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第一節 管制程序及參與機制的實務運作
在本節中，本研究利用質化資料分析，以理解都市更新中的實務運作。本研 究採取「類屬分析」的資料分析方式，希望用比較的手法理解訪談資料間的關係，
利用系統化的組織及分類，突顯資料之間的異同，並強調不同資料所反映的主題。
但此手法之限制，在於可能將一些對於回答研究問題十分重要的資料排除於研究 結果之外（陳向明，2002）。至於類屬分析的設定，為了能與 RIA 程序進行比較，
本研究借用 OECD（2008）的 10 項問題：「1、政策問題有無被清楚界定？2、政 府有正當介入的理由？3、採取管制是最佳手段嗎？4、有法源基礎嗎？5、管制 層級是否合適？6、管制的成本與利益是否具正當性？7、管制的效果是否透明地 均分於社會之中？8、管制內容對於被管制者，是否清晰、前後一致、可被理解 的及可被接受的？9、是否每個利益團體都有機會表達其意見？10、如何讓被管 制者能夠順服政策？」，作為質化資料分析項目，探討都市更新在於程序上及實 體上，有無符合 RIA 的要求。
依據文獻回顧，良好的參與機制應包含良好的資訊公開、實質的參與、平等 的程序、透明度與回應性等 5 點成功要素，而在公共諮商中，應當重視「誰來參 與」的問題，並討論目前的都市更新制度，是否給予被管制者：「1、改變政策之 機會；2、涉入政策議程之權利」，讓被管制者在公共諮商的過程中，產生自願承 諾之政策順服，減少相關爭議。而影響公共諮商功能的所在，歐盟執委會（2009）
也指引一條明燈，公共諮商應是一個實質參與的環境，才能提供政府有用的資訊 與回饋，俾利後續的政府決策。其中，參加諮商者是否具有清楚、完整的資訊，
更是論者皆有提及的重要之處（OECD, 2008；歐盟執委會，2009；Australia, 2014）。 延伸至都市更新體制，如何在於程序中，提供正確、詳實的資訊予參加者，特別 是當地居民，除了涉及正當法律程序的核心，更攸關都更正義之實踐（林明鏘，
2016）。
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能力（citizen competence），讓 被管制者能夠順服政策。‧
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empowerment），針對當地居民辦 理都市更新教育訓練，提升居民的
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一、總數
觀諸資料分析，以分析項目被編碼的次數而言，在 21 個分析項目中，被反 覆提及、在 20 次以上編碼者，為「實務整合」（62 次）、「管制程序設計之程序執 行難易度」（54 次）、「管制程序設計之規範品質與爭議處」（41 次）、「參與機制 之參與強度」（29 次）、「管制程序設計之都市計畫體系」（29 次）、「管制程序設 計之審議方式」（29 次）、「參與機制之聽證會」（27 次）、「公法與私權的競合」
（26 次）、「管制目的之目的回應性」（22 次）、「私益導向」（21 次）、「管制目的 之手段均衡性」（20 次）等 11 個項目。因為類屬分析的功能在於從資料中尋找反 覆出現的現象，以及可以解釋這些現象重要概念的一個過程（陳向明，2002）本 研究認為被編碼次數愈多的項目，愈能代表該項目在於都市更新運作中，被利害 關係人重視的程度。
受訪者提及實務整合現狀的次數最多（訪談紀錄 A2、A3、B1、B2、C1、D1）， 特別在實施者部分，如何進行個案基地內權利人的整合，是都市更新案件能否成 案的主因。當然在整合過程中，除了面對不可預期的都市更新審議會之外，能否 順利推動的影響因素，就在實施者與權利人的合意條件；可以這麼說，對實施者 而言，實務整合的過程就是一個利益交換的過程，實施者利用都市更新後的利潤，
並視不同權利人所擁有的財產權、位置的不同，因地制宜的提供不同的條件，用 私益條件獲取同意，而不同意戶的出現，就在於雙方條件無法合致：
我認為是有一點社會氛圍產生的一個很怪的現象，今天這一些未同意戶，
我只能說八成以上都是因為條件問題，那我們也不能去講說這個條件，
究竟實施者跟地主所討論的這個條件是不是合理或不合理，因為真的因 地制宜。
（訪談紀錄，B2）
實務上，政府主管機關認為都市更新的重心，也在於整合，而且實施者應扮
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演好負責整合工作的角色：
如果擔任實施者就要有耐心、愛心，去跟人家溝通，法律的規定是這樣 子，看是要轉成每個人適用的範圍，所以要去跟人家解釋，因為你這樣 的狀況，所以你這樣一個土地的一個持分，它的價值，那將來更新後，
可以換算多少的價值，要讓人家了解。（訪談紀錄，A3）
