第二章 文獻回顧
第一節 兩岸經濟整合的政治效應
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第二章 文獻回顧
第一節 兩岸經濟整合的政治效應
台灣自 1987 年開放民眾赴大陸探親以來，海峽兩岸民間往來日益頻繁，各 項交流不斷發展擴大。大約也是從這個時候開始，台商赴大陸投資貿易的額度與 規模逐年增加。此一攸關台灣經濟成長的兩岸經貿關係往往被賦予極高的政治意 涵，甚至與台灣的國家安全息息相關（冷則剛 2011），因此要探討台灣對大陸經 貿政策的制定與兩岸關係的發展，不能僅從經濟因素著眼，必須從政治的角度來 加以分析。回顧過去 20 年我國的大陸政策發展軌跡，大致可以分為三個階段。
第一階段為李登輝總統主政時期的「戒急用忍」。自 1992 年鄧小平南巡之後，再 度確立了中國改革開放的路線，九零年代初期台商大舉西進，台商到大陸投資的 金額不但迅速增長，產業的型態也從傳統產業逐漸轉為電子製造業。6 當時為了 避免台灣喪失研發優勢與資金過度流失，李登輝總統於 1996 年提出「戒急用忍」
的政策，希望減少台灣經濟依賴中國，對於台灣投資中國大陸的資金、技術與產 業進行限制，也不願意推動降低兩岸經商營運成本的直航與開放中國資金或人才 進入台灣的相關政策（童振源 2014, 45）。因此，我國政府明確界定「高科技、
五千萬美金以上、基礎建設」等三種投資大陸的規範限制。
然而，台商並沒有因為政府的限制而停止對中國的投資，反而充分利用兩岸 地理鄰近、無語言隔閡、及大陸勞動力成本低廉等優勢，加速將他們在台灣的生
6 根據大陸統計顯示，1980 年代中期，台商赴中國投資金額只有 1 億美元，到 1991 年，即達到 10 億美元。家數也從不到 100 家，增加到 2730 家，而這時期的台商都聚集在廣東，以廣州、深 圳為主要基地，光 1993 一年內，台商就有 9329 家赴中國投資，為第一次高峰。此外，赴大陸投 資的企業也不光是傳統產業，以電子為主的科技產業，也循著此脈絡前進珠江三角洲，台達電在 1992 年即率先進入東莞，成立台達電首座中國製造基地。資料來源：徐仁全，2009，〈百萬台商 第三波，綿密布局再做大〉，《遠見雜誌》，第 227 期，網址：
http://www.gvm.com.tw/Boardcontent_15172_2.html，檢索日期：2014 年 5 月 5 日。
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產基地轉移至中國大陸，並成功地強化他們在全球市場的競爭力。因此，在九零 年代末期至兩千年初期，台商赴大陸投資的金額和數量仍持續增長。此外，投資 的質量也發生結構性的轉變，由勞力密集的傳統產業轉變成相對資本和技術密集 的產業；由個人及中小企業之小型投資轉為上市、上櫃公司之大型投資；台商大 陸投資之地域重心亦由珠江三角洲逐漸轉至長江三角洲。有鑑於時空環境變遷，
台商赴中國大陸投資已勢不可擋，政黨輪替後民進黨政府的大陸政策調整為「積 極開放、有效管理」，適度放寬投資的類別、7 取消投資金額的上限、簡化投資 審查的程序、並強化事後的管理。此外，也開放部分中國觀光客來台旅遊、推動 金門和馬祖地區的小三通，與開放特定日期與功能的兩岸包機直航。相較於李登 輝主政時期，扁政府的兩岸經貿政策已有許多開放，而且在這個時期，兩岸之間 商品、資金和人員交流成長的速度前所未見。
雖然民進黨政府執政時期兩岸經貿往來就已經相當密切，但是經濟方面熱絡 的互動卻是在高度政治對立之下展開。特別是 2002 年陳水扁總統提出「一邊一 國論」，並積極推動正名、制憲、和公投等之後，對岸領導當局於 2005 年通過「反 分裂國家法」將以武力解決台海爭端的條件法制化，導致兩岸政治、軍事與外交 關係降至冰點。2008 年國民黨的馬英九總統上任後，主張「不統、不獨、不武」，
以「九二共識」恢復兩岸協商，兩岸關係出現巨大轉變，進入軍事、外交、政治、
經濟、文化等五個面向全部趨軟的新時期（蘇起 2013, 7-10）。在大陸政策上，
馬政府採取更加開放的兩岸經貿政策，包括：兩岸直接通航、開放中國觀光客來 台、逐步開放大陸留學生以及中國資金到台灣投資。更重要的是，台灣和中國於 2010 年簽訂兩岸「經濟合作架構協議」（ECFA），正式開啟兩岸經濟整合全方位 談判的議程。根據行政院大陸委員會的統計，馬政府執政後，兩岸經濟與社會的
7 儘管此時期放寬投資項目類別，但涉及國家安全與核心關鍵技術之產業仍不予開放，詳細規定 請參考：行政院大陸委員會，2001，〈積極開放、有效管理政策說明〉，《政府大陸政策重要文件》，
網址：http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=68176&ctNode=6621&mp=1，檢索日期：2014 年 5 月 5 日。
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交流呈現穩定的成長，在 2008 年以前台灣對中國投資的金額都低於 100 億美元，
