國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
具體而言，公民參與為政府帶來 2 點好處：1、在現有政策的運作或其他決 策問題上，獲取更多公民偏好的資訊；2、作為決策的先決條件，可以增進公民 對決策的可接受程度（Thomas, 1995）。本研究認為，RIA 的政策過程兼具以上 2 點好處，且 RIA 具備制度上的強制性，讓規劃管制政策的機關構必須據以執行；
RIA 亦具備落實上述 5 點公民參與成功要素的能力，減少因政策設計不良，缺乏 政策可接受性而產生窒礙難行的政治僵局。
第二節 RIA 程序中的公共諮商
我們可以將公共諮商程序，視為 RIA 與純粹政策分析的差別，而本研究相 信，踐行公共諮商的程序，應能使政策獲得相當支持。
壹、管制政策中的公民參與
管制政策在 1980 年代之後遭遇到不少的挑戰，例如市場失靈、政府失靈而 產生解除管制的呼聲外，人民對政府的不信任也造成統治正當性之危機。因此，
管制改革的理念由歐美國家開始萌芽。
隨著參與式民主（participatory democracy）概念的興起，補充傳統的代議制 民主，其認為在熟知內情的人民支持下，能增強政府有效執行政策的能力（OECD, 2003）；因此，在管制改革中，強調資訊的公開、利害關係人的參與，為討論的 重點。另外，在管制改革的脈絡中，設立獨立管制機關也是確保有效的管制方式 之一（OECD, 2003），例如各種的委員會機制，而 Stern and Holder（1999）又基 於公平、公正的立場，認為良好的獨立管制機關為提出讓人民信服之政策，必須 在管制的過程中達到「決策的公開討論」、「明確的決策程序與遊戲規則」、「利害 關係人的充分參與」、「管制機關決策與建議必須接受公開檢驗」等 4 項標準，如 此，管制政策才能具透明度、可預測性、合法及合理性，並經得起社會檢驗。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
更準確地來說，政府實行管制的基礎在於合法性，而合法性來自於良好的政 策過程參與，本研究認為在管制改革的過程中，係逐漸思考如何納入與何時納入 公民參與機制，且公民進入管制政策的過程具有不可取代性，也是 OECD 國家 執行 RIA 的一環。回顧我國經驗，雖有行政程序法要求政府在行政過程中給予 民眾陳述意見之機會，但實務上多僅止於由上而下的告知（如預告程序），而未 給予民眾由下而上的參與（如聽證程序），進而在政策執行階段遭致民眾抗爭的，
乃是缺乏實質公民參與政策過程機制或精神而導致政策無法執行的最好例子。
最後，我們也不可忽略行政機關因為納入過多的公民參與要求，產生參與疲 勞、諮詢疲勞症（consultation fatigue；OECD, 2004）甚至管制俘虜（regulatory capture；Bernstein, 1955；Stigler, 1971）等現象。因此，如何設計適當的公民參與 制度，並能維持政策過程的效率，亦是重要。
貳、何謂公共諮商？
公共諮商講求政府在政策過程中應設計納入利害關係人的機制，為 RIA 的 政 策 工 具 之 一 （ OECD, 2008 ）， 而 從 公 民 參 與 梯 度 （ the Ladder of Citizen Participation; Arnstein, 1969）來看，至少能將公共諮商視為公民參與中之「形式 參與」（Tokenism）階層，公共諮商乃公民參與的發展和延伸。
由於公民參與的類型廣泛，Sherry R. Arnstein（1969）提出「公民參與梯度」， 利用公民的參與影響力程度，將參與的本質區辨為「無參與」（Nonparticipation）、
「形式參與」（Tokenism）與「公民權力」（Citizen Power）等三大類，其中，公 民參與的類型光譜可以從被動式告知乃至於公民主動參與政策過程等（如表 2-1），各個光譜皆代表著不同的參與方式與政策意涵，但還是以培養公民主動參與 政策過程為最終之公民參與機制設計的目標，讓公民擁有實質參與的權利，彰顯 公民權利，才是達成優良管制的基礎。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
表 2-1：公民參與階梯 公民參與階梯
8 公民控制
公民權力 7 受託權力
6 夥伴
5 安撫勸解
形式參與 4 諮詢
3 知會 2 治療
無參與 1 控制
資料來源：Arnstein，1969。
在 OECD 國家，公共諮商被作為在政策過程中探詢民意的主要政策工具，
並在 1980 年起被各國廣泛運用於各管制政策領域中（OECD, 2003）。由此可知，
在 RIA 中，公共諮商被廣泛使用來汲取民意；因此，重視公共諮商的程序，則代 表更加重視政策過程之意見蒐集，而非僅注重政策分析時之量化計算，及政策結 果之效率與效能，亦即更加在乎實質理性（公民參與）與工具理性（政策效果）
之平衡。換句話說，專業官僚之政策設計與規劃應當與利害關係人互相配合與調 適，並透過各種對話模式來增加雙方的互動與了解，使得彼此對於政策背景、目 標、遠景，和雙方之背景、組織、結構，達成共識與互信（朱鎮明，2007）。然 而，我國的法制實務僅將蒐集民意當作法制作業程序中不甚重要的一環，多著重 於主管機關自身的專業判斷，致後續爭議所在多有。
