第二章 文獻探討與評估
第二節 公共政策
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(1)疾病的隱喻賦予不同的疫苗多重財貨性質的特性，也造成不同的 前進障礙。(2)因產學之間研究目標的差異、實驗室與工業技術的鴻 溝、法規制度的障礙、專業人才失衡，以及市場社會條件等問題，
限制了台灣疫苗政策與疫苗產業的發展。(3)兼具產業發展目標的衛 生政策必須解決健康風險與發展效益的兩難。其中，第(2)及(3)的研 究發現與我國疫苗政策的發展作者認為確實有一定的關連性，是本 研究可以採用及深入探討的問題。
圖 2-6、新疫苗開發的促進機制
第二節 公共政策
本章節說明公共政策的定義，從當中釐清與疫苗政策發展的相 關性。政策(Policy)一詞來自希臘文、梵文及拉丁文。希臘文與梵文 的語根 Polic(城、邦)加上 Pur(城)演變成 politia(邦)，後來在演變成 中古世紀的英文字 policia，其意思為「公共事務的處理」(The Conduct of Public Affairs)或政府的行政(The Administration of Government)，
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最後變成目前使用的 Policy 一字34。
一、 公共政策的意義
『政策』這個名詞用來表示某一行為者(譬如：一位官員、一個 團體、一個政府機構)，或是一群行為者在某既定的活動領域內的行 為。政策乃為某些目標價值與實踐而設計的方案，政策的過程則包 括各種認同、需求與期望之形成、頒布及執行。公共政策與政治是 緊密結合在一起的。政治學者對公共政策的詮釋在文獻上為數不 少，舉其要者約有下列幾種看法：
第一、根據David Easton 對政治分析的客體來下定義，則政策 應是「對整個社會權威性的價值分配」。公共政策在此一意義之下應 包括政府中官員權威性的或制裁性的決定。故它涉及到政府所為的 實質，而非作成的過程。故政策應視為政府過程的結果或產出。
第二、採取較廣義的解釋，所謂政策不過是一個較大結構的方 法或施中的審慎選擇而已。此種解釋容易產生何者是政策，何者不 是政策的爭辯。
第三、數學者多將政策包含於政治行為中來解釋。政治行為若 解釋是以目的為取向或是有目的性的，則政策的意義即指某些以達 成特定目的的行為。歸納起來公共政策一詞的涵義可列舉如下：(1) 對於公眾問題的解決，即在思維上、知識上如何縝密地運用以處理 問題。(2)對於管制政府的決策與行為的規則、典範及方法的研訂。
(3)對於未來趨勢和進行過程中若干因素的預測。(4)對於方案計劃目 標、環境及結果的確定。(5)對於公眾利益的極力爭取。因此，一種
34 詹中原 (1994)，公共政策，台北：華泰出版社
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政策在實質上包括，一個政治單元的目標、目的與承諾；實現或達 成這些目標所選擇的方法及方法適用後所產生的效果三項要素35。明 確的說，公共政策的定義是指政府機關為解決某項公共問題或滿足 某項公共需求，決定作為或不作為，以及如作為的相關活動。由於 經營環境的變化快速，企業經營者開始察覺到，單靠專注於本業的 努力已經無法成為必然獲利的保證。事實上，當代企業經營能否成 功除了專業與否以外，還密切地受到公共政策與政治環境的牽制。
此研究以理論出發，探討所謂公共政策的理論依據，探討核四案與 工時案印證公共政策制定失當所可能付出的有形與無形代價。
疫苗政策(Vaccine Policy)或預防接種政策(Immunization Policy) 是公共衛生體系公共政策，主要目的為公共服務，是為一種公共衛 生政策(Public Health Policy)。公共衛生精確的定義與範疇即是為了 對抗防治疾病、延長生命、增進健康為目的。以「流感疫苗政策」
為例，是以公共服務為目的，從公衛角度，流感的防治一直是全球 人口健康政策的重點，透過流感防治政策推行及鼓勵以達到減少疾 病發生及減低醫療成本支出為目的。然而，作者認為，疫苗政策架 構的關鍵角色作為及政策的形成的制定是否會發生失控而付出有形 或無形代價，也是值得探討的問題。
