都市更新管制過程之公共諮商研究：管制影響評估概念的運用 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 政治大. 立都市更新管制過程之公共諮商研究：. ‧ 國. 學. 管制影響評估概念的運用. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 指導教授：施能傑研究生：龔致丞. v. 博士撰. 中華民國 107 年 1 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌. 原本以為我會渾渾噩噩地過生活，在上班、下班、玩樂間，讓這個學位隨著光陰而消失；儘管數年以來，內心總是安慰自己缺了這個學位也沒什麼。但幸好，如同大夢初醒般，終究是好好地把握最後一個學期，終究讓逝去的光陰有了些許價值。雖然我總被揶揄這個碩士班唸得比醫學系還久，起碼結果是好的。謝謝我的父母，自小以來總是尊重我的所有決定，默默地支持著我，也很識相地不會對論文進度窮追猛打，但總在適當時刻暗示我該繼續前進，如果沒有父. 政治大窗好友們在政大三年的陪伴，感謝麒翰、憶萍、冠緯、禹瑞、金剛、喇哥、仙女、立母的支持與援助，我將無法順利完成碩士學位，以及考取公務員。謝謝研究所同. ‧ 國. 學. 雅惠、包子、阿湯哥、鍾小寶等等，以及小安學長、曜竹學長與系男籃的學長學弟們（成大大公盃男籃亞軍真是段美好回憶），可以說研究所時期決定我的職涯. ‧. 方向，所見所聞滋養我的處事方式與生命，能夠遇到一群很棒的人，是我的福氣。. sit. y. Nat. 謝謝婉婷，過去十年間你的陪伴竟也占據現有生命的三分之一，幸好有你在求學. al. er. io. 期間的相攜扶持，我才能逐步踏實地完成學業，並在生命關鍵的成長期奠定穩重. v. n. 的性格與心靈，雖然我們的人生已分道揚鑣，對你只有萬分感謝與祝福；除了想. Ch. engchi. i n U. 和你說我已完成約定，更加希望彼此的人生都能展翅高飛。最後，也要感謝工作後遇到的一群好友們，謝謝佳臻（你最挺我了）、瑀萱、宜樺、儷蓁、偉銓、安迪、查理、喬之、課長、狗王、劉佑、Hans、潘萱、呂俊緯、賈斯伯、中醫師，以及我的高中死黨們，總是一邊鼓勵或是一邊刺激我，謝謝你們的鞭策。最重要的是，萬分感謝我的指導老師施老師，謝謝施老師帶給我的溫暖，謝謝您沒有放棄我，也總是忍受我在截止日前才將難題丟給您，讓您傷腦筋。我永遠不會忘記在國家文官學院報到的第一天，您上完課後竟默默地出現在我的辦公室門口，那幾句簡單的關心迄今難忘，那股溫暖常在我心。您的睿智與學識，永遠是學生畢生追尋的楷模；能在您的指導下取得碩士學位，是學生的莫大榮幸。. I.

(4) 如論公共行政學系的學生在這社會該如何自處，應是盡力感受社會的瞬息萬變，針對複雜的社會問題，發揮所受的邏輯訓練進而解決問題。投入公門的我，也期許自己在取得學位之後，莫忘初衷地在這變動局勢之中，發揮一己之長。. 致丞謹誌民國一○七年二月二十一日. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(5) 摘要. 近來都市更新的管制制度產生許多爭議，而大法官釋字第 709 號解釋更指出部分條文的違憲情形，顯有檢討都市更新制度的必要。本研究之目的，擬從 RIA 及公共諮商切入都市更新的制度及運作，討論其是否能回應立法目的，並就更新程序中，公民參與及公共諮商的困境、現行法制之合目的性及效益，是否呈現手段與目的失衡，梳理具體結論。因此，本研究的問題為：「一、都市更新的管制程序及參與機制如何運作？二、都市更新的運作與 RIA 及公共諮商的差異為何？. 政治大本研究認為都市更新的管制過程係以公聽會、聽證會及審議會作為公共諮商立. 三、我國都市更新的程序，能否提供有效的公共諮商？並回應管制目的？」. ‧ 國. 學. 機制；管制設計的邏輯，是經由多階段性的程序以選擇最優的更新事業計畫提案，並保障利害關係人的權益，管制手段尚可回應管制目的，但有著公共利益不足的. ‧. 嚴重缺失。在都市更新的程序面，已踐行 RIA 程序，且公共諮商機制也稱完善；. sit. y. Nat. 但在實體面，因為管制提案是由實施者提出，且缺乏政府的上位層次指導，其公. al. er. io. 共利益與正當性備受質疑，遂導致都市更新的推動困境。政府在管制角色上的鬆. v. n. 綁及僅依賴行政程序的管制作法，是造成都市更新過度向私人利益傾斜的原因，. Ch. engchi. i n U. 應反思當前管制方式的效用，進而調整管制手段。本研究的發現總結為三點：一、都市更新中公共諮商機制的正面發展；二、管制手段與管制目的之失衡；三、私人利益與公共利益的失調。. 關鍵字：都市更新、公共諮商、公民參與、管制影響評估. III.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(7) 目錄謝誌................................................................................................................................ I 摘要............................................................................................................................. III 目錄............................................................................................................................... V 表目錄........................................................................................................................ VII 圖目錄......................................................................................................................... IX 第壹章. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節研究背景與動機 ........................................................................................ 3 第二節研究目的與問題 ........................................................................................ 4 第貳章. 政治大 RIA 與公民參與 ........................................................................................ 5 立 RIA 程序中的公共諮商 .......................................................................... 22. 文獻檢閱 ....................................................................................................... 5. ‧ 國. y. sit. n. al. er. io. 第肆章. 研究架構 .................................................................................................. 51 研究流程及研究方法 .............................................................................. 53 訪談對象及訪談大綱 .............................................................................. 57 研究限制 .................................................................................................. 64. Nat. 第一節第二節第三節第四節. 研究設計與限制 ......................................................................................... 51. ‧. 第參章. 學. 第一節第二節第三節我國都市更新法制體系 .......................................................................... 32 第四節小結 .......................................................................................................... 47. Ch. i n U. v. 都市更新中的公共諮商與管制效果 ......................................................... 67. engchi. 第一節管制程序及參與機制的實務運作 .......................................................... 68 第二節公共諮商機制的設計、實踐與效果 ...................................................... 78 第三節管制手段與管制目的 .............................................................................. 87 第四節小結 .......................................................................................................... 95 第伍章. 結論與建議 ................................................................................................. 99. 第一節研究發現 .................................................................................................. 99 第二節實務建議與後續研究建議 .................................................................... 103 參考文獻.................................................................................................................... 107 中文書目................................................................................................................ 107 外文書目................................................................................................................ 111 附錄............................................................................................................................ 117 V.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(9) 表目錄表 2-1：公民參與階梯 ............................................................................................... 24 表 2-2：我國 RIA 步驟流程表 .................................................................................. 31 表 2-3：內政部「更新條例」修正草案修法重點 ................................................... 42 表 3-1：訪談對象表 ................................................................................................... 58 表 3-2：訪談大綱 ....................................................................................................... 60 表 3-3：參與觀察場域 ............................................................................................... 61 表 3-4：參與觀察紀錄摘要表 ................................................................................... 62 表 4-1：資料分析指標回應表 ................................................................................... 69. 政治大. 表 4-2：質化分析指標說明表 ................................................................................... 71. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(11) 圖目錄圖 2-1：RIA 流程圖 ................................................................................................... 13 圖 2-2：都市更新流程圖 ........................................................................................... 37 圖 3-1：研究架構圖 ................................................................................................... 52 圖 3-2：研究流程圖 ................................................................................................... 54. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. X. i n U. v.

