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第貳章 文獻檢閱
都市更新涉及人民私有財產權的變更，需要經由若干法定程序並且在政府核 定更新事業計畫後才能實施，是屬於行政機關管制密度較高的高權行政領域。既 然都市更新是高度管制的政策類型，即有必要在切入都市更新制度之前，理解 RIA 的內涵及程序並探討公共諮商對於管制政策的重要性，將 RIA 及公共諮商 作為後續分析都市更新制度的工具。
再者，隨著 OECD 國家逐漸重視管制治理（regulation governance），其不僅 是技術性的管制工具設計，亦增加透明度（transparency）、課責性（accountability）、 效率（efficiency）、適應性（adaptability）與一致性（coherence）等民主治理的成 分（OECD, 2002: 16），可知 RIA 具備調和管制工具與民主參與的功能；在 RIA 的程序中，可以將公共諮商視為涵蓋民主治理精神的階段。而公共諮商的本質，
本研究以為是期望藉由公民參與政策過程以提升政策正當性，因此，本研究嘗試 融合 RIA、公民參與與公共諮商等三者，以釐清管制政策中公民參與的效果，以 及應當如何設計管制政策中的公民參與機制。
本研究之主要標的在於都市更新制度，本研究認為應先整理 RIA 與公共諮 商的理論脈絡，才能作為分析都市更新的底蘊。因此，本章先由理論面著手，逐 步整理 RIA、公民參與的內涵，再於第二節將 RIA 中的公共諮商機制與公民參 與的結合，作為切入都市更新制度的基礎。最後，在第三節回歸本研究的主題，
討論我國都市更新的管制程序並整理相關文獻。
第一節 RIA 與公民參與
RIA 是一種以資訊為基礎，對政策設計、政策工具的影響性進行分析、評估 的方法（SIGMA, 2001）；RIA 如同政策分析過程，但又有別於政策分析、政策設
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計時的政策論證過程，RIA 強調公共諮商的重要性，其程序涵蓋了公民參與的精 神。RIA 與公共諮商，亦是 OECD 所提倡的管制工具之一（OECD, 1997, 2008）。 以下分別討論管制政策及革新、RIA 之內涵與其運作方式，並論述何謂良好的公 民參與。
壹、管制政策與管制革新 一、何謂管制？
「管制」是一種不斷反覆進行的社會協調與政治干預之模式，本身即是一種 政策工具或資源控制，而利用法律規範達到政府服務的提供（Schneider, 2003）； 其意謂，管制政策可以視為一個設計和實施以政府如何運用管制權力為內容的政 府政策（OECD, 2003）。更詳細的說，管制的意義代表著政府在執行管制政策時，
透過法律之授權，針對特定抑或是一般性對象的事物或活動，進而制訂一套具約 束性效果之規則，管制機關（構）並在其權責內依據該規則管理、控制被管制者 之行為（吳英明，1991）。
第二，若以規範目的來看，管制政策可分為經濟管制（economic regulation）、 社會管制（social regulation）與行政管制（administration regulation）等三面向。
在經濟管制面，多聚焦於「管制所產生的經濟效果」，避免市場失靈的產生，進 而穩定、控制市場的價格、利潤、產品、市場進出等（Greer, 1987），透過管制讓 政府的資源和民間的產出最大化。而在社會面則注重「管制立法與設計」，具有 相 當 的 公 共 利 益 和 社 會 正 義 內 涵 ， 藉 由 法 律 規 範 而 達 到 提 供 服 務 的 成 果
（Schneider, 2003）。最後在行政管制面，可以將推行管制政策而產生的行政成本 視為此類別。
第三，以管制政策的特性來看，張世賢、陳恆鈞（1997）認為具有以下 4 點：
1、來自國家的公權力：管制政策是以公權力為基礎，強制人民遵循相關法規；
2、執行政策時必須剝奪人民的自由、財產甚至生命：管制政策多半涵蓋裁罰性 規則，以增加人民的順服；3、管制政策為零和賽局：必有遭受損失的一方；4、
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限於在保障社會秩序與公共利益的必要範圍內：管制必須為維持社會秩序及保護 公共利益，且政府無法隨意侵害公民權利，例如我國憲法上之法律保留原則5，代 表政府行動須「依法行政」，管制法規應經立法院審議通過或授權訂定。另一方 面，政府提供的服務也伴隨著管制的興起，亦即政府提供一部分人民服務時，將 對另一部分人產生約束與干涉；換言之，政府為達成服務之目的，有賴管制手段 的健全與精緻（張其祿，2007），此為政府管制為零和賽局的典型特性。
最後，管制政策乃是一個制度設計，呈現社會利益、國家、相關行動者（例 如企業、勞工團體、農業組織等）間的互動關係（Eisner, 2000）。管制的過程除 了給予人民一定的限制與義務外，更可能傷及人民的部分權利；因此，管制政策 的制度設計，應當給予人民參與政策過程的機會，將是管制政策能否執行成功的 關鍵。特別是這個決策過程特別依賴公民接受政策的情況下，公民參與乃是提高 政策接受性的方式之一（Thomas, 1995）。
總的來說，管制行為乃是政府依據相關法律或其授權之法規命令，所創造的 零和賽局，政府透過該制度在經濟面、社會面或行政面，基於政府預設的服務目 標，研擬並製作出一套限制人民部分自由、財產甚至生命之行政方式。
