見與文獻分析的方式來 建構，難免有缺漏、不足處，因此若欲使指標架構更加完善與適切，本研究認為 有必要徵詢更多國際學者專家的意見，同時植基於國際經驗綜合整理出具體的參 與機制，再將此些機制與我國脈絡做一對照，不僅有助於提升我國電子化政府的 競爭優勢，更能使電子化參與的實務面演進有所本。是故，本研究所欲探討的問 題如下：
1. 在現今的電子化參與層面下，有哪些可用來評估一國電子化參與的指 標？又在這些指標中，是否有哪些指標特別重要？
2. 現今實務面上存在哪些電子化參與機制？與傳統參與方式相較之下，是 否可資相互對照？而這些電子化參與機制與電子化參與的關聯性和重 要性為何？
3. 對於我國來說，有哪些電子化參與的評估指標與機制是特別重要的，而 可作為我國未來推展和強化電子化參與的主力？並且對照我國目前的 發展狀況，這些參與機制的實施情況又是如何？