(13) 第壹章. 緒論. 隨著社會快速發展，各式新穎的商辦大樓以及大型集合式住宅社區如雨後春筍般出現，除了讓都市愈來愈擁擠，都市內可使用的空地（建地）也愈來愈少，都市的發展趨向飽和。在都市發展的過程中，要解決並活化都市中的老舊地區或具公共安全疑慮地區，「都市更新」是改頭換面的手段之一；人們透過都市更新得以不需耗費龐大資金而改善居住品質，並產生美化城市環境的外部效果，理應是被當地民眾所樂見的政策。但是，都市更新的推動，卻可能侵害不願加入都市. 政治大. 更新住戶的自由權及財產權，其中高度涉及政府公權力之行使，是一典型之管制. 立. 政策範疇。. ‧ 國. 學. 然而，在都市更新的政策領域（policy domain）之中，我國都市更新法規之設計以及地方政府推廣都市更新端出的牛肉，建設公司（建商）在都市更新過程. ‧. 中具有舉足輕重的腳色，透過都市更新，建商不需購買建地即能蓋屋、從中獲取. sit. y. Nat. 利益，諸多商機也使都市更新成為房地產市場的火熱議題（杜國源，2008；陳麗. al. er. io. 瑛，2011）。因為其中的龐大利益，使得都市更新的爭議眾多1，諸如「都更怪獸」、. v. n. 「建商圈地」等負面名詞。更重要的是，在當前都市更新程序中，民眾參與的機. Ch. engchi. i n U. 制顯然不足（游千慧，2010），導致政府在推動都市更新的過程，碰到不少來自民間、特別是更新不同意戶居民的阻力。另一方面，自 2001 年起，經濟合作暨發展組織（The Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）在管制改革、管制鬆綁的浪潮下，愈來愈多 OECD 國家使用管制影響評估（Regulatory Impact Analysis, RIA）作為政策分析工具，RIA 已成為管制革新的顯學之一（Jacobs, 2002; Radaelli, 2002）。RIA 受到重視，不外乎透過階段性的系統分析，讓政府部門評估在特定政策領域是否採. 如 2012 年 3 月 28 日爆發的士林文林苑之臺北市政府強制拆除王家祖厝事件，許多大專學生、教授與藝文人士聲援王家的行動，吸引媒體關注並引發社會各界對於都市更新爭議議題的重視，即為一例。 1. 1.

(14) 取管制政策時，得以理解政策問題的背景，並分析政策草案的成本及利益，再透過公開參與或諮商的模式，評估並執行較佳之政策選案。我國也順應這波潮流，自 2004 年起針對行政機關制（訂）定、修正法律與法規命令之範疇，除制定「行政程序法」，行政院亦陸續頒訂「中央行政機關法制作業應注意事項」及「行政院所屬各機關主管法案報院審查應注意事項」，在法制作業程序參揉 RIA 要素並漸次納入，例如：問題界定、政策目標、公共諮商（public consult）、成本效益分析（Cost Benefit Analysis, CBA）及評估等。最近，國家發展委員會（以下簡稱國發會）亦順應國際趨勢，先於 2016 年 4 月下旬宣示將「法規政策影響評估制度. 政治大影響評估作業手冊」，簡介 RIA 精神與要素，供各機關參考運用。由此可知，RIA 立. 規劃構想」2，做為政府提升法制效能的參考3，更於 2017 年 8 月提出「法規政策. 除了是 OECD 國家政策評估的主流，我國政府也賡續推動 RIA 納入現行法制作. ‧ 國. 學. 業，對於現有或未來之管制政策推動或鬆綁，應有相當助益。. ‧. 綜上所述，本研究認為可以借用 RIA 以及其中公共諮商的內涵，討論都市. y. Nat. 更新程序中的民眾參與機制，是否能發揮公共諮商的功能，以及都市更新制度之. er. io. sit. 設計，其手段是否合乎管制目的。換句話說，都市更新既然為當地居民切身利益之事，只有在利害關係人（stakeholders）獲得完整資訊並妥善參與政策過程中，. al. n. v i n 政策執行才可能圓滿；而更上位的層次，則是我國都市更新之設計體制，是否能 Ch engchi U. 夠回應都市更新法規所揭櫫的立法目的。據上，本研究將分別討論我國都市更新制度的設計，以及 RIA 與公共諮商的概念及運作方式，並互相比較及詮釋兩者的差異，以獲得本研究的結論。. 我國行政部門對 RIA 之翻譯為「法規政策影響評估」，本研究認為 RIA 係以管制政策為分析標的，以英文單字直譯為宜，故仍翻譯為「管制影響評估」。 3 國發會（2015 年 4 月 27 日）。國家發展委員會於今（27）日第 24 次委員會議中提報「法規政策影響評估制度規劃構想」，做為日後新政府提升法制效能的參考。國發會網站，2017 年 10 月 10 日，取自： https://www.ndc.gov.tw/News_Content.aspx?n=6FDC603ACC3D414D&sms=DF717169EA26F1A3 &s=D8A373FEFBDEA467。 2. 2.

(15) 第一節研究背景與動機. 當前政府推動的都市更新論述，不外乎以公共利益為推動更新之目的，那麼更新制度是否能維繫其推動目的，就有檢視之處。然而，「公共利益」是典型的不確定法律概念，其內容、受益人均具有不確定性之特徵，必須透過解釋以落實個案正義（謝哲勝編，2015）。況且，公共利益是政府管制的重要依據，公共利益給予政府可以藉由一些管制手段，決定最適產出，以維持市場競爭（Hoskins, McFadyen, & Finn, 2004）。回頭而論我國近年來都市更新發展，自 921 震災之後，. 政治大下，成為營建市場的一股潮流，而且政府亦藉由都市更新提升城市競爭力，擴大立漸次重視都市更新領域（杜國源，2008），可以說都市更新是在震災重建的態勢. ‧ 國. 學. 政府與民間的交流合作，促進經濟發展。. 如前所述，政府是以公共利益為推動都市更新的理由，實現於制度上，便以. ‧. 「多數決」、「同意比率」為設計方式，是否代表所謂的公共利益，僅是構築在多. sit. y. Nat. 數決上呢？從文林苑的例子出發，可以認為現行更新體制，有著正當法律程序、. al. er. io. 多數決、公共利益及執行拆除等問題（謝哲勝編，2015）。而蔡志揚律師也指出，. v. n. 現行都市更新存在 3 個問題：第 1 是「更新單元劃定」，第 2 是「權利變換制度」，. Ch. engchi. i n U. 第 3 是「代為拆除法令」4，顯示程序及實體上的政策設計不當。申言之，更新單元得由地方政府自行規定基準，造成寬鬆不一，且有更新單元浮濫劃定的現象，進而衍生出建商圈地插旗的亂象；權利變換制度則在沒有公正第三方的審核，往往在權利變換的過程中，形成同意更新戶、不同意更新戶與實施者的利益拉扯，整合困難且易發爭議；代為拆除更讓政府陷入球員兼裁判的處境，如果代拆的執行規定不夠完善，且無適當的緩衝期間，就可能引發如文林苑一般的爭議，徒增國家公器私用的困擾。總的來說，當前的都市更新制度，管制方式之設計的確造成諸多爭議，而在蔡志揚（2017 年 3 月 14 日）。都市更新為安全？專家盤點都更 3 大問題。新頭殼 newtalk， 2017 年 9 月 14 日，取自：https://newtalk.tw/news/view/2017-03-14/82886。. 4. 3.

(16) 大法官釋字第 709 號解釋公布以後，更明確地指出現行都市更新條例（以下簡稱更新條例）部分條文有違憲法上正當行政程序而受宣告無效，更有重新檢討更新制度及體系的必要。. 第二節研究目的與問題. 依據國發會（2016）對於 RIA 制度之理解，RIA 的主旨是基於尊重自由市場經濟運作，保護人民基本權利，促進社會公益之價值選擇；RIA 之目的，在於幫. 政治大其達成目的之方法，應能確保目的價值的實現，並能減少負面的外部衝擊，且機立. 助機關選擇適當的管制手段，當機關做成程序性或實體性的管制性法規或措施，. ‧. ‧ 國. 管制正當性。. 學. 關在踐行 RIA 程序時，亦須遵循資訊公開透明及開放民眾參與的規範，以達成. 準此，本研究之目的，擬以上開 RIA 的概念，針對都市更新制度探究當前的. sit. y. Nat. 制度及運作，是否能回應更新條例之立法目的，並就都市更新程序中，公民參與. al. er. io. （citizen participation）及公共諮商的困境、現行法制的合目的性及其效益，是否. n. 呈現手段與目的失衡，梳理具體結論。據上，研究問題為：. Ch. engchi. i n U. v. 一、都市更新的管制程序及參與機制如何運作？二、都市更新的運作與 RIA 及公共諮商的差異為何？三、我國都市更新的程序，能否提供有效的公共諮商？並回應管制目的？. 4.