二、 公共政策的本質
公共政策的基礎是「民眾需求」，政府的主要任務及功能亦就在 滿足人民的需求。由於公共政策的制定及執行能夠立即而明顯的關 係到民眾生活品質的改善，因此人民亦經常以公共政策之規劃能力 及執行能力來評估政府之施政績效。
35王淑慧(2003)，公共政策、政治環境與企業經營，遠東技術學院企業管理系，遠東學報，第
二十卷第四期，92 年 9 月 20 日出版
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公共政策是政府為民謀福的眾多活動之一，因此必須透過政治 的途徑，傳達予民眾。政策實行後人民從中獲利的可能是有形的公 共財貨 (如：修橋鋪路等) 或無形的服務 (如：更快捷的洽公手法)。
在製定政策的過程中，必須能夠容納來自四面八方不同的價值觀以 求兼容並蓄，然因各方涉及的利害不同，因此，必然牽引各方利益 團體，各人或民意代表加以不同層次地涉入其中，是以，有別於推 動市場制度中看不見的手，促使公共政策成形的乃是看得見的手。
公共政策實行的最終目的，是為國家社會求得總體最大利益。
民眾是此一實施過程中的主體，然而政府在推動的過程中若遇阻力 抗拒，則可依法使用公權力對其加以糾正，因此，政策一旦成形對 國家社會的深遠影響是執政者必須運用高度智慧及洞察力在事前加 以審慎評估的。此外，不同於市場制度推行的原則是以追求效率，
生產力以及高度成長，公共政策實行的原則乃是合法、公正、公平 以求得國家最大利益，好的公共政策不但可以提升國民生活品質，
造福社稷更可實現社會正義，反之，品質低劣的公共政策不但打擊 政府威信，對國家社會的損失更是難以評估。
多數研究公共政策的學者主張，把公共政策運作過程的研究及 制定過程，大致分成以下五個階段進行，這五階段即可作為我國疫 苗政策發展在議題確認、規劃、制定形成、執行及評估之分析重點 (圖 2-7)。
圖 2-7、公共政策運作過程五階段流程
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1. 確認議題(Issue Identification)：政府在制定政策前必需先確 認廣為社會大眾關心的議題何在，以做為制定政策的考量。
政策的目的是在解決問題。例如，多年前SARS 造成的生命 恐慌、日本福島核災及近日食品含塑化劑毒素等問題。問題
的分類可從問題的結構程度、層次性及特殊性三方面著手。
2. 議程規劃(Agenda Setting)：並非所有的社會事件都會引起政 府或立法院機構的關注，因此，在此階段與事件有相關的利 益團體或人民團體透過不斷的請願，訴願以引起政府重視從 而做為立法或政策的依據。而政策規劃指決策者或政策分析 人員為解決政策問題，採取科學方法及議程，廣泛蒐集資 訊，設計一套以目標取向、變革取向、選擇取向、理性取向、
集體取向之未來行動替選方案的動態過程。
3. 政策形成(Policy Formation)：此階段，議題將經由立法機構 以及社會各界多方討論之後再交由政府或立法機構為制定 的參考，此時許多利益團體，例如，相關企業經理人可能透 過各種管道企圖影響結果，以求自身利益最大化。指政府機 關針對公共問題規劃解決方案後，將方案提經有權核准的機 關、團體或個人，例如立法機關、決策委員會、行政首長等，
加以審議核准，完成法定程序，以便付諸執行的動態過程。
4. 政策執行(Policy Implementation )：政策決定乃是指政策方案 在經過合法化後，擬定施行細則，確定專責機關，配置必要 資源，以適當的管理方法，採取必要的對應行動，使政策方 案付諸實施，以達成預定目標或目的之所有相關活動的動態 過程。新政策實施之後一段時間政府執行單位必需就實施狀 況與企業勞工或相關利益團體共同檢討成效以為未來修法 的依據。
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5. 政策評估(Policy Evaluation)：政策評估是指政策評估人員利 用科學方法與技術，有系統的蒐集相關資訊，評估政策方案 之內容、規劃與執行過程及執行結果的一系列活動。其目的 在提供選擇、修正、持續或終止政策方案所需的資訊。由此 定義可知，評估活動並非單指政策執行績效的評估，也包含 政策執行前即執行中的評估。