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一塊都市更新單元內，能夠分食的大餅是固定的，如果有獅子大開口般的「釘子 戶」存在，都市更新案很可能以失敗收場。理由在於，由建商擔任的實施者，參 加都市更新的基礎，也是基於私人利益，建商並未有公共利益的考量與責任感（訪 談紀錄 B1），在評估自身利益不大的情形，如遇僵局抽手撤出也是合理。因此，
如何調節實施者與權利人的利益落差，或許是在公共諮商與當地居民權利的保障 外，政府應該思量的地方。
總歸而言，經資料分析後，本研究認為更新條例的管制程序可以提供利害關 係人影響都市更新選案的機會，經過利害關係人整合完成的案件，藉由都市更新 審議會的最終審查，通過對於當地區域較佳的都市更新選案，更新條例可以經由 階段性的程序達成管制效果與約略回應管制目的。至於公共諮商的部分，公聽會、
聽證會及都市更新審議會的設計，確實提供利害關係人參與都市更新的機會，在 實務運作上並無窒礙難行之處，且依訪談紀錄而言，多數受訪者也認為目前都市 更新下的公共諮商制度是完善的。然而，目前的都市更新運作，呈現公共諮商機 制運作順利，但是管制過程卻有著兩面不討好的評價，一面被建商詬病為「都更 已死」，一面被非營利團體批評為「建商圈地」以及缺乏居住正義之奇怪現象。
顯然，當前制度無法處理及調和都市更新中的私人利益，代表在管制政策的 制度設計上，有其需要調整的部分，無論是調整同意比率的高低或是政府機關在 都市更新過程的角色。
第二節 公共諮商機制的設計、實踐與效果
壹、公聽會、聽證會與審議會
更新條例的公共諮商機制，在法定程序上係為更新條例明定的「實施者自辦 公聽會」、「公辦公聽會」及「審議會」等，以及更新條例施行細則明定的「聽證」
（聽證會）；而在法定程序以外，尚有實施者自辦的說明會、鄰地協調會等非正
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式的諮商機制，考量 RIA 與公共諮商主要論及法制面的規範，故本研究對於都 市更新的諮商機制，係以法定程序的諮商形式為討論範圍。這些機制的功能在於 協調實施者和當地居民，並具透明化都市更新事業計畫及其中利益的效果（訪談 紀錄 A3、B2、C1）；在程序上，受訪者認為諮商程序已足夠（訪談紀錄 A1、A2、
B2、D1），甚至這些諮商機制，對於民間實施者已經造成不少程序上困擾，增添 不少風險（訪談紀錄 B1、B2）。
本研究發現，目前的公共諮商機制，可以達成都市更新內容需要被充分討論 的參與要求，而且在多階段之公共諮商程序設計上（即公聽會、聽證會、審議會 的公共諮商順序），在當前的更新程序中，應是不會發生不同意見者無法陳述意 見的情形，或是陳述意見無法被充分討論的情形，至少在審議會的階段有著很好 的把關。再者，如果審議會覺得協調不足，很容易會做成全案發回不予通過的決 定（觀察紀錄 2-北市計畫審議；觀察紀錄 5-北市計畫審議），而這是實施者最害 怕的部分，無論是與當地居民的協調，甚至是更新單元以外的鄰地協調，皆不會 掉以輕心（訪談紀錄 B2）。以 OECD（2003）之公共諮商實踐方式而言，都市更 新法規的公共諮商形式，實踐方式至少等同「管制提案之公眾意見循環」，是在 管制過程中不斷被開啟與循環，差異處在於並非由政府機關提出管制選案，而是 由實施者在公共諮商中呈現較具體的提案，蒐集外部意見並給予外部回應，逐漸 形成各方都能接受的管制提案（即都市更新事業計畫）。而更新過程中的公聽會 與聽證會，相當近似 OECD 聽證會（hearings）之舉辦目的，皆是對特定案件的 討論，其屬性是自由且無條件開啟的，透過政府、實施者與權利人的直接接觸，
廣泛地讓利害關係人有參與的可能，其設計內涵與功效尚與 OECD 之聽證會雷 同，但也同樣面臨未知利害關係人無法參加，及眾多參與者可能使討論無法聚焦 或無法達成共識的缺陷。概括而言，都市更新的公共諮商機制設計，形式上應能 滿足利害關係人的參與需求，且符合公共諮商的精神。
因為都市更新牽涉權利人財產所有權的得喪變更，隨著強調住民自決理念的 逐漸被重視（徐世榮、廖麗敏，2011），以權利人為主體，透過參與更新程序，結
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合專業輔導及民意代表協助的權利人主導型都市更新日益重要（李婉鈺，2015）； 進一步來說，學理上要求應提供權利人的實質參與的機會，透過公共諮商的機制 引導更新的走向。然而，當前都市更新的公共諮商，主要功能仍僅限於釐清爭議，