(17) 第貳章. 文獻檢閱. 都市更新涉及人民私有財產權的變更，需要經由若干法定程序並且在政府核定更新事業計畫後才能實施，是屬於行政機關管制密度較高的高權行政領域。既然都市更新是高度管制的政策類型，即有必要在切入都市更新制度之前，理解 RIA 的內涵及程序並探討公共諮商對於管制政策的重要性，將 RIA 及公共諮商作為後續分析都市更新制度的工具。再者，隨著 OECD 國家逐漸重視管制治理（regulation governance），其不僅. 政治大效率（efficiency）、適應性（adaptability）與一致性（coherence）等民主治理的成立是技術性的管制工具設計，亦增加透明度（transparency）、課責性（accountability）、. ‧ 國. 學. 分（OECD, 2002: 16），可知 RIA 具備調和管制工具與民主參與的功能；在 RIA 的程序中，可以將公共諮商視為涵蓋民主治理精神的階段。而公共諮商的本質，. ‧. 本研究以為是期望藉由公民參與政策過程以提升政策正當性，因此，本研究嘗試. sit. y. Nat. 融合 RIA、公民參與與公共諮商等三者，以釐清管制政策中公民參與的效果，以. al. er. io. 及應當如何設計管制政策中的公民參與機制。. v. n. 本研究之主要標的在於都市更新制度，本研究認為應先整理 RIA 與公共諮. Ch. engchi. i n U. 商的理論脈絡，才能作為分析都市更新的底蘊。因此，本章先由理論面著手，逐步整理 RIA、公民參與的內涵，再於第二節將 RIA 中的公共諮商機制與公民參與的結合，作為切入都市更新制度的基礎。最後，在第三節回歸本研究的主題，討論我國都市更新的管制程序並整理相關文獻。. 第一節. RIA 與公民參與. RIA 是一種以資訊為基礎，對政策設計、政策工具的影響性進行分析、評估的方法（SIGMA, 2001）；RIA 如同政策分析過程，但又有別於政策分析、政策設 5.

(18) 計時的政策論證過程，RIA 強調公共諮商的重要性，其程序涵蓋了公民參與的精神。RIA 與公共諮商，亦是 OECD 所提倡的管制工具之一（OECD, 1997, 2008）。以下分別討論管制政策及革新、RIA 之內涵與其運作方式，並論述何謂良好的公民參與。. 壹、管制政策與管制革新一、何謂管制？「管制」是一種不斷反覆進行的社會協調與政治干預之模式，本身即是一種. 政治大其意謂，管制政策可以視為一個設計和實施以政府如何運用管制權力為內容的政立. 政策工具或資源控制，而利用法律規範達到政府服務的提供（Schneider, 2003）；. 府政策（OECD, 2003）。更詳細的說，管制的意義代表著政府在執行管制政策時，. ‧ 國. 學. 透過法律之授權，針對特定抑或是一般性對象的事物或活動，進而制訂一套具約. ‧. 束性效果之規則，管制機關（構）並在其權責內依據該規則管理、控制被管制者. y. Nat. 之行為（吳英明，1991）。. er. io. sit. 第二，若以規範目的來看，管制政策可分為經濟管制（economic regulation）、社會管制（social regulation）與行政管制（administration regulation）等三面向。. al. n. v i n 在經濟管制面，多聚焦於「管制所產生的經濟效果」，避免市場失靈的產生，進 Ch engchi U 而穩定、控制市場的價格、利潤、產品、市場進出等（Greer, 1987），透過管制讓政府的資源和民間的產出最大化。而在社會面則注重「管制立法與設計」，具有相當的公共利益和社會正義內涵，藉由法律規範而達到提供服務的成果. （Schneider, 2003）。最後在行政管制面，可以將推行管制政策而產生的行政成本視為此類別。第三，以管制政策的特性來看，張世賢、陳恆鈞（1997）認為具有以下 4 點： 1、來自國家的公權力：管制政策是以公權力為基礎，強制人民遵循相關法規； 2、執行政策時必須剝奪人民的自由、財產甚至生命：管制政策多半涵蓋裁罰性規則，以增加人民的順服；3、管制政策為零和賽局：必有遭受損失的一方；4、 6.

(19) 限於在保障社會秩序與公共利益的必要範圍內：管制必須為維持社會秩序及保護公共利益，且政府無法隨意侵害公民權利，例如我國憲法上之法律保留原則5，代表政府行動須「依法行政」，管制法規應經立法院審議通過或授權訂定。另一方面，政府提供的服務也伴隨著管制的興起，亦即政府提供一部分人民服務時，將對另一部分人產生約束與干涉；換言之，政府為達成服務之目的，有賴管制手段的健全與精緻（張其祿，2007），此為政府管制為零和賽局的典型特性。最後，管制政策乃是一個制度設計，呈現社會利益、國家、相關行動者（例如企業、勞工團體、農業組織等）間的互動關係（Eisner, 2000）。管制的過程除. 政治大的制度設計，應當給予人民參與政策過程的機會，將是管制政策能否執行成功的立. 了給予人民一定的限制與義務外，更可能傷及人民的部分權利；因此，管制政策. 關鍵。特別是這個決策過程特別依賴公民接受政策的情況下，公民參與乃是提高. ‧ 國. 學. 政策接受性的方式之一（Thomas, 1995）。. ‧. 總的來說，管制行為乃是政府依據相關法律或其授權之法規命令，所創造的. y. Nat. 零和賽局，政府透過該制度在經濟面、社會面或行政面，基於政府預設的服務目. n. al. er. io. sit. 標，研擬並製作出一套限制人民部分自由、財產甚至生命之行政方式。. 二、管制革新的意義. Ch. engchi. i n U. v. 一般而言，管制革新可以分為兩個面向：第一為市場化、自由化的解除管制路徑，第二為管制制度的重新檢討與創新。在解除管制面，可以視為解除一切不合市場運作與機能之法律規範，以期增強、創造市場自由化與競爭機能（詹鎮榮， 2004）。在於管制制度面，則聚焦於建立或是改革管制機制之制度設計、評估機制等（OECD, 2003），以期減低管制過程中的交易成本、行政成本等，因此，反應在制度設計上，管制政策過程更加注重透明度、課責，並在政策過程中設計更充實且完備的公民參與機制和資訊揭露機制。而本研究所聚焦討論的 RIA，則可. 5 法律保留原則乃是憲法第 23 條之立法意旨之一，即非立法者所認定之必要情形下，不得以法律限制人民之權利。。 7.

(20) 歸類於第二類之管制制度面的檢討與創新，RIA 提供政府決定管制時能夠使用的工具及決策思維，藉此避免管制失靈、政策失靈的發生。 OECD（1996）認為，管制改革的起源是為了改善經濟的績效，並透過經濟和社會管制改善僵化的體制及低競爭力，以尋求更彈性且動態的經濟體制。管制革新的重要性，也在於促進管制以及政府相關管制形式的品質（quality）、提升管制績效（performance、cost-effectiveness）或者法規品質（legal quality），並針對管制類型的不同，應訂定不同的目標與策略（OECD, 1997）。再者，目前社會中與人民息息相關的是社會管制領域，政府已經基於公共健康、安全及福利等理由，. 政治大施通常透過管制法規、管制標準、罰則及管制機關等元素進行（胡至沛，2006：立. 管制諸如環境污染、公共安全、生活條件等等會產生外溢效果的行為，管制的措. 17），而保護公共利益（如同都市更新），更是政府執行社會管制的大旗。但是，. ‧ 國. 學. 因為社會管制通常涉及人民生活的權利，亦屬政府高權行政領域，政府具優勢地. ‧. 位，若無適當的管制制度（如利害關係人的參與機制），政策執行上可能會和被. y. Nat. 管制者衝突，影響管制政策的品質，導致管制成本節節升高。. er. io. sit. 綜上，一般認為管制改革代表著國家選擇市場自由化的路徑，亦代表解除管制的意義；然而，管制改革確實造成「管制國家」的興起，民營化與解除管制的. al. n. v i n 趨勢，代表政府轉為裁判者的角色，且透過市場誘因而減少國家的干預，以達成 Ch engchi U. 管制的目的；這並非是國家角色的退縮，而是功能的重新定位（胡至沛，2006： 24）。事實上，可以將管制改革視為「管制管理」，代表著政府從應該廢除何種管制措施，轉變為政府應該如何改進管制體系的設計與運行（OECD, 2002），因此，本研究認為管制品質的良窳，與管制制度的設計，漸次成為管制改革浪潮中所追求的重點，亦即管制革新類似「管制─解除管制─再管制」的系統性過程。. 貳、RIA 之內涵及運作方式一、RIA 之內涵通常，政府行動可以粗略分為管制政策、自我管制政策及無管制等 3 者，RIA 8.