但 2008 年一舉突破 100 億美元的關卡，到 2010 年時投資的金額更高達 146 億美 元；兩岸貿易金額也從 2007 年的 1,245 億美元增加到 2012 年的 1,690 億美元；
最後，和 2007 年相比，2012 年時中國大陸人民來台的數量達到 250 萬人次，成 長近十倍。8 由此可見，隨著兩岸局勢的和緩與政府大陸政策的調整，兩岸之間 經濟、社會、人員、文化等各項交流進入嶄新的階段。
綜上所述，過去二十年來，兩岸關係大致經歷了「戒急用忍」、「經濟融合、
政治疏離」、「硬的更硬、軟的更軟」、「和解軟化」等不同時期，這也相當見證了 不同階段我國大陸政策調整對於兩岸經貿交流的影響，事實上兩岸經濟關係不單 純只是經濟層面的問題，同時也是政治層面的問題，經濟與政治相互連動。近年 來，儘管兩岸政府官員與經濟的互動日益密切，但是在台灣仍約有不少民眾認為 兩岸開放的速度過快，同時也擔心在兩岸經濟整合過程中，台灣會喪失政治自主 性。因此，以下本文首先針對兩岸簽訂 ECFA 的背景、內容與爭議進行說明，接 著從相關的理論來探討兩岸經濟整合的政治效果。
一、兩岸經濟合作架構協議（ECFA）
最近十幾年來，東亞各國在尋求建立區域經濟整合的制度化合作機制上都展 現非常積極的態度，截至 2011 年五月為止，東亞地區國家已簽署超過四十個以 上的自由貿易協定（Chow 2012, 3），整個亞太地區協商與執行區域經濟整合可 以說是蔚為風潮。中國自 1970 年代末期改革開放之後，走上了高速發展的道路，
成為世界上經濟成長速度最快的經濟體。在這波區域經濟整合的浪潮中，中國取 代日本成為東亞經濟的火車頭，在其「睦鄰政策」方針下，積極與周邊國家簽署
8 行政院大陸委員會，〈兩岸經濟統計月報〉，《兩岸統計》，網址：
http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=108811&ctNode=5720&mp=1，檢索日期：2014 年 5 月 5 日。
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自由貿易協定，加速推動區域經濟整合。反觀高度仰賴進出口貿易的台灣，卻因 為兩岸政治因素而被屏除在這一波亞洲區域經濟整合體制之外，直接造成的影響 是，當台灣的產品要進入亞洲各自由貿易區時，就必須承受較高的關稅與非關稅 障礙，使得台灣產品的競爭力下滑。此外，當全世界的資金朝亞太地區流動時，
台灣也將因此處於不利位置，導致我國在吸引國內與國際投資上陷入劣勢。面對 如此嚴峻的情勢，馬政府提出的解決方案便是兩岸經濟合作架構協議，企圖藉由 與中國大陸簽署區域貿易協定，進而獲取對岸的善意讓台灣與其他國家簽署自由 貿易協定，以化解台灣在東亞區域經濟整合體制中被邊緣化的困境。
ECFA 可以說是兩岸交流以來最大規模、最具制度性、且具官方性質的協議 談判，ECFA 的簽署象徵兩岸經濟整合進程的正式啟動，同時也替後續的經濟合 作訂下具體的時間表，對於台灣未來的總體經濟乃至於人民生活可能都會具有重 大影響，因此瞭解 ECFA 的內容和爭議有其必要性。具體來說，ECFA 共分為五 章十六條暨五項附件，涉及廣泛的經貿議題，包括貨品貿易的降免稅、服務業的 市場開放、雙方投資的促進與保障、智慧財產權的保護以及經濟產業的合作等領 域。9 由於兩岸之間要協商或簽署所涵蓋的商品項目及貿易部門太廣，談判往往 曠日廢時，為考量實際需要，先洽簽「架構協議」，將未來推動的協商時間、內 容及主要經濟合作事項等予以條文化。因此，在性質上 ECFA 只是一個架構協議，
主要包括三方面：早期收穫計畫、未來談判議題及雙方合作與協商機制。早期收 穫清單的產品將在三年內降低關稅至零，但是暫時原產地規則要求適用零關稅產 品的附加價值比例必須符合 40-50%的比例。ECFA 生效後，接下來有關的貨品 貿易協議、服務貿易協議、投資協議、爭端解決等四項協議需在六個月內啟動協 商。此外，在機構安排方面，兩岸雙方成立「兩岸經濟合作委員會」，負責處理
9 ECFA 架構協議文本與附件請參考，中華民國經濟部，〈架構協議文本及附件〉，《ECFA 兩岸經 濟架構協議》，網址：http://www.ecfa.org.tw/RelatedDoc.aspx?pid=3&cid=5&pageid=0，檢索日期：
2014 年 5 月 6 日。
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與協商 ECFA 後續議題相關事宜（童振源 2014, 60）。總的來說，ECFA 雖然是 自由貿易協定（FTA）的一種型態，但並非如 FTA 般採取一步到位的簽署方式，
而是「猶如堆積木般，先有框架後再往上疊」，10 按照先易後難、循序漸進地處 理原則，兩岸在一定的時程內就後續議題進行協商，完成逐步取消貨品關稅、加 強服務貿易自由化、建立爭端解決機制等。因此，只有列在早期收穫清單內的產 品和項目，才會在 ECFA 生效後受到關稅調降的立即影響。
早期收穫計畫乃是締約雙方為了提早實現優惠利益、享受自由貿易的好處而
早期收穫計畫乃是締約雙方為了提早實現優惠利益、享受自由貿易的好處而