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審議會是否核定都市更新事業計畫的判準。總歸而言，本研究發現在制度規範上，
都市更新制度中的公共諮商與 RIA 概念及良好公共諮商要素無太大差異，唯一 差別在於管制提案是由被管制者（實施者）提出，經討論後再由管制者（審議會）
核定；另外，在於利害關係人陳述機制，尚能有效蒐集意見，實施者得以適時因 應並調整都市更新事業計畫的內容，對於最後的核定具相當影響性。若論形成管 制政策最佳選案的時機，須在完成公共諮商後，詳細敘述藉由諮商過程中學習到 的經驗，並誠實及徹底的分析選案（Australia, 2014），對於審議會，公共諮商結 果可以幫助其審議都市更新事業計畫的提案內容，具有資料蒐集、收斂爭點及把 關的效果，能吸收諮商結果並徹底分析都市更新提案，使之與公共利益結合；而 實施者尚能藉公共諮商的機制，蒐集當地居民的意見，進而調整都市更新事業計 畫的內容，除了迎合當地所需之外，也增加所提計畫案的闖關成功機率。因此，
本研究對於都市更新中的公共諮商機制之實踐與效果，尚能給予正面的評價。
第三節 管制手段與管制目的
藉由前揭的資料展示及總數與關聯性分析，本研究認為目前的都市更新流程，
能落實更新條例的管制目的，但是在於公共議題的討論及民眾對都市更新的認識，
卻是不足的，形成實施者與權利人競逐於都市更新的開發利益，高於都市空間的 公共性、公益性討論，不利於都市更新的正常發展。本研究認為，縱然更新條例 所規範的管制手段與管制目的間，在手段與目的間尚有一定關聯性，但是其手段 的適當性以及管制品質，仍有加強空間。
壹、都市更新、都市計畫與公共利益
更新條例規範的管制程序，在多年的修正及發展之下，在程序的執行與界定，
無庸置疑管制程序的明確性與一致性，而對於更新事業概要、更新事業計畫、權
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利變換的進行方式，雖然較為複雜，但也不會讓一般民眾難以理解，如受訪者 D1 即言：
我覺得這個程序本身是清楚的，如果民眾真的有心去稍微多了解一下，
應該不會是很大的困難；那如果不能被理解，其實應該是說民眾可能無 心去了解，我覺得這個就不見得是程序本身的問題。
（訪談紀錄 D1）
OECD（2008）特別針對管制的程序，要求管制機關時常檢討管制內容對於 被管制者，是否為清晰、前後一致、可被理解及可被接受的，即是闡明管制程序 的設計內涵，更新條例的程序設計則符合上開精神。本研究認為，政府、實施者、
權利人等三個主要的政策過程參與者，對於更新程序的認知具有齊一的認知水平，
並對於更新程序的進行、民眾的權利救濟，較無模糊的灰色地帶。
綜觀更新條例的管制手段，多階段行政程序是其特色，在於透過程序性的層 層節制、多階段的公共諮商機制，轉化為高度的同意比率，以追求都市更新的正 當性。換言之，就是以程序規定引導實體內容（方瑋晨，2015）。如同「程序性 民主」與「認識性民主」的爭論一樣，是否在滿足程序上的要求後，都市更新的 實質內容就代表公共利益呢？本研究不免提出以上的疑問。
謝哲勝（2015）以為，都市更新屬於都市計畫的一環，不得置身於都市計畫 之外，都市更新應在都市計畫體系中，以下位計畫的概念，受都市計畫的指導及 拘束。因此，本研究認為都市更新的公共利益，不僅從程序面出發，其判斷都市 更新案件有無公益性的上位概念，應該在都市計畫的層次解決：
如果真正要把更新做好，其實回歸到本質，把都市計畫做好，更新已經 做好三分之一了。就是都市計畫要先去爬梳，或是解構都市計畫的問題，
才能給都市更新必要的養分，那個養分才能去處理好都市更新另外的三
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分之一，最後的三分之一在前面都很具體的狀況下，剩下的三分之一可 以因勢利導，快的很快、明確的很明確、有爭議的慢慢走，因為我們的 框框很清楚，剛剛講的邏輯，其實就是日本在推都市再生的邏輯。
（訪談紀錄 A1）
都市更新中的公共利益，在更新條例中採取不確定法律概念的方式立法，其 衡量公共利益的基準並不明確，甚至有「只要合於規範，就等於具備公共利益」