(21) 是評估政府是否發動管制政策的工具，歐盟執委會（European Commission; 2015）認為政府在於：1、自我管制政策或無管制無法達成同樣的產出；2、成本效益分析之利潤優於自我管制政策或無管制；3、管制政策及其執行架構能夠符合比例性、課責性、一致性、透明性和目標性等一般原則，基於上述架構評估是否發動管制，以取得最佳的淨利益（net benefit）。 RIA 除了扮演政策工具外，並不欲取代決策過程，而僅是給予決策者審慎評估後的選案，揭露所取得的資訊。換言之，RIA 並非架空決策者的權力，僅將決策過程訴諸於政策分析及公共諮商，意欲提供決策時的循證基礎（evidence base）. 政治大管制政策應不應該施行，即「不管制」為最高的指導原則（Australia, 2014; UK, 立. 與透明度（New Zealand, 2013），增加決策的品質。RIA 最重要的內涵，在於判斷. 2015），管制政策僅在採行自我管制或是不管制而無法達成政策效果時，才會被. ‧ 國. 學. 採用，並在 RIA 的過程中都要不斷反思管制的結果，是否能夠創造最大的公共. ‧. 利益（或淨利益）。. y. Nat. 申言之，RIA 的發展走向非過去之「法規鬆綁」（deregulation），而是以「法. er. io. sit. 制管理」（management of law）為目標（林桓，2005），透過目標設定、研擬替選方案、成本分析及公共諮商等步驟，獲得優良的管制立法及管制品質。本研究認. al. n. v i n 為 RIA 是一個理性的政策過程，透過收集資訊，增加對於實際狀況的了解，並透 Ch engchi U. 過整合多重目標、改善政策透明度、引進公共諮商與增強政府的課責性等，增加政府運作的效率；概括而言，RIA 具二種系統屬性（OECD, 2008），其一為具法制程序特徵，要求制定管制法規時的正當性及正當程序（justification note），其注重管制法規之品質及合法性（constitutionality），其二為預算、環境影響評估等類型，其注重於特定的政治領域，可以認為是狹義的 RIA。 RIA 作為一個新興政策工具，透過完善的流程增加政府在籌劃管制政策時的縝密程度，考量多方決策並收集各方資訊，以利於高品質之政策產出。進一步而言，依照 OECD 的定義，RIA 乃是具分析性質的調查（examine）和測量（measure）工具，其評估新的或既有的管制政策之利潤、成本、效果。再者，RIA 透過使用 9.

(22) 公共諮商與經驗證據，以認識現存風險及需求的特性，透過強調透明、課責的政策規劃過程，考慮多元備選方案，以改善現況問題並達到事前審核的效果（Radaelli, 2005）。張其祿（2007）認為，RIA 具有五大原則特徵，分述如下： (一) 透明原則：指管制過程須公開且接受社會大眾之檢視，做好充分之資訊揭露，並在決策過程應納入公共諮商之程序，創立制度性之公眾參與政策過程機制，俾利公民（或被管制者）了解管制政策之形成與制定。 (二) 課責原則：指管制政策須對人民及國會（議會）負責，即是民主治理的. 政治大. 一般性原則，須通過國會（議會）或是其授權方式（如公開說明）之檢審。. 立. (三) 目標原則（targeting）：管制措施應聚焦於所欲解決之問題，減少其外溢. ‧ 國. 學. 效果，或增加其他不屬於原定管制目標以外之第三者之成本負擔。. ‧. (四) 比例原則（proportionality）：管制目的應與手段具適當性，能在最小侵. y. Nat. 害公民權益的狀況下，幫助管制目的的達成，且合法的目的及合法的手. 順服的管制方式，亦當採取之。. al. er. io. sit. 段之間存在之損害比例尚須相當。若有具行動誘導（incentives）或自動. n. v i n (五) 一致性原則（consistency）， C h ：指決策的一致性與可預測性（predictable） engchi U 相同之事情切勿有不同之處理方式，透過建置管制措施通盤協調機制，. 以解決機關間重複之管制立法、不同管制政策間相關衝突等「管制風險」問題，如英國、瑞典等歐洲國家推行之法規統整及註冊機制（comprehensive registry）。其中，張其祿的研究指出「透明性」最為重要；恰好與良善治理原則所提 4 點原則非常相近（Cook, Kirkpatrick, Minogue, & Parker, 2004），如下： (一) 透明：管制過程應公開且能被檢視其決策之立論基礎，並接受公開的協商與挑戰。 (二) 課責：應回應人民或民意代表的疑問，並具明確之管制目標，以利後續 10.

(23) 的檢驗及責任釐清。 (三) 比例性：採取的管制手段應與解決的問題符合比例原則，避免產生過度管制或管制不足的情況。 (四) 一致性：管制政策應具可預測性，減少對市場與社會的干擾。承上，歐盟執委會（2015）也認為讓利害關係人參與的諮商機制，能夠有效提升透明度，並且使得管制目標可以良好地聚焦於政策問題，並增加政策接受度。是以，RIA 以循證分析為基礎，透過成本利益分析及公共諮商等方式，蒐集必要資訊並用來分析選案，提供決策者良好的建議；RIA 的內涵，在於其分析過程中，. 政治大透明、課責、比例原則與性一致性原則等，據以得到具有正當性及政策接受性較立踐行了公共諮商的程序，將利害關係人納入政策過程中，並在分析過程中，遵循. 高的決策建議。. ‧ 國. 學. 準此，RIA 可協助主政者勾勒管制政策之藍圖，其能在決策系統及政策過程. ‧. 中透過各式量化報告提供決策者資訊，進而與決策圈融合；然而，有效地 RIA 仍. y. sit. io. n. al. er. 之基石。. Nat. 然必須保持與官僚體系、政治圈的距離，其中立性與客觀性乃是 RIA 能否成功. 二、RIA 的運作方式. Ch. engchi. i n U. v. 依據歐盟執委會（2015：7）的定義，良好的管制政策工具應具備的特點為： 1、鑲嵌於政策設計過程；2、以高品質為基礎；3、以循證為基礎；4、開放利害關係人參與；5、遵循權力分散及比例性原則；6、廣泛考量各種利益或價值；7、一致性與整體性；8、衡平性；9、透明度；10、客觀且公正的；11、具有適當的管制資源及組織。其中，循證、參與、比例原則與透明度，不斷地在各種影響評估流程中被提及（丘昌泰，2004；張其祿，2007；New Zealand, 2013）；換句話說，好的管制政策工具，並不能僅止於理性的選案分析，而需要納入政策參與，甚至能夠跨領域的思考，以追求最好的管制政策設計。 RIA 的執行程序，則是奠基於前述良好管制工具的基礎上，歐盟執委會（2009： 11.

(24) 5）建議依序為：「確認問題」、「確認目標」、「發展選案」、「分析選案」、「比較選案」、「研擬監測及評估大綱」，非常類似於 W. Dunn 所提出的「政策分析」階段，即「問題建構」、「政策預示」、「政策推介」、「政策監測」及「政策評估」的 5 階段，兩者同樣是一個循環的政策分析過程，可以認為 RIA 亦帶有政策分析功能的特質。而在 RIA 的發展歷程中，OECD、歐盟執委會及其他歐美國家亦提出眾多的檢查清單（checklist），如 OECD（2008）的 10 項問題：1、政策問題有無被清楚界定？2、政府有正當介入的理由？3、採取管制是最佳手段嗎？4、有法源基礎嗎？5、管制層級是否合適？6、管制的成本與利益是否具正當性？7、管制. 政治大一致、可被理解的及可被接受的？9、是否每個利益團體都有機會表達其意見？立. 的效果是否透明地均分於社會中？8、管制內容對於被管制者，是否清晰、前後. 10、如何讓被管制者能夠順服政策？. ‧ 國. 學. 至於，在於利害關係人參與部分，OECD（2008）認為在政府內應該包括最. ‧. 高行政首長或其授權人、司法、財政、經濟、法律、國會等代表，而在政府以外. y. Nat. 則應該包含商界、消費者組織、學術界等等，而一般大眾則可以利用說明會、記. er. io. sit. 者會等方式說明管制內容。可以認為，RIA 在於利害關係人參與部分，參與對象的設計是相當廣泛的，包含受到外部效果或間接影響的公眾。再者，關於 RIA 的. al. n. v i n 評估時程，依照歐盟執委會的經驗，多數在 1 年左右，但也可能長於 1 年半或 2 Ch engchi U. 年，但也可能僅須 8 至 10 個月，變因在於政策影響預測的重要性、與利害關係. 人諮商的策略與過程、重複進行影響評估的時間等（歐盟執委會, 2015）；RIA 也許會有程序成本過高之問題，但仍然要視其所處問題背景而論斷，時間的不可預測性是其風險之一。綜上所述，本研究認為 RIA 並非僅止於政策設計面的理性思量，更牽涉到各機關及利害關係人間的政治關係，同時具備探求問題的能力。RIA 是一個理性的政策過程，屬一個長期性質（long-term）的政策工具；其中，公共諮商是相當重要的機制，應於 RIA 過程中反覆開啟，亦具備改善政策接受度（policy capacities）之功能（OECD, 2008）。RIA 的施行步驟如下圖（圖 2-1）： 12.