或許是因為民眾對於都市更新及都市計畫知識的專業性不足，在理解個人權利義 務已是艱鉅任務的情形下（訪談紀錄 C1），較難針對都市更新案件的公共性或是 地景與地貌提出建議。因此，我國的更新過程中，權利人在公共諮商的過程，因 為專業不對稱的關係，都市更新走向仍然以專業者的規劃為主，公共諮商的過程，
其效用只在於闡明實施者與權利人的權利義務責任，並提供不同意更新著表達意 見的機會，民眾也普遍缺乏監督實施者概念，就算進行監督，其監督更可能僅在 於私人利益範圍的監督，並非基於公共性的思維，對於當地的未來發展，是否能 夠藉由公共諮商制度而愈辯愈明，不無疑問。
（現在的都市更新公共諮商機制）至少能夠確保民眾表達意見的機會，
這也是正當行政程序非常重要的一個內涵，至少在一定的程度上，這是 一個正面的發展。我覺得應該要確保案子能夠被充分的討論，而不是實 施者送進來之後，就橡皮圖章蓋一蓋就出去了，那我覺得這是一個真的 能夠確保反對的人的一個能確定表達意見的機會。
（訪談紀錄 A2）
由以上可知，政府主管機關對於在管制政策運用公共諮商機制的想像，在於 確保權利人表達意見的機會，也是為了符合釋字第 709 號解釋揭示的正當行政程 序。至於公共諮商對於都市更新的效用，一般認為在於「溝通協調」，也就是希 望達成「整合」的效果（訪談紀錄 A3）；但是公共諮商畢竟屬於正式程序，無法 處理私人利益的分配，而都市更新的困境，常常在於私人利益的條件無法合致，
有實施者甚至認為公共諮商的有無，對於推動都市更新的影響力，相較於實施者 提出的私人利益條件，影響力是較低的。
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其是一項管制工具而非管制終點（A means rather than an end; Australia 2014），過 度依賴公共諮商且寄望能解決協調或整合問題，反而無法搔到癢處。當前政府提
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收斂爭議部分，聽證紀錄並能提供地方政府的都市更新審議會，作為斟酌是否核 定都市更新事業計畫之依據，透過詳實的聽證紀錄，民眾在聽證中所表達之意見，
地方政府均須說明採納或不採納之理由。實務上也認為其有存在的必要：
我覺得公聽跟聽證，其實都有一定存在意義的必要，因為公聽會是讓可 能關心這個都市更新的人都可以表達意見，聽證會是讓真正參與的人能 夠對他們的權利去表達意見。這是目前公聽跟聽證，我們覺得都還是有 必要存在的原因。
（訪談紀錄 A2）
另一方面，受訪者 D1 也對於聽證會的執行上，聽證是否具有解決或減少爭 議的功能，提出疑問並認為尚需加強：
聽證會後續還是要審議會的審議，審議委員也不在聽證會場，也沒看到 你們在辯論什麼，反正今天實施者、陳情人就在聽證會上發言，然後實 施者當場隨便呼攏一下，實施者有機會寫回應稿嘛，提交事業計畫的時 候就會看到他們更完整的回應……聽證會、公聽會到底有什麼兩樣？唯 一差別大概就是大法官講說對於聽證會的攻防發言要有附斟酌及說理 的義務，所以變成實施者可能必須在審議會的時候，對於聽證會曾經發 言的內容要更詳細的說明回應，更認真的說明回應，大概就這一點。那 主管機關也被逼的要去說明採納不採納的理由，那功能就在這裡，但我 覺得聽證基本上跟公聽會目前的運作方式沒有太大的差別。
（訪談紀錄 D1）
顯然公聽會及聽證會對於整合及協調的實益不大，僅是重複進行兩個議程相 異、討論標地相似的公共諮商流程罷了。基本上，在都市更新政策過程中，是由
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實施者負責處理相關的行政程序，而權利人在公辦公聽會後一直到審議會前，面 臨無法觸及實質的都市更新事業計畫內容的處境，政策過程的主角，是由實施者 負責計畫內容的修訂或是執行各地方政府主管機關訂定的行政流程（如臺北市在 聽證會前進行的幹事會審查流程）。因此，權利人很容易有資訊落差的情形，更 甚者可能發生都市更新事業計畫核定後，部分權利人才發現與原先談妥的內容有 不一致的情事。在新增聽證的法定程序後，實施者在公聽會及聽證會的會前資料，
差別在於聽證會的規劃資料是經過地方政府主管機關初審通過後的內容，較接近 審議會階段的提報資料，而因為召開聽證的需要，權利人能在審議會前一窺計畫 內容，避免後續的爭議發生。但是，實施者給予的會議資料，是以通盤的更新事 業計畫檢具資料，並不會就個別權利人的契約條件、價值換算或是其他疑義部分
差別在於聽證會的規劃資料是經過地方政府主管機關初審通過後的內容，較接近 審議會階段的提報資料，而因為召開聽證的需要，權利人能在審議會前一窺計畫 內容，避免後續的爭議發生。但是，實施者給予的會議資料，是以通盤的更新事 業計畫檢具資料，並不會就個別權利人的契約條件、價值換算或是其他疑義部分