整合過程中，實施者與權利人溝通的語言很可能僅剩下私人利益。當然，如 在窳陋地區，權利人對於私人利益價值的要求並不會那麼高（觀察紀錄 5-北市計 畫審議），但是實施者的整合責任，並不會因此而下降，仍然需要說服或協調個 案基地內的不同意戶。
本研究將總數視為評斷類屬分析項目重要性的標準，但這並非代表總數次數 未達 20 次的項目，就是不重要的項目，只是次數能夠突顯出受訪者表達意見的 密度。換句話說，本研究的操作型定義並非以實務操作上的良窳而設計，並非提 到的項目愈多，代表實務上針對該項目所描述的領域，其執行成效是愈好或是愈 差。因此，總數提及愈多者，實質意義是該項目較能反映實際的都市更新運作場 域，更有被討論的價值。依此邏輯，在受訪者提及「實務整合」、「管制程序設計 之程序執行難易度」、「管制程序設計之規範品質與爭議處」、「參與機制之參與強 度」、「管制程序設計之都市計畫體系」、「管制程序設計之審議方式」、「參與機制 之聽證會」、「公法與私權的競合」、「管制目的之目的回應性」、「私益導向」、「管 制目的之手段均衡性」等高提及次數項目的部分，其意義在於能回答本研究的第 三個研究問題：「我國都市更新的程序，能否提供有效的公共諮商？並回應管制 目的？」，應是具備相當的代表性。申言之，目前的都市更新，實務整合的重心 在於實施者與權利人的合意條件，而管制程序設計之程序性的參與機制（公聽會 及審議會）與審議機制（審議會），尚能落實更新條例的管制目的（公共利益）， 但是在於公共議題上的討論、民眾對於都市更新的認識，卻是不足的，而往往流
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於個案基地內的私人利益討價還價（訪談紀錄 A1、A2、B1、B2、C1），不利於 都市更新的正常發展，陷於民眾、建商對於土地利益之競逐而已。
至於，在本研究聚焦的公共諮商部分，如以參與機制而言，多數受訪者給予 參與機制正面的看法（訪談紀錄 A1、A2、B2、C1、D1），認為參與制度的可近 性，至少保障權利人或是相關利害人的發言權。而在於良好的資訊公開、透明度 與回應性部分，聽證的實踐，至少讓上開的良好參與要素在參與程序執行面獲得 落實，例如，過去很多主張為都市更新受害者的居民，常有主張無收受公聽會、
審議會通知，為了避免通知程序上的瑕疵，都市更新的通知方式已揚棄發信主義 而改為到達主義23，也要求實施者向權利人揭露完整資訊。然而，在實質參與面，
可能因權利人專業不對稱的關係，無法了解都市更新法令或價值換算、權利變換，
而減低參與的實質效用，且實施者對於資訊揭露的內容架構，因為法令是要求完 整性、通案性的內容揭露，故實施者揭露的資訊並不會特別針對不同意之權利人 說明細節，該權利人並不會因為事前獲得資料而解答相關疑義，但是在參與程序 上，又無法針對上開不同意見或疑義耗時說明（訪談紀錄 B2）；爰此，縱有資訊 公開，但在專業不對稱的情形下，減低了實質參與的效果。
二、關聯性
在第一節的質化資料分析指標的操作型定義面，主要項目係「參與機制」及
「管制程序設計」等兩大構面，本小節將討論上開構面之間的關聯性，以了解各 類屬分析項目的互為因果、互相影響的關係。從類屬分析項目的編碼總數，可以 知道各分析項目被訪談者提及的次數，對應本研究的研究旨趣即能理解與研究目 的及問題之相關性；而在關聯性部分，本研究認為能從跨項目比較，理解之間的 關聯性。
23 如都市更新條例施行細則第 11-2 條第 1 項規定，所為之通知，應連同已核定之計畫「送達」
更新單元內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。
該條第 2 項就不同審議標的，亦作相同規定。
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首先，在於參與機制面，「參與機制之公聽會」與「實務整合」項目最具關 聯性，可以推定公聽會在於實務整合的重要性，例如受訪者 C1 提及如果缺少公 聽會的程序，對於其是否參加更新並同意更新具重大影響性，其可藉由公聽會的 程序了解其他居民的態度（訪談紀錄，C1），進而影響 C1 的意願。其次，在於
「參與機制之參與強度」與「程序執行難易度」部分，如將制度上的參與程序，
轉化成參與強度的話，在現今強調都市更新居住正義之氛圍下，似乎愈嚴謹的參 與程序與愈多元的參與機會，較能保障居民的權益；換句話說，為了要保障居民 參與及陳情的權利，也就需要愈高強度的參與機制。但是受訪者也提及，高強度 的參與機制中，如果多數時候是在處理私人利益，是否必須要耗費甚高的經濟成 本，是可以思考的，例如：
就算踐行公聽會、聽證等機制，就算強度再高，甚麼通知送達，誰關心？
他（按：權利人）會關心這些事情的時候，只有當他不滿意要告你（按：
地方政府主管機關或實施者）的時候，才會拿這東西來雞毛當令箭；但 是，真正在滿足這些事情的時候（按：意指參與強度），他會認為這關
地方政府主管機關或實施者）的時候，才會拿這東西來雞毛當令箭；但 是，真正在滿足這些事情的時候（按：意指參與強度），他會認為這關