(25) 政策背景. 政策目標. 定義. 管制選案. 確認. 成本. 評估. 諮商. 立. 其他影響. 效益. 政治涉入的利害關係人大. ‧ 國. 學. 執行、順服與監測機制. 設計. ‧ y. n. al. sit. io. 圖 2-1：RIA 流程圖資料來源：OECD, 2008: 17。. er. Nat. 完成 RIA 後：進行決策. Ch. engchi. i n U. v. 據上，歸納 OECD 提出的 RIA 步驟，應踐行下列階段：1、定義政策系絡及政策目標；2、發展各種管制性和非管制性選擇（options）；3、確認各選案的成本、利潤和效果；4、利用公共諮商使利害相關人涉入；5、依據取得的資訊，設計執行與順服的策略，以及發展監測機制。本研究認為，OECD 的 RIA 步驟中，公共諮商提供利害關係人之管制政策參與，而管制政策具限制、剝奪私利益的意涵，利害關係人參與管制政策過程可增加政策的正當性，並增加公民對管制政策的認識、預期與順服。再者，涉入政策過程也可使管制政策中對於利害關係人的傷害即早獲得解決，減低政策執行中其救濟行為的發生並減低因救濟行為而生的 13.

(26) 社會成本。再以歐盟執委會（2009）執行影響評估（impact assessment）所提出的指引（guideline）而言，其步驟分為 6 點：1、問題分析及確認利害關係人；2、定義目標；3、確認政策與管制方案，並強調輔助（subsidiarity）與比例（proportionality）原則；4、進行量化與質化的經濟、社會與環境的測量，並儘量以貨幣單位呈現； 5、建立衡量指標與評估方案；6、設計監測與評估之方式，以測量績效。本研究以為，無論 OECD 或是歐盟執委會，步驟上都始於問題建構、方案分析、方案預示等階段，RIA 應能同「政策分析」相提並論（施能傑，2012），透. 政治大理，提供決策圈一個經過理性思考、審議論證過後的最佳選案。RIA 可以幫助管立過定義政策問題、確認替選方案、評估、公共諮商、設計建議最佳方案等方式辦. 制者蒐集決策所需要的資訊，無論是藉由量化方式研擬替選方案，或是藉由質化. ‧ 國. 學. 方式，藉由各種諮商方式蒐集外部意見，管制者可以藉由實施 RIA 達到以下的. ‧. 目標（OECD, 1997）：. y. Nat. (一) 增加對於政府行動實質影響的了解，包括行動中的所有利益與成本。. er. io. sit. (二) 整合多重的政策目標。 (三) 改善透明度與諮商制度。. n. al. (四) 改善政府的課責。. Ch. engchi. i n U. v. 當然，RIA 也有其困境及挑戰，RIA 本身是非常需要政治支持與對外溝通的政策工具，而任何的行政流程改革或是組織革新，都會面臨內部的反彈。RIA 因為涉及政府對外的權力互動，其反彈更是內外兼具的，除了政治端的支持，亦需要對外說明採取 RIA 的優點及更加透明化評估流程，政府亦須自我檢討與施行教育訓練，革除「為了滿足行政程序而虛應故事」的心態，翻轉為民服務，方能有利 RIA 的推動。RIA 也能夠讓管制政策在接受行政機關抑或是國會檢視時，透過完善的方案分析，解釋政策選定的理由，以及預期國會可能的疑慮之處（歐盟執委會，2015）。然而，OECD（2003）透過分析管制改革政策實施過程，提出幾個 RIA 運作 14.

(27) 時可能產生的缺陷：1、缺乏明確具體的管制品質原則，願景並不清楚；2、政策覆蓋範圍有重要缺口，如過於注重國家層次的管制領域，以及過多免除管制評估的除外條款；3、在政策制定的過程中，並無公開諮商程序，以致缺乏社會支持； 4、缺乏維持政策延續所需的機關（構）與支持；5、執行階段，缺乏對具關聯性機關的指導與合作；6、執行該政策的機關，未具專業和技術；7、不夠重視執行時的監測、評估，缺少政策反饋（feedback）途徑。另一方面，OECD（2008）也提出成功 RIA 的 10 點基石，如下： (一) 需要良好的政治委託，充分的政治層級之支持。. 政治大 (三) 管制者需要訓練及擁有良好的管制技巧。立. (二) RIA 過程應具備可信賴性、良善管理與各種政策工具的互相合作。. (五) 必須研擬完善的資料蒐集策略。. 學. ‧ 國. (四) RIA 模型應是結構化及具分析能力的。. io. er. (八) 必須與被管制者充分溝通管制結果。. sit. y. Nat. (七) 在政治決策過程中，愈早開啟 RIA 愈好。. ‧. (六) 設定 RIA 的預期成果（efforts）及優先順序（prioritisation）。. (九) 保持 RIA 進行時的公共諮商、公民參與及透明度。. al. n. v i n (十) 研擬新管制措施時，愈早在外部環境開啟 RIA 程序愈好。 Ch engchi U. 迄今，RIA 在 OECD 國家及歐美國家已發展多年，也有著很多檢查清單可以依循，非常值得參考利用。總結上述各要素，RIA 之程序大體不脫政策分析之問題建構、發展選案並評估的流程，但是，其特徵在於理解政治層面、利害關係人層面對於政策成敗良窳的重大影響。在理性分析的過程中，加入了帶著質化色彩之溝通、諮詢或辯證的階段，而透過與利害關係人的接觸，本研究認為可以大幅提升日後執行階段的政策接受度，也為採用 RIA 作為政策分析方式的最大利基。最後，以澳洲的 RIA 作業方式為例（Australia, 2014），在評估管制政策時，要求行政部門應時常反思 2 個問題：1、管制是否比非管制好？政府干預真的能創造優勢？2、是否評估全部選案後，所建議方案是最能夠創造最大利益的？」， 15.

(28) 值得我國在政策規劃、甚至事後的政策評估階段反覆檢視管制之必要。. 參、公民參與的重要性與成功要素一、公民參與的重要性公民參與是公民以行動去影響政府的作為，舉凡在各個政策階段中皆可見公民參與的蹤跡，然而，如同 Robert A. Dahl（1989; chapter 1）所言：「沒有統一的民主理論（the theory of democracy），只有許多的民主理論（ the theories of democracy）」，公民參與的面貌也是如此。各種大小選舉、社區性的自治會議、法. 政治大議式民主（deliberative democracy）更是目前提到公民參與時最為人熟知的一種立. 律上的公聽會和說明會、遊行甚至是街頭抗爭，都可視為公民參與的表現；而審. 方式。而 RIA 同樣重視利害關係人的參與，其中的公共諮商亦是公民參與的一. ‧ 國. 學. 種，因此，希望聚焦討論在公民參與的內涵，進而引申何謂成功的公民參與。質. ‧. 言之，公民參與的精神，即是在現今多元價值競合的社會中，無論公民是自發地. y. Nat. 聚集或是被組織起來，他們願意採取抗議性或非抗議性的行動並參與政策過程，. er. io. sit. 以訴求自身理想實現或是爭取自身權益（吳定，2003）。換句話說，公民參與代表著公民權力（citizen power）的意思，將權力重新分配，讓被排除在政治、經濟. al. n. v i n 過程之外的「無權者」（have-not C hcitizens），能夠參與資訊的分享、目標的設定、 engchi U. 稅賦的配置、計畫的執行以及利益的分配（Arnstein, 1969）。透過公民參與，將. 公民的聲音向政策過程中的主事者傳遞，使得公民權利能夠在參與政策過程中受到保障，這乃是提倡公民參與的主要利基（niche）之一。再者，隨著 1960 年代新公共行政（New Public Administration）思潮發起，人們開始注重公民主權與公共利益，政府的行政作為不再以「效率」做為最高宗旨，而常任文官則化身為倡議者，照顧弱勢與追求社會公平成為新公共行政下官僚的重要任務（Waldo, 1980）。既然公部門的存在是為了降低人們在經濟上、社會上、精神上的痛苦，並改善人民的生活狀況（LaPorte, 1971），公民就不應只是被動地接受政府的決策，而須要進入政策過程之中，為權益發聲。特別是，在政 16.

