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大體而言，我國 RIA 步驟與本章前揭 OECD、歐盟執委會的步驟並無二致，
在過去僅著重於成本分析與量化指標的層面，融合質化面向之評估，並順應世界 潮流，增加利害關係人之參與機制，雖然過去各機關在政策規劃之階段，與標的 團體、國會部門之溝通9，即是政策過程中擬具草案的步驟之一環，但無明確提及 是必要的實施步驟，且多聚焦於法制格式之規範。當前國發會推動之 RIA 步驟，
實益在於明確宣示「諮商利害關係者」為固定步驟，導入由利害關係者分析政策 選案之觀點，並增加質化方法為備選方案之評估方式，以及規範各機關應將最終 法規草案揭露於公眾，大幅增加政策規劃階段時，各機關與外部團體甚至國會之 公開連結，將有利提升政策正當性及順服程度。
綜上所述，我國推動 RIA 之現況，已從早期的量化、純粹法制作業面向，轉 而注重公眾溝通與草案揭露、質化量化並重的面向，並由國發會推動 RIA 的教 育，以落實相關程序為短期目標，透過循序漸進推動而累積各機關之操作經驗。
整體而言，我國 RIA 的之發展尚在起步階段。
第三節 我國都市更新法制體系
一般而言，都市更新可分為公部門主導及民間發起等兩種，但都市更新具有 一定程度的排他性，例如法規上具強制更新單元內的人民參與更新之效果，產生 對於不願意參加都市更新人民的財產權剝奪情形。以法定程序而言，更新案件是 由地方政府主管機關准駁，具備管制政策之意涵，對於人民之權利影響甚鉅，其 中的替選方案研擬、公民參與機制的運作，即有可能影響政策成果。本研究之分 析基礎在於依循 RIA 與公共諮商的概念，切入都市更新制度的設計及運作，在 經過本章前揭的討論之後，即應當釐清當前都市更新的制度。
更新條例於 1998 年 11 月 11 日公布施行，總計 8 章 62 條，是我國辦理都市
9 如行政院訂定之「中央行政機關法制作業應注意事項」及「行政院所屬各機關主管法案報院 審查應注意事項」等行政規則。
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更新的根本依據。在更新條例公布之前，辦理都市更新作業之法規依據，在於都 市計畫法第 6 章「舊市區更新」，其政府僅能以徵收之手段辦理，囿於政府財政 不足，以致未有更新條例前的更新成效不彰（江中信，2009）。另外，更新條例 之法律位階為特別法，關於都市更新事項，優先於都市計畫法、平均地權條例等 其他法律適用，因此，都市更新內的行政流程設計，自然有細查的必要。
壹、更新條例之立法目的及執行程序
依更新條例之立法目的，在考量都市更新僅見於都市計畫法之專章規定，缺 乏國家整體計畫，層級僅於地方自治團體自行實施，且以都市計畫法而言，政策 工具除辦理土地徵收外，缺乏有效推動工具（林慈玲、林佑璘、林瑋浩，2004）。 再者，我國所處自然環境以及房屋老舊現狀，亟需透過都市更新復甦老舊社區，
更新有耐震或消防的隱憂地區，才有更新條例的專法之產生。
參考內政部營建署的都市更新網10，我國都市更新發展可分為：立法階段
（1997 年至 1999 年）、九二一災後重建階段（1999 年至 2003 年）、更新事業成 長階段（2004 年至 2008 年），綜觀各年期的政府方針，大略以由公有土地引領 民間投入更新事業之角度，希望透過政府編列經費，推動以政府為主的更新走向，
帶領市場的活絡，其中，2009 年後，都市更新亦被列入「愛台 12 項建設」，由內 政部營建署與地方政府共同推動，並在全台推動及輔導地域型之都市更新計畫。
但 2012 年 3 月以後，因應文林苑事件之發生，居住正義、推動永續都更等，漸 成為社會之主流聲音，近三年因應釋字第 709 號解釋之影響，亦多引入注重公民 參與、代表性等概念，以建構宜居城市為願景。
一、立法目的
更新條例第 1 條開宗明義的宣示，都市更新是為了：「促進都市土地有計畫
10 都市更新網：http://twur.cpami.gov.tw/about/about.aspx?ABOUTID=2。
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之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」，本研究認為上 開立法目的，即為政府推動都市更新的指導原則。易言之，唯有滿足「都市再開 發利用」、「復甦都市機能」、「改善居住環境」及「增進公共利益」其中之一，才 能算是目的與手段不失衡的管制政策。都市更新之標的為個人所擁有之財產，基 於憲法上財產財不容任意侵害的理由，唯有「增進公共利益」，才具剝奪人民財 產的正當性，也是檢視都市更新適當性、合理性、必要性的標準之一。
