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第伍章 結論與建議
都市更新的態樣橫跨公私兩極，從純粹的公權力行使（如土地徵收、市地重 劃、都市計畫）、尊重市場自決（如權利變換、協議合建）直到公私協力（如政 府透過招商手段執行國有地活化），政府推動都市更新之手段甚為多元。而當前 都市更新所面臨之管制困境，本研究認為可以借用 RIA 的概念及公共諮商機制，
探究都市更新管制制度的困境，並了解公共諮商的現況以及限制，及正視手段與 目的失衡的原因，進而讓管制手段能漸次修正並回應更新條例之立法目的。本章 將依據前開章節的討論，歸納並提出本研究的發現，及提出相關建議事項。
第一節 研究發現
本研究利用文獻回顧及質化資料分析，尋找更新條例的管制程序中，可以提 供利害關係人影響都市更新選案的機會，更新實務上的公共諮商機制，係以公聽 會、聽證會及審議會等為法定程序；更新條例的管制設計邏輯，是預期經由多階 段性的程序以選擇最優的都市更新事業計畫提案，並保障利害關係人的權益，管 制手段尚可回應管制目的，但有著公共利益不足的嚴重缺失。在實務上，實施者 與權利人的整合程度，將影響上開管制程序設計理念的執行，且是影響都市更新 能否成功的主要原因；據上，本研究得以回答關於都市更新的管制程序及參與機 制運作情形的第一個研究問題。
進一步而言，本研究聚焦於都市更新實務上的公共諮商，及管制手段與管制 目的失衡之困境，認為都市更新過程中存在私人利益之間的條件衝突，以及私人 利益與公共利益的協調困境；雖然都市更新的運作與 RIA 概念及良好的公共諮 商並無相當的差異，但是缺乏公共利益的正當性及利益協調的機制，導致縱有公 共諮商機制及清楚且具一致性的管制程序，仍存在管制困境且無法全然回應更新
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條例的立法及管制目的，此為本研究的第二及第三個研究問題之答案。
申言之，本研究認為 RIA 的精神在於確認管制標的是需要被管制的，而公 共諮商則可以驗證管制設計是否允當。我國都市更新制度的多階段程序，其實就 是 RIA 的過程，由實施者提出管制提案，而審議會是最主要的公共諮商階段，由 審議會綜合評斷公共諮商蒐集而來的資訊，並形成對都市更新案件的管制決策，
該公共諮商階段實際上也為決策的階段。因此，我國都市更新的程序面，形式上 已踐行 RIA 程序，且公共諮商機制也稱完善。但在實體上，因為管制提案是由實 施者提出，且缺乏政府機關在上位層次的管制指導，其提案的公共利益與正當性 備受質疑，遂導致都市更新的推動困境。都市更新涉及私人財產權的變更甚至喪 失，無庸置疑是高密度的管制政策領域，而政府在管制角色上的鬆綁及僅依賴行 政程序的管制作法，是造成都市更新過度向私人利益傾斜的原因，應反思當前管 制方式的效用，進而調整管制手段。本研究之發現可歸納為以下三點：
壹、公共諮商機制的正面發展
公民參與一向是管制政策領域中被重視的一環，良好的公民參與對於政策順 服程度而言具正相關性；而管制過程中的公共諮商，意義在於儘早整合利害關係 人進入政策過程，讓管制者與被管制者，在政策規劃階段時，藉由互動機制尋求 對話、進而形成有共識且高順服程度的管制政策，以利後續之政策執行。
當管制的場域對應到我國的都市更新，本研究將實施者的都市更新提案視為 政策規劃，公共諮商的功用，就在於營造友善參與環境，透過資訊公開且透明的 諮商場域，藉由實施者與當地居民的對話，收斂都市更新中出現的繁雜議題，聚 焦於個案爭點，並選擇適當且能回應當地需求的更新方案；公共諮商除了陳述意 見的功能，實施者在於過程中的整合及協調程度，將提供地方政府主管機關實用 的資訊，作為判斷是否核定都市更新事業計畫的依據之一。再者，依據訪談結果，
無論是公部門或是私部門的受訪者，對於當前的公共諮商機制皆認為尚稱完備，
儘管在實務中，公共諮商仍然會面對實施者與權利人的專業不對稱情形，以及正
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式會議的議程時間限制，導致實質參與的效果未臻完美，但已是可被接受的程度，
無論是參與機會、參與形式、參與通知或是資訊提供等面向，在法規上已能保障 參加者的權利，也合乎 RIA 對於公共諮商的要求。
而目前公共諮商的限制，則須回歸都市更新的本質觀之。政府公權力畢竟無 法在公共諮商的場合，扮演公道伯的角色並處理分配不平的都市更新利益，且都 市更新的聽證也不具裁判之功能及效果，導致空有公共諮商機制指出爭議所在，