(29) 府任務與服務日亦多元的現在，傳統政治學中「行政─立法」二元民主論已不符合瞬息萬變的社會步調，為了回應行政機關的動態決策需求，立法部門援用「委任立法」的方式，透過「法規命令」6賦予行政機關本於自身專業及追求行政效率而做出決策的權力，然而，這卻可能出現行政機關的專業宰制、無法課責（unaccountability）的現象；因此，唯有強化公民參與行政機制的決策，才能提升行政機關決策之正當性（雷文玫，2004），除了保障人民權益不因未能參與而被侵犯外，也可提升人民對政策結果的順服程度（Thomas, 1995；丘昌泰，2004）。透過公民參與，可以讓人民反映自身需求、保障自身權益、提升政策正當性. 政治大主思潮下，公民參與制度的設計與強化，已是目前的重要課題（丘昌泰，2004）。立. 與順服程度，因此，必須設計能夠保障公民參與的一套制度；特別在今日強勢民. 我們可以透過參與政策過程，藉由利害關係人和公部門的互動，追求圓滿的決策. ‧ 國. 學. 結果，Clay（1996）亦針對「公眾─制度之過程」（public-institutional process）提. ‧. 出 6 項功能：1、在制度與政策運作面促成公民與政府「共享」思維的協商途徑；. y. Nat. 2、在制度中或制度間建立雙方之連結關係；3、好的公民參與品質能在參與者間. er. io. sit. 發展出良好的信任關係；4、建立參與的規則，可作為具體政策績效之衡量指標； 5、公民參與能和制度產生互動效果，進而將互動方式制度化、定型化；6、制度. al. n. v i n 化的公民參與，可保持參與者間、參與者與制度間的聯繫，並深化制度的長期運 Ch engchi U 作。公民參與能夠營造出人民與公部門的良好互動與互信，但也須配合良好的制. 度；爰此，為了增加政府施政的穩定與其運作的順暢，我們更應該重視公民參與制度的設計與運行。另一方面，在民主社會之中，常見到「專業」與「民意」對於決策的差別感. 行政程序法第 150 條：「（第一項）本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。（第二項）法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」本條言明行政機關以行政命令限制人民權利或給予一定義務時，必須要有法律的授權，且其內容必須在法律授權的範圍內，否則公布之法規命令將無效。本條給予行政機關因應時勢訂定對外影響人民權益之法規命令的彈性，然而，法規命令是否無效，多數乃採事後審查的課責途徑，非經一定之行政訴訟程序或大法官釋憲，無法認定無效，對於公民權益之保護未臻理想。若行政機關在研議法規命令時，能夠納入相關利害關係人參與，應可增加法規命令之政策可行性，本研究提倡 RIA 之因即是如此。 6. 17.

(30) 受，換句話說，即是「專業行政」與「公民參與」的拉鋸關係；「程序性民主」與「認識性民主」恰好說明二者對於決策產出機制的歧異觀點。民主政治的施政應以民意為依歸，民意既是人民的集體政策偏好，也是重要的「決策知識」，決策時理當探尋正確的民意；但是，程序性民主和認識性民主對於民意產出方式呈現極大的意見落差。一言以蔽之，二者的爭議為：「民主政治究竟該強調程序上的公平參與（程序性民主）？抑或是做出正確的決策（認識性民主）（List & Goodin, 2001）？」程序性民主代表著運作良好的民主政治只須遵循特定程序規範之思維，然而，經由程序產出的結果是否滿足某種客觀的「真理」則在所不問；但運作上. 政治大的權力，進而掌握民意的詮釋（陳敦源，2009）。相反地，認識性民主則是為了立. 卻存著程序結構上的偏差，擁有決策知識的權力菁英（專家）通常具有議程設定. 「彰顯真理」（tracking the truth; List & Goodin, 2001; Estlund, 1993, 1997；轉引自. ‧ 國. 學. 陳敦源，2009），他們認為民主參與本身就是真理，藉由增加公民知識及擴大公. ‧. 民參與，可以解決專家宰制的問題，人民參與公共政策具有降低決策外部成本、. y. Nat. 趨近正確選擇的價值存在（陳敦源，2009）。這部分的討論帶出了制度的重要性，. er. io. sit. 民主政治不外乎透過制度的設計尋找全民意志（general will）並作為施政正當性基礎，不僅須要形式上之正當行政程序（程序性民主），如何維繫制度的良好運. al. n. v i n 作及讓公民實質地參與政策過程（認識性民主）抑是同樣重要。 Ch engchi U. 因此，基於政策順利推展、施政穩定度之目的，可以將公民參與視為民主社. 會的基石，本研究認為政策過程需要公民聲音之反應，讓政策產出不背離民意，並減少政策推行阻力，吸納民力亦是宣洩民眾不滿聲音的管道之一；第二，透過公民與公部門的互動，可增加彼此的互信基礎，設計得宜的參與制度，亦有助於政府運作之穩定；第三，民主參與的良窳，必須透過制度保障公民的實質參與，減低政府內部之官僚專業宰制、菁英決策情形，方能順暢運作。據此而言，政策能否推行植基於公民參與的機會和制度是否健全，為了讓決策透明、多元主義、程序公平等精神融入政策過程，在政策規劃、執行等容易演變成政治折衝的階段，納入多元意見甚是重要。本研究認為，可以將公民參與視 18.

(31) 為基於審議式民主精神下、強調平等參與和共善取向的互動平台與制度（Hendriks，2002），進而使得政府之施政能夠更具回應性。再者，公民參與的重要性，乃是將政府由單方面的獨大，轉變為與多元意見折衝與磋商，順應「從政府到治理」（from government to governance）以及「從回應到協力」（from response to collaboration）的民主政治趨勢（杜文苓、彭渰雯，2008）。質言之，公民參與的重要性是賦予民間一個參與政治的機會，藉由參與進而表達、影響政策過程的機會，並設計及營造「有影響力的參與」之公民參與機制，才能形塑一個成功的公民參與。. 政治大認為其對於提升治理績效具積極意義，例如：1、公民參與能提高政府的代表性立. B. Carroll 和 T. Carroll（2002）在研究公民參與對於地方治理績效的影響時，. 和回應力；2、公民參與可以增加政府與人民間的互信；3、藉由參與公共事務能. ‧ 國. 學. 增進政治團結及社區整合；4、公民參與能賦予政策制定及執行的合法性，提升. ‧. 政策順服度；5、公民參與具提升公民素養之教育意涵，能引導及促進公民參與. y. Nat. 文化之發展。準此，本研究認為可以由後現代、實質理性的角度，認為公民參與. er. io. sit. 具有彰顯公共利益、保障人民權利的作用，公民參與代表「公共性」（publicness）的重要性，本研究借用新公共行政的見解，公共性代表著「公共利益」（public. al. n. v i n interest），也就是民主國家的基石；另外，良好的政策執行以及高品質的公共服 Ch engchi U. 務，也須要透過互相合作的政府及人民才能運轉順利。本研究認為，公民參與的. 重要性在於增加政府施政之公共性內涵，且保證公共服務貼近公民需求、形塑具開放與回應性的官僚體系、建立政府與公民間之積極與正面的認識與情感維繫（Thomas, 1995）。. 二、公民參與的成功要素公民參與是否成功，除了提高政府與人民間的信任程度外，尚須建立平等參與及具回應性的機制。畢竟，公民參與政策過程，真諦在於多元意見的表達及激盪，進而產出多方可接受的政策；若僅是儀式性的機制設計，將只會更加剝離人 19.

(32) 民與政府間的信任感（Halvorsen, 2003），是以何謂有效的公民參與要素，就具討論之餘地。本研究認為，良好的政治信任（policy brief）是公民參與能否成功的基礎，而兼顧程序與實質的參與機制應能提升政治信任（杜文苓、陳致中，2007）。如同前揭程序性民主與認識性民主的爭論，擔憂權威專家對於議題設定的優勢，導致公民參與流為形式，愈來愈多的文獻指出，專家亦會犯錯，專家決策、菁英決策的決策模型需要透過公民參與或是參與式治理補充其決策的缺陷（余致力， 2000；徐世榮、許紹峰，2001；杜文苓、陳致中，2007），公民在於政策過程中應. 政治大研究能改善民主政治的弊病，提升決策品質與正當性（林國明、陳東升，2003）。立占有一定分量，而不應被排除在外。更甚者，透過審議式民主之參與對話，尚有. 但是，自馬政府時期直到政黨輪替後的蔡政府，社會運動仍然風起雲湧；甚至，. ‧ 國. 學. 在強調溝通的審議式民主場域，也有民間社會團體對我國審議式民主過於「程序. ‧. 主義」的反感聲音（林國明，2013）。此外，徐世榮與廖麗敏（2011）在研究我國. y. Nat. 土地政策中，指出公部門並未以當地住民的權益為優先，缺乏對弱勢者的資訊提. er. io. sit. 供及交互主觀（intersubjective communication）的溝通，制度上並沒有讓當地民眾平等參與。由此可知，我國政府在於參與制度的選擇上，可以透過議程設定. al. n. v i n （agenda setting），使得公部門雖然已踐行法定程序，卻排除部分利害關係人參與 Ch engchi U. 最重要的政策規劃階段，亦使他們無法有效影響政策結果；或許，我國政府之行為，就是政策規劃階段「偏差動員」（mobilization of bias；Bachrach & Baratz, 1962）的態樣。為了建立平等參與及具回應性的參與機制，並提供完善的資訊與相關輔助性資源協助，在兼顧政策品質與政策接受程度下，本研究認為可以歸類為良好的資訊公開、實質的參與、平等的程序、透明度與回應性等 5 點成功要素： (一) 良好的資訊公開：運作完善的公民參與，是公開政府資訊並教育民眾，將政府機關擁有的專業知識透過資訊揭露機制讓民眾知曉；擁有資訊亦代表擁有權力（Forester，1982），若專業官僚壟斷大部分的政策知識與 20.

