「公眾外交」此一專有名詞最早出現在 1965 年，由美國 Tuft 大學佛萊契法 律與外交學院(Fletcher School of Law and Diplomacy)的艾德蒙(Edmund Gullion) 院長提出，其定義為：
「公眾外交旨在處理公眾態度對政府外交政策的形成和實施所產生的影 響。它包含超越傳統外交的國際關係領域：政府對其他國家輿論的開發，一國私 人利益集團與另一國的互動，外交使者與國外記者的聯絡等。公眾外交的中心是 資訊和觀點的流通。」21 1987 年，美國國務院《國際關係術語詞典》 (Dictionary of International Relations Terms)把公眾外交定義為：“由政府發起交流項目，利用 電台等資訊傳播手段，瞭解、獲悉和影響其他國家的輿論(public opinion)，減少 其他國家政府和民眾對美國產生錯誤觀念，避免引起關係複雜化，提高美國在國 外公眾中的形象和影響力，進而增加美國國家利益的活動。”22
公眾外交主要的研究是在第二次世界大戰之後的冷戰期間，且主要集中在美 國，美國政府因應冷戰情勢於 1953 年設立第一個官方公共外交機構「美國新聞 總署」(United States Information Agency, USIA)，當時施行公眾外交的手段與方式 著重於國際宣傳與廣播，向蘇聯及其他東歐共產主義國家傳達資本主義邏輯概念 以及何謂美國化的生活，著名的廣播電台如美國之聲(Voice of America)、自由歐 洲(Free Europe)及自由電台(Radio Liberty)都在當時發揮極大效用，冷戰之後，公 眾外交在美國一度受到冷落，直到 911 事件的發生，美國學界和政界反思美國的 由以上定義可以 得知早期公眾外交主要利用傳播方式接觸其他國家人民，藉由傳播內容來影響他 國輿論及決策菁英的意見，進而改變其他國家的政策。透過國際傳播媒體的報 導，讓一個國家有管道對國際社會說明其外交政策，將其政策內容告知國際社 會，取得國際社會的共識或認同。
21 參閱網站 Public Diplomacy Alumni Association. <http://www.publicdiplomacy.org/1.htm>
22 U.S. Department of State, Dictionary of International Relations Terms, 1987, p. 85.
對外政策，公眾外交研究才重新受到重視。
恐怖攻擊再度帶動了美國對公眾外交的討論，21 世紀的公眾外交，不再像 冷戰時期只是單向的傳達理念，現今在公眾外交的運作上更強調雙向溝通、瞭 解、資訊分享以及關係的建立，給予公開透明的管道讓外國公眾更加瞭解美國，
並進而影響其民意及培養親美態度。近幾年，開始有人提出「新公眾外交」(new public diplomacy)與「精靈國力」(smart power)概念，主張彈性運用剛性、柔性權 力，爭取國家最大利益。23 珍瑪莉森(Jan Melissen)的The New Public Diplomacy:
Soft Power in International Relation，本書收錄 11 篇專文，定義現代新公眾外交之 意涵，並闡述公眾外交概念、目標及各國實際運用之文章。24美國南加大公眾外 交中心學者妮可拉斯高爾(