二、管制革新的意義
一般而言，管制革新可以分為兩個面向：第一為市場化、自由化的解除管制 路徑，第二為管制制度的重新檢討與創新。在解除管制面，可以視為解除一切不 合市場運作與機能之法律規範，以期增強、創造市場自由化與競爭機能（詹鎮榮，
2004）。在於管制制度面，則聚焦於建立或是改革管制機制之制度設計、評估機 制等（OECD, 2003），以期減低管制過程中的交易成本、行政成本等，因此，反 應在制度設計上，管制政策過程更加注重透明度、課責，並在政策過程中設計更 充實且完備的公民參與機制和資訊揭露機制。而本研究所聚焦討論的 RIA，則可
5 法律保留原則乃是憲法第 23 條之立法意旨之一，即非立法者所認定之必要情形下，不得以法 律限制人民之權利。。
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歸類於第二類之管制制度面的檢討與創新，RIA 提供政府決定管制時能夠使用的 工具及決策思維，藉此避免管制失靈、政策失靈的發生。
OECD（1996）認為，管制改革的起源是為了改善經濟的績效，並透過經濟 和社會管制改善僵化的體制及低競爭力，以尋求更彈性且動態的經濟體制。管制 革新的重要性，也在於促進管制以及政府相關管制形式的品質（quality）、提升管 制績效（performance、cost-effectiveness）或者法規品質（legal quality），並針對 管制類型的不同，應訂定不同的目標與策略（OECD, 1997）。再者，目前社會中 與人民息息相關的是社會管制領域，政府已經基於公共健康、安全及福利等理由，
管制諸如環境污染、公共安全、生活條件等等會產生外溢效果的行為，管制的措 施通常透過管制法規、管制標準、罰則及管制機關等元素進行（胡至沛，2006：
17），而保護公共利益（如同都市更新），更是政府執行社會管制的大旗。但是，
因為社會管制通常涉及人民生活的權利，亦屬政府高權行政領域，政府具優勢地 位，若無適當的管制制度（如利害關係人的參與機制），政策執行上可能會和被 管制者衝突，影響管制政策的品質，導致管制成本節節升高。
綜上，一般認為管制改革代表著國家選擇市場自由化的路徑，亦代表解除管 制的意義；然而，管制改革確實造成「管制國家」的興起，民營化與解除管制的 趨勢，代表政府轉為裁判者的角色，且透過市場誘因而減少國家的干預，以達成 管制的目的；這並非是國家角色的退縮，而是功能的重新定位（胡至沛，2006：
24）。事實上，可以將管制改革視為「管制管理」，代表著政府從應該廢除何種管 制措施，轉變為政府應該如何改進管制體系的設計與運行（OECD, 2002），因此，
本研究認為管制品質的良窳，與管制制度的設計，漸次成為管制改革浪潮中所追 求的重點，亦即管制革新類似「管制─解除管制─再管制」的系統性過程。
貳、RIA 之內涵及運作方式 一、RIA 之內涵
通常，政府行動可以粗略分為管制政策、自我管制政策及無管制等 3 者，RIA
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是評估政府是否發動管制政策的工具，歐盟執委會（European Commission; 2015）
認為政府在於：1、自我管制政策或無管制無法達成同樣的產出；2、成本效益分 析之利潤優於自我管制政策或無管制；3、管制政策及其執行架構能夠符合比例 性、課責性、一致性、透明性和目標性等一般原則，基於上述架構評估是否發動 管制，以取得最佳的淨利益（net benefit）。
RIA 除了扮演政策工具外，並不欲取代決策過程，而僅是給予決策者審慎評 估後的選案，揭露所取得的資訊。換言之，RIA 並非架空決策者的權力，僅將決 策過程訴諸於政策分析及公共諮商，意欲提供決策時的循證基礎（evidence base）
與透明度（New Zealand, 2013），增加決策的品質。RIA 最重要的內涵，在於判斷 管制政策應不應該施行，即「不管制」為最高的指導原則（Australia, 2014; UK, 2015），管制政策僅在採行自我管制或是不管制而無法達成政策效果時，才會被 採用，並在 RIA 的過程中都要不斷反思管制的結果，是否能夠創造最大的公共 利益（或淨利益）。
申言之，RIA 的發展走向非過去之「法規鬆綁」（deregulation），而是以「法 制管理」（management of law）為目標（林桓，2005），透過目標設定、研擬替選 方案、成本分析及公共諮商等步驟，獲得優良的管制立法及管制品質。本研究認 為 RIA 是一個理性的政策過程，透過收集資訊，增加對於實際狀況的了解，並透 過整合多重目標、改善政策透明度、引進公共諮商與增強政府的課責性等，增加 政府運作的效率；概括而言，RIA 具二種系統屬性（OECD, 2008），其一為具法
申言之，RIA 的發展走向非過去之「法規鬆綁」（deregulation），而是以「法 制管理」（management of law）為目標（林桓，2005），透過目標設定、研擬替選 方案、成本分析及公共諮商等步驟，獲得優良的管制立法及管制品質。本研究認 為 RIA 是一個理性的政策過程，透過收集資訊，增加對於實際狀況的了解，並透 過整合多重目標、改善政策透明度、引進公共諮商與增強政府的課責性等，增加 政府運作的效率；概括而言，RIA 具二種系統屬性（OECD, 2008），其一為具法