(33) 資訊，將使得公民在政策過程中淪為儀式性參與，且資訊不對稱（information asymmetry）也將置公民於不利地位（莊文忠，2015）。本研究認為，公開資訊能夠拉近人民與政府官員、專家學者之間的資訊落差，有助於公民參與制度的運作。 (二) 實質參與：如同審議式民主強調的理性思辨與公民知能的賦權（empowerment of civic literacy），適當的參與管道與資訊公開，能提升人民的參與能力，進而形成「參與─了解─進一步參與」的良性循環（林國明、陳東升，2003），公民參與才能具實質的影響力及持續性。透過. 政治大的理念，讓公民實質參與政策規劃，才能提升公民參與能力，進而影響立. 塑造對話及資訊公開的場域，以及合作式規劃（collaborative planning）. 政策規劃；若公民參與為吸納功能之形式化參與，則只會加深民眾與政. ‧ 國. 學. 府的隔閡，加深不信任（杜文苓、陳致中，2007）。. ‧. (三) 平等的程序：徐世榮與廖麗敏（2011）認為當地民眾對於發展的自主權. y. Nat. 與公平參與的權力結構，應代替學術菁英或當權者的指揮；這代表公民. er. io. sit. 參與機制不能獨厚或偏袒政府、民間之任何一方關係利害人，政府不能藉由議程設定，獲得較優的地位，並應透過確立平等參與程序的規定（如. n. al. i n 聽證會），保護公民參政權益不被侵害。 Ch engchi U. v. (四) 透明度：OECD（2003）認為透明度愈高的政府，其施政合法性也愈高；因此，透明度應構築於資訊公開的基礎上，政府所作所為應被人民監督，並主動向人民公開，提高政府的課責性。由於政府高權行政具獨占的特性，缺乏透明度很可能衍生尋租行為，政府恐淪為特定團體的俘虜，有害公共利益（Buchanan, Tollison & Tullock, 1980）。 (五) 回應性：依據新公共行政的觀點，政府存在目的是回應公共利益，而公共利益能夠透過正當行政程序和各種公民參與而得出；本研究認為政府應當具備回應性，提高政策可接受性，否則公民參與不過淪為裝飾性之政策過程而已。 21.

(34) 具體而言，公民參與為政府帶來 2 點好處：1、在現有政策的運作或其他決策問題上，獲取更多公民偏好的資訊；2、作為決策的先決條件，可以增進公民對決策的可接受程度（Thomas, 1995）。本研究認為，RIA 的政策過程兼具以上 2 點好處，且 RIA 具備制度上的強制性，讓規劃管制政策的機關構必須據以執行； RIA 亦具備落實上述 5 點公民參與成功要素的能力，減少因政策設計不良，缺乏政策可接受性而產生窒礙難行的政治僵局。. 第二節. RIA 程序中的公共諮商. 政治大我們可以將公共諮商程序，視為 RIA 與純粹政策分析的差別，而本研究相立 ‧. ‧ 國. 學. 信，踐行公共諮商的程序，應能使政策獲得相當支持。. 壹、管制政策中的公民參與. sit. y. Nat. 管制政策在 1980 年代之後遭遇到不少的挑戰，例如市場失靈、政府失靈而. al. n. 管制改革的理念由歐美國家開始萌芽。. Ch. engchi. er. io. 產生解除管制的呼聲外，人民對政府的不信任也造成統治正當性之危機。因此，. i n U. v. 隨著參與式民主（participatory democracy）概念的興起，補充傳統的代議制民主，其認為在熟知內情的人民支持下，能增強政府有效執行政策的能力（OECD, 2003）；因此，在管制改革中，強調資訊的公開、利害關係人的參與，為討論的重點。另外，在管制改革的脈絡中，設立獨立管制機關也是確保有效的管制方式之一（OECD, 2003），例如各種的委員會機制，而 Stern and Holder（1999）又基於公平、公正的立場，認為良好的獨立管制機關為提出讓人民信服之政策，必須在管制的過程中達到「決策的公開討論」、「明確的決策程序與遊戲規則」、「利害關係人的充分參與」、「管制機關決策與建議必須接受公開檢驗」等 4 項標準，如此，管制政策才能具透明度、可預測性、合法及合理性，並經得起社會檢驗。. 22.

(35) 更準確地來說，政府實行管制的基礎在於合法性，而合法性來自於良好的政策過程參與，本研究認為在管制改革的過程中，係逐漸思考如何納入與何時納入公民參與機制，且公民進入管制政策的過程具有不可取代性，也是 OECD 國家執行 RIA 的一環。回顧我國經驗，雖有行政程序法要求政府在行政過程中給予民眾陳述意見之機會，但實務上多僅止於由上而下的告知（如預告程序），而未給予民眾由下而上的參與（如聽證程序），進而在政策執行階段遭致民眾抗爭的，乃是缺乏實質公民參與政策過程機制或精神而導致政策無法執行的最好例子。最後，我們也不可忽略行政機關因為納入過多的公民參與要求，產生參與疲. 政治大 capture；Bernstein, 1955；Stigler, 1971）等現象。因此，如何設計適當的公民參與立. 勞、諮詢疲勞症（consultation fatigue；OECD, 2004）甚至管制俘虜（regulatory. 制度，並能維持政策過程的效率，亦是重要。. ‧ 國. 學 ‧. 貳、何謂公共諮商？. y. Nat. 公共諮商講求政府在政策過程中應設計納入利害關係人的機制，為 RIA 的. er. io. sit. 政策工具之一（ OECD, 2008 ），而從公民參與梯度（ the Ladder of Citizen Participation; Arnstein, 1969）來看，至少能將公共諮商視為公民參與中之「形式. al. n. v i n 參與」（Tokenism）階層，公共諮商乃公民參與的發展和延伸。 Ch engchi U. 由於公民參與的類型廣泛，Sherry R. Arnstein（1969）提出「公民參與梯度」，. 利用公民的參與影響力程度，將參與的本質區辨為「無參與」（Nonparticipation）、「形式參與」（Tokenism）與「公民權力」（Citizen Power）等三大類，其中，公民參與的類型光譜可以從被動式告知乃至於公民主動參與政策過程等（如表 21），各個光譜皆代表著不同的參與方式與政策意涵，但還是以培養公民主動參與政策過程為最終之公民參與機制設計的目標，讓公民擁有實質參與的權利，彰顯公民權利，才是達成優良管制的基礎。. 23.

(36) 表 2-1：公民參與階梯公民參與階梯. 8. 公民控制. 7. 受託權力. 6. 夥伴. 5. 安撫勸解. 4. 諮詢. 公民權力. 形式參與. 治政大知會立. 3. ‧ 國. 學. 治療. 2. 無參與控制. 1. ‧. 資料來源：Arnstein，1969。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 在 OECD 國家，公共諮商被作為在政策過程中探詢民意的主要政策工具，. i n U. v. 並在 1980 年起被各國廣泛運用於各管制政策領域中（OECD, 2003）。由此可知，. Ch. engchi. 在 RIA 中，公共諮商被廣泛使用來汲取民意；因此，重視公共諮商的程序，則代表更加重視政策過程之意見蒐集，而非僅注重政策分析時之量化計算，及政策結果之效率與效能，亦即更加在乎實質理性（公民參與）與工具理性（政策效果）之平衡。換句話說，專業官僚之政策設計與規劃應當與利害關係人互相配合與調適，並透過各種對話模式來增加雙方的互動與了解，使得彼此對於政策背景、目標、遠景，和雙方之背景、組織、結構，達成共識與互信（朱鎮明，2007）。然而，我國的法制實務僅將蒐集民意當作法制作業程序中不甚重要的一環，多著重於主管機關自身的專業判斷，致後續爭議所在多有。公共諮商的具體精神在於實踐民主治理之精神，其中，政府與公民的互動方 24.