卻無法整理出適當選案或解決辦法，造成都市更新的停滯。至於解決方式，並非 再次提高參與強度或同意比率，其可能形成不同意戶對政府機關、實施者予取予 求的情形，反而不具程序經濟，並造成管制俘虜的困境；本研究認為，由訪談過 程可以清楚地了解，公共諮商不具協調利益分配的功能，應當藉由培力的方式，
漸次提升民眾對於都市更新的認識，消除唯利是圖的錯誤認知，並透過公共諮商 以外的整合程序，藉由實施者針對個案不同，以說理、信任及互惠的方式協調並 整合，而非遇到民眾抗爭或是「釘子戶」的出現，即直觀地認為是參與不足所致。
大體而言，都市更新體系中的公共諮商機制可以被正面評價，其運作也符合 公共諮商的精神。
貳、管制手段與管制目的之失衡
都市更新的管制手段，是以多階段行政程序以及多數決為主。本研究認為，
縱然更新條例所規範的管制手段與管制目的具有一定的關聯性，但是上開管制手 段的設計，導致了無法得出優勢公共利益與正當性的結果。
都市更新的管制目的，是為謀求「都市土地有計畫再開發利用」、「復甦都市 機能」、「改善居住環境」及「增進公共利益」，意指上開的管制手段應該在都市 發展的脈絡下執行，需要透過都市計畫的指引，都市更新的規劃方具公共利益及 正當性。因為都市更新之公共利益是難以定義的，以程序性手段追求實體價值所 反映出來的，就是公共利益尚無客觀的驗證標準，再加上更新條例給予民間自劃 更新單元的權利，更讓外界質疑都市更新僅是單純的房地產開發工具。申言之，
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劃定更新單元及擬定或變更都市更新計畫的程序，仍應具備公共諮商機制，除了 政府由上而下的理性設計思維，也需要民間對於都市系絡之由下而上的循證基礎 及在地自決，才能應付快速變動的都市發展。當前都市更新管制所採取的手段，
即缺乏宏觀的都市更新思量，無法將民間開發的能量導引至都市中真正窳陋的地 區，使得更新案件範圍過小且散見都市之中，缺乏整合而僅能達成少量的公益，
難以實現都市更新的真正目的。
本研究認為，都市更新的管制手段，在多階段行政程序以及多數決以外，必 須在與都市計畫連結下，應擬具全盤性的的管制策略，並清楚的向外界說明政府 對於都市更新之公共利益的定義，讓實施者或權利人可以清楚知道都市發展的樣 貌，並讓政府定義的公共利益，可以被外界藉由公共諮商的程序挑戰及修正之。
易言之，當前更新條例的管制手段，法條中僅見操作型的規範，而不見實體價值 的引導，導致公共利益的模糊不清，減損都市更新的政策正當性。
參、私人利益與公共利益的失調
Australia（2014）針對 RIA 提出兩個關鍵的問題：「一、管制是否比非管制 好？政府干預真的能創造優勢？二、是否評估全部選案後，所建議方案是能夠創 造最大利益的？」，都市更新涉及財產權的處分，需要政府管制自然不在話下，
但是必須思考管制效率不彰的原因，是否在於政府的管制措施無法創造優勢及最 大利益。本研究認為，爭點在於政府未設有協調私人利益之間，以及私人利益與 公共利益間的衝突機制。
依據訪談結果，現有的都市更新流程雖能達成一定程度的管制目的，但在於 公共議題的討論、民眾對於都市更新的認識，往往流於追求私人利益。在以私益 導向為主的社會氛圍，政府是否具備協調能力，將是解決都市更新僵局的所在。
然而，當前政府並無任何可以協調利益衝突的組織或是工具，亦無都市更新爭議 調解機制。質言之，倘如政府認為行政機關不宜過度介入私人利益的糾紛，而宜 由司法程序獲得具拘束力之裁判，應在制度上統一思考行政機關與司法機關的協
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調合作，以延續都市更新程序為指導原則，產生能夠調和私人利益衝突或私人利 益與公共利益衝突的機制，而非當前遇有利益衝突，就會形成都市更新僵局的窘 境。本研究認為藉由培力及賦權進行都市更新知識的紮根，應能提升民眾都市更 新知識及公民素養，或許可以增加都市更新中討論公益性的密度，而目前各地方 政府多有編列相關預算，以工作坊、小型教育訓練的形式辦理，以期解決過度競
調合作，以延續都市更新程序為指導原則，產生能夠調和私人利益衝突或私人利 益與公共利益衝突的機制，而非當前遇有利益衝突，就會形成都市更新僵局的窘 境。本研究認為藉由培力及賦權進行都市更新知識的紮根，應能提升民眾都市更 新知識及公民素養，或許可以增加都市更新中討論公益性的密度，而目前各地方 政府多有編列相關預算，以工作坊、小型教育訓練的形式辦理，以期解決過度競