的錯誤認知存在（方瑋晨，2015），或是將公共利益化約為單一更新單元內的多 數利益（謝哲勝，2015）。如以 RIA 強調的循證、參與、比例原則與透明度等要 素觀之，符合程序性的規範，並不代表該都市更新案件就符合當地公益性或是更 新條例所稱的公共利益，踐行程序性規範，無法確保管制手段的循證基礎，亦無 法確保管制過程的參與密度以及透明度，更遑論都市更新的管制手段顯然無法與 預期達成的公益性，具因果相當性。以第伍章的質化分析結果而言，本研究以為 都市更新的管制目的，必須回應並相容於現存的都市計畫體系，並且以都市計畫 作為都市更新的依歸，才能有效地調整都市中不同發展程度的地區，並具備一定 的公共利益。以目前內政部提出的更新條例修法草案而言，也強調都市更新與都 市計畫的聯結，例如，劃定更新地區應併同提出都市更新計畫，再依都市計畫程 序辦理相關參與機制，以及自行劃定更新單元之基準，應經都市計畫委員會審議 通過等，可以理解中央政府主管機關也意識到都市計畫與都市更新各自為政的情 形，導致都市更新無法回應更新條例第 1 條揭櫫之「都市土地有計畫再開發利 用」、「復甦都市機能」、「改善居住環境」及「增進公共利益」的立法目的。
為了解決更新條例未明確說明的「公共利益」，本研究認為應以都市計畫為 基礎，指出都市中亟需進行更新的部分，並視不同區塊的狀況，因勢利導地選擇 管制手段，讓民間實施者自行辦理或採取公辦更新的執行方式：
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這些程序在設計的時候，你的背景論述，你的設計基礎，必須建構在都 市計畫，必須透過更新的方法，解決疑難雜症，這個命題基礎下，才能 夠獲得公共利益的本質。你必須把都市更新給予的武器，如果跟都市計 畫沒有去做連結的話，就很容易喪失正當性的問題。
（訪談紀錄 A1）
當前更新條例並無要求地方政府主管機關在劃定更新單元、擬定或變更都市 更新計畫時，應循都市計畫法相關程序辦理，僅有當劃定的更新單元或擬定的更 新計畫，涉及都市計畫的主要計畫或細部計畫之擬定或變更，才須進行都市計畫 法規定的公開展覽、說明會、都市計畫委員會審議及發布實施程序。換句話說，
目前劃定更新單元及擬定或變更都市更新計畫的程序，並無週延的公共諮商機制
25，係由上而下的理性設計思維，缺乏民眾參與以及對都市系絡之由下而上的循 證基礎，侷限在工具理性的政策設計邏輯；也因此，政府在理性思維下所想像的 都市更新樣貌，無法應付當今快速變動的都市發展需求（訪談紀錄 A1），管制所 採取的手段，無法將民間開發的能量導引至都市中真正窳陋的地區，而在管制設 計上，自劃更新單元之規定，更是宣告都市更新與都市計畫的正式分離。
本研究以為，現行都更條例的設計是將都市更新推離了都市計畫，並造成社 會上以「建商圈地」妖魔化都市更新的現象，即建商能夠利用自劃更新單元的規 定，選擇具市場利益的區塊，只要符合一定的門檻26，就可以向地方政府主管機 關提案申請，在都市計畫及都市更新的架構以外，逕行規劃及辦理都市更新事業，
造成都市發展的失衡，甚至對於當地居民生活的干預。羅大法官昌發（2012）在
25 如果不涉及都市計畫的擬定或變更，依更新條例第 8 條的規定，僅須由各級主管機關遴聘（派）
學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表審議通過後，即能公告實施之，而無其他公共諮商 機制，而上開審議會之組成、審議之方式，有無監督及把關的效果，也是充滿疑問。
26 如「臺北市自行劃定更新單元重建區段作業須知」第四點規定，申請自劃更新單元，只要完 整之計畫街廓內的土地及合法建築物所有權人提出即可，並無人數及比例的規定，另外，跨街 廓者亦僅須各街廓土地及合法建築物所有權人至少 1 人共同為之，提案門檻皆相當低。
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釋字第 709 號解釋的部分協同部分不同意見書更進一步指出，更新單元之劃定為 都市更新程序之核心元素，對權利人影響極為重大，但更新條例並未就劃定標準 或基本原則設有明確的規範，其劃定程序亦不符憲法上正當行政程序之要求，羅 大法官從根本的法制設計面向為我們說明都市更新管制手段在於定義面上的疑 義，即是從都市計畫、都市更新、更新單元劃設等概念以降，可以認知都市更新 之管制手段設計應有一定的邏輯性，否則，一味的追求程序上的多階段設計、多 階段民眾參與或公共諮商，但是對於定義：「何為應該辦理都市更新的地區」的 命題，如有出現違誤，再多的程序保障，顯然都無法實現都市更新中的公共利益，
並達成更新條例揭櫫之立法目的及管制目的。
另一方面，在於政府機關推動都市更新的政策工具，更新條例給予行政機關
另一方面，在於政府機關推動都市更新的政策工具，更新條例給予行政機關