(37) 式可以分為 3 種（OECD，2003）：一、公告（notification）：向公民傳達有關制訂管制政策之訊息，它是法治（rule of law）的一個關鍵組成部分。在這個部分，被管制者是單向的、被動的資訊接收者，其目標是推動管制實施，改善管制遵守情況。二、諮詢（consultation）：資訊在管制者與被管制者間流動，管制者乃積極地徵詢各利益團體和各利害關係人等。諮詢乃是雙向的訊息流動，在任何的政策設計抑或是政策階段都可能發生，其目標在於收集資訊以推動高品質之管制政策設計。. 政治大議政策內容的過程中，主動納入各利害關係人；參與能夠幫助政策執行，立. 三、參與（participation）：在政策目標和手段之系統設計過程中，或者在審. 改善承諾、一致性和政治支持。透過參與，利害關係人能夠增強自己對. ‧ 國. 學. 政策的所有感（ownership），而便於順服政策且有利達成預設之政策目. ‧. 標。. y. Nat. 一般而言，公告與諮詢是偏向單向性的互動，而參與則是建立政府與利害關. er. io. sit. 係人間之溝通橋梁。就我國現行法制，如行政程序法，多規範以公告、諮詢等模式，作為政府與公民的互動方式，或許考量行政作業成本，單向性的互動對於政. al. n. v i n 府政務的推行及加速行政流程，是較為便捷與成本低廉的方式；反之，讓公民「參 Ch engchi U 與」決策，可能代表著行政程序的冗長，這是政府所不樂見的。然而，就政策執. 行的圓滿程度，透過政府與公民的雙向互動，對於政策正當性來說，將有較佳的民意基礎。本研究認為，上述 3 種互動方式，應是依地制宜的運用，「公告」可以作為「諮商」的宣傳方式，而「諮商」亦可輔以「參與」，相輔相成。我們可以聚焦於政策過程之中「誰來參與」的問題，目前社會上諸多民意抗爭、街頭遊行的現象，不外乎抗議無法「參與」，也因此，本研究認為政府已認識到上述 3 種公共諮商之態樣，但是，如何正當化、平等化、透明化地推動上開公共諮商之態樣，尚待政府部門努力。舉例來說，在草擬政策階段，透過小規模、與特定利益團體交換 25.

(38) 意見之「諮商」，政府部門有較佳之利基發展政策論述，再藉由完整資訊揭露之「公告」，針對公眾不特定人之全盤資訊揭露，避免資訊落差，最後，藉由真正平等、公開之「參與」，經過政策審議、各利害關係人交互詰辯之過程，得到眾人皆可以接受之政策，如此將上開 3 種態樣多階段性及交互融合的操作，當符公共諮商的要領。總歸而言，公共諮商藉由給予被管制者：1、改變政策之機會；2、涉入政策議程之權利，使得被管制者產生自願承諾之政策順服。當然，其順服的程度植基於公共議題的敏感性與涉入政策過程的角色重要性，如只是吸納式的參與，自然. 政治大府之信賴感，而這也是公共諮商希望達成的效果。立. 不可能有順服的結果；易言之，當一般公民具有上述權利後，自然會增加對於政. 至於在公共諮商的具體實踐，又可以分為下列運作方式（OECD，2003）：. ‧ 國. 學. 一、非正式調查（informal consultation）：無特殊制度規範與形式，可依政府. ‧. 實際需要接觸利益團體，諸如使用電話聯繫、郵件等非正式會面，亦可. y. Nat. 發生在任何的政策過程中，得作為蒐集資訊的手段。這個方式在 OECD. er. io. sit. 國家中受到廣泛運用，然而，本方式因為無明定相關規範，在透明度及課責性上是較薄弱的，且政府具有充分之裁量權，但無法課責政府調查. n. al. i n 標的之選擇方式，程序上的代表性偏低。 Ch engchi U. v. 二、管制提案之公眾意見循環（circulation of regulatory proposals for public comment）：是較為低廉的諮商工具，藉由公開機制徵求公眾意見並促進受影響團體提出相關資訊，本方式之運作非常彈性化，可以在任何的政策階段中發生，如時間、範圍、回應的方式都是非受限的。事實上，本方式具備系統性、結構化、循環的特徵，亦具有一定法源基礎，政府會在公共諮商中呈現較為具體的管制提案，蒐集外部意見後，政府採書面方式給予外部回應，亦盡可能透過資通訊科技，努力擴大諮商的範圍與人數。然而，因本方式由政府掌握進入公共諮商對象的裁量權，使得弱勢團體較可能被忽略，為最大的缺點。 26.

(39) 三、公開的通告─評論（public notice-and-comment）：本方式的開放性與包含性高於上述程序，是更結構化、正式化的工具，目的是將所有利益團體納入政策過程。本方式須提供管制的背景資訊，如管制草案、政策目標、問題界定、備選方案及其影響評估等。由此可知，本方式為 RIA 的基礎之一，可以幫助大眾更有效率地參與政策。然而，若屬於較具爭議性的管制案件，本方式在實務運作上，大眾參與政策的程度仍然是較低的。一般而言，本方式多用在法律、命令之預告程序，而我國行政程序法要求的法規預告程序，即類似於此。. 政治大開討論，邀請所有利益團體參加，具有補充其他公共諮商工具的功能。立. 四、聽證會（public hearings）：本方式係為特定管制提案（proposal）舉辦公. 多數 OECD 國家已使用本諮商方式，但各國在實踐上尚有差異，例如，. ‧ 國. 學. 在美國，聽證會是正式進行程序、必須進行討論；在德國，書面意見或. ‧. 口頭陳述皆屬運作方式；在加拿大，聽證會是管制立法前的正式程序。. y. Nat. 本方式認為聽證會是無條件開啟的，屬性非常自由，其成效在於能否廣. er. io. sit. 泛地邀請利害關係人進入，透過政府與被管制者雙方面對面的接觸，突破過去政府僅面對利益團體之處境。然而，聽證會同樣面臨弱勢的利益. al. n. v i n 團體、利害關係人可能無法參加之困境，且在進行會議時，眾多參與者 Ch engchi U 可能使會議討論無法聚焦，並無法達成共識。. 五、顧問機構（advisory bodies）：給予決策者於非正式調查、管制提案之公眾意見循環以外之意見，多數成員為政府以外的人士組成，將給予最終決策建議，具一定影響力。顧問機構有兩種導向，第一為透過協商機制，尋求各利益團體之共識，第二為協助管制者蒐集決策資訊；二種導向差別在於，第一種是獲得政府長期委任的機構，代替政府完成部分任務，第二種多數是臨時任務編組，針對特定議題而形成之任務型組織。本研究認為，不論何種工具，OECD 所重視的，乃利害關係人對於管制政策有無機會「評論（comment）」，藉由公共諮商的開放性和正式性，管制者可以更 27.

(40) 有信心認為公部門以外的重要意見已經得到反映，管制者也認識到政策失靈的風險所在，且民主價值亦獲得有效維護（OECD, 2002），對於政府施政之公共性、正當性都有一定程度的提升。如 Arnstein 的「公民參與梯度」及上開討論，基於公共諮商的實踐方式眾多，公共諮商可以涵括「形式參與」至「公民權力」的範疇，除了單向溝通，亦包含雙向的互動。是以，本研究認為公民參與是學理上定義公民參與政策過程之內涵，而公共諮商則是公民參與在於實務面的實踐，是一種政策工具；藉由公共諮商的多種手段與態樣，並透過制度設計在政策過程中實行，使得公民參與精神得以在實際政策過程落實，並能兼具政策回應性、正當性及接受性等效果。. 立. 政治大. 參、在政策過程運用公共諮商. ‧ 國. 學. 接續上開的公共諮商討論，本研究以為，公共諮商是一個融合多元意見、多. ‧. 元思考、多元價值的對話場域，透過相互對話獲取有利於政策設計的相關資訊，. y. sit. io. er. 範之一。. Nat. 例如 Habermas（1982）所提出的公共論域可做為政策過程中公共諮商運作的典. 因此，在政策過程中運用公共諮商，首先必須了解公共諮商的參與是全盤性. al. n. v i n 的，RIA 的所有方案都必須在諮商的過程中全盤揭露與呈現。歐盟執委會（2015： Ch engchi U 59）認為，與利害關係人諮商必須注意以下 5 點：1、儘早規劃諮商的策略，因. 為最初的影響評估即須要包含利害關係人之參與；2、諮商策略應該包含 1 至 12 週的網路公共諮商，但必須窮盡各式途徑與諮商機制，納入各種可能的利害關係人，以免產生資訊落差；3、確保參加諮商者能夠提供意見，例如現況問題、備選方案及其衍生之影響等；4、確保資訊對於每個參加諮商的人都是可利用的； 5、在影響評估報告中分析利害關係人的意見及呈現利害關係人的觀點，使決策過程能夠運用，其諮商報告也需要在網路公開。而在資訊科技發達的現今，利用線上民意調查、線上審議等網路科技（Web-based Techniques）所在多有，其優點在於成本低且能解除參與者的空間限制；另外，網路科技更有利於資訊在使用者 28.