論更新條例的立法重點，可歸納為以下數點：1、建立整體制度；2、健全更 新實施主體；3、縮短行政審核程序；4、建立強制參與都市更新制度；5、公有 土地之取得與處理；6、建立權利變換制度；7、賦予建築容積獎勵；8、賦予稅 捐減免優惠；9、建立建築容積移轉轉移制度；10、建立不動產證券化制度；11、
建立監督與管理制度（謝哲勝 編，2015）。概括而言，更新條例立法思維在於以 較快速地步驟通過都市更新為宗旨，且考量政府財政因素，藉由公私合力、甚至 大量引進民間力量，法制上朝民間主導的政策設計。其中，在於縮短行政審核、
強制參與的制度，更可窺見政府在設計法規體系時，希望減少成案時間而解除管 制的情形。然而，上開解除管制、獎勵措施，是否能達成更新條例第 1 條之宗旨，
本研究認為應以 RIA 精神逐步檢視。
縱然都市更新是一個高密度管制的政策領域，但細究而言，政府卻難以單純 歸類為高權行政下的管制者，也並非完全之監督者，政府的角色具多樣性，對現 行更新條例程序的評價，亦必須在此前提下進行思考（方瑋晨，2015）。更新條 例分為政府實施及民間實施等兩個方向，兼具管制行為及公私夥伴關係；政府實 施都市更新，可委託民間實施者執行，而民間自辦都更，則由政府把關更新事業 計畫之核定，且政府亦規劃若干補助、信貸措施，在法制體系中，參揉眾多的政 策工具。再以內政部發布之作業手冊為例，有「政府為主都市更新推動手冊」及
「都市更新作業手冊」，分別供政府機關及民間部門參考，亦可佐證上開論點。
為了加速推動都市更新，透過解除管制的手段，民間在辦理更新事業上有較多自 主權，以釋字第 709 號解釋前的都市更新制度來看，政府在最終審核都市更新事
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業計畫時才有准駁權，是作成行政處分之階段，民間的活力可以在都市更新的提 案階段（即更新概要階段）蓬勃發展。另一方面，以行政院 2015 年 2 月 26 日核 定發布之「都市更新發展計畫」來說，推動目的擺在因應「高度都市化之趨勢」、
「自有老舊住宅數量眾多」、「都市地區天然災害風險高」、「永續都市更新」及「民 眾參與都市更新之要求日益殷切」等 5 點，大體不脫政府一直以來倡議都市更新 的重心，特別是 921 大地震以來，針對房屋老舊、有消防安全之虞的地區，為了 災害預防之公共利益而推展都市更新，一直為政府劃設都市更新地區或單元之理 由。
本研究認為，將都市更新實施主體納入民間團體，以及加速行政流程、獎勵 制度等設計，可以認為更新條例提倡「促進民間自辦都更」，但是，為避免圖利 特定標的團體，以及避免都市發展失衡，更新條例又在公共利益的架構下，以「改 善都市風險」、「都市永續發展」為審核都市更新案件的核心內容；而依照更新條 例之程序邏輯，除了藉由決策外包、專家決策性質的都市更新審議委員會以外，
即是透過「代表性」，以民眾同意之比例，作為審議門檻，通過具代表性的門檻 後，再由上揭審議會檢視上開「改善都市風險」及「都市永續發展」的效果，有 無合於都市更新之目的。
二、都市更新執行程序
以政策層級而言，大略分為都市計畫、都市更新計畫及都市更新地區三者（謝 哲勝 編，2015），都市更新大體應依循都市計畫之架構，擬具細部都市更新計畫，
進而擇定更新地區，並由政府劃設更新單元，而更新單元才是實際進行都更的實 際基地位址，具階層及序位性的原則，方能讓都市計畫有整體及均衡的發展，而 不會背離現狀地景，或是造成敏感區位的過度開發。
細究而言，都市更新階段分為：「劃定更新單元」、「提報都市更新事業概要」、
「擬訂都市更新事業計畫」、「擬訂權利變換計畫」等 4 階段（如圖 2-2）。可以認
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為，都市更新之發起始於實施者11擬具都市更新事業概要開始，原則上，假如屬 於更新單元，第一步驟即是尋求基地所在位址的同意戶，藉由公聽會的方式，給 予附近住戶表達意見之機會；假設非屬更新單元，則需要申請自行劃定更新單元，
倘符合各地方政府規定之環境指標，且不涉及都市計畫主要計畫之擬定或變更，
及不違反各地方政府規定之禁止規定，通常會給予民間自劃更新單元的彈性。但 是，開放民間自劃更新單元之措施，近來也有建商插旗圈地、背離都市計畫精神 或缺乏公共利益的質疑，為都市更新制度的爭議之一。
11 依更新條例第 3 條第 4 款規定，實施者係指實施都市更新事業之機關、機構或團體。次依同 條例第 10 條第 1 項後段，實施者得由土地及及合法建築物所有權人自行組織更新團體，或委託 都市更新事業機構為之。
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圖 2-2：都市更新流程圖
資料來源：本研究整理自“都市更新流程”，財團法人都市更新研究發展基金
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