公共諮商的具體精神在於實踐民主治理之精神，其中，政府與公民的互動方
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
式可以分為 3 種（OECD，2003）：
一、公告（notification）：向公民傳達有關制訂管制政策之訊息，它是法治
（rule of law）的一個關鍵組成部分。在這個部分，被管制者是單向的、
被動的資訊接收者，其目標是推動管制實施，改善管制遵守情況。
二、諮詢（consultation）：資訊在管制者與被管制者間流動，管制者乃積極地 徵詢各利益團體和各利害關係人等。諮詢乃是雙向的訊息流動，在任何 的政策設計抑或是政策階段都可能發生，其目標在於收集資訊以推動高 品質之管制政策設計。
三、參與（participation）：在政策目標和手段之系統設計過程中，或者在審 議政策內容的過程中，主動納入各利害關係人；參與能夠幫助政策執行，
改善承諾、一致性和政治支持。透過參與，利害關係人能夠增強自己對 政策的所有感（ownership），而便於順服政策且有利達成預設之政策目 標。
一般而言，公告與諮詢是偏向單向性的互動，而參與則是建立政府與利害關 係人間之溝通橋梁。就我國現行法制，如行政程序法，多規範以公告、諮詢等模 式，作為政府與公民的互動方式，或許考量行政作業成本，單向性的互動對於政 府政務的推行及加速行政流程，是較為便捷與成本低廉的方式；反之，讓公民「參 與」決策，可能代表著行政程序的冗長，這是政府所不樂見的。然而，就政策執 行的圓滿程度，透過政府與公民的雙向互動，對於政策正當性來說，將有較佳的 民意基礎。
本研究認為，上述 3 種互動方式，應是依地制宜的運用，「公告」可以作為
「諮商」的宣傳方式，而「諮商」亦可輔以「參與」，相輔相成。我們可以聚焦於 政策過程之中「誰來參與」的問題，目前社會上諸多民意抗爭、街頭遊行的現象，
不外乎抗議無法「參與」，也因此，本研究認為政府已認識到上述 3 種公共諮商 之態樣，但是，如何正當化、平等化、透明化地推動上開公共諮商之態樣，尚待 政府部門努力。舉例來說，在草擬政策階段，透過小規模、與特定利益團體交換
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
意見之「諮商」，政府部門有較佳之利基發展政策論述，再藉由完整資訊揭露之
「公告」，針對公眾不特定人之全盤資訊揭露，避免資訊落差，最後，藉由真正 平等、公開之「參與」，經過政策審議、各利害關係人交互詰辯之過程，得到眾 人皆可以接受之政策，如此將上開 3 種態樣多階段性及交互融合的操作，當符公 共諮商的要領。
總歸而言，公共諮商藉由給予被管制者：1、改變政策之機會；2、涉入政策 議程之權利，使得被管制者產生自願承諾之政策順服。當然，其順服的程度植基 於公共議題的敏感性與涉入政策過程的角色重要性，如只是吸納式的參與，自然 不可能有順服的結果；易言之，當一般公民具有上述權利後，自然會增加對於政 府之信賴感，而這也是公共諮商希望達成的效果。
至於在公共諮商的具體實踐，又可以分為下列運作方式（OECD，2003）：
一、非正式調查（informal consultation）：無特殊制度規範與形式，可依政府 實際需要接觸利益團體，諸如使用電話聯繫、郵件等非正式會面，亦可 發生在任何的政策過程中，得作為蒐集資訊的手段。這個方式在 OECD 國家中受到廣泛運用，然而，本方式因為無明定相關規範，在透明度及 課責性上是較薄弱的，且政府具有充分之裁量權，但無法課責政府調查 標的之選擇方式，程序上的代表性偏低。
二、管制提案之公眾意見循環（circulation of regulatory proposals for public comment）：是較為低廉的諮商工具，藉由公開機制徵求公眾意見並促進 受影響團體提出相關資訊，本方式之運作非常彈性化，可以在任何的政 策階段中發生，如時間、範圍、回應的方式都是非受限的。事實上，本 方式具備系統性、結構化、循環的特徵，亦具有一定法源基礎，政府會 在公共諮商中呈現較為具體的管制提案，蒐集外部意見後，政府採書面 方式給予外部回應，亦盡可能透過資通訊科技，努力擴大諮商的範圍與 人數。然而，因本方式由政府掌握進入公共諮商對象的裁量權，使得弱 勢團體較可能被忽略，為最大的缺點。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
三、公開的通告─評論（public notice-and-comment）：本方式的開放性與包含 性高於上述程序，是更結構化、正式化的工具，目的是將所有利益團體 納入政策過程。本方式須提供管制的背景資訊，如管制草案、政策目標、
問題界定、備選方案及其影響評估等。由此可知，本方式為 RIA 的基礎 之一，可以幫助大眾更有效率地參與政策。然而，若屬於較具爭議性的 管制案件，本方式在實務運作上，大眾參與政策的程度仍然是較低的。
一般而言，本方式多用在法律、命令之預告程序，而我國行政程序法要
一般而言，本方式多用在法律、命令之預告程序，而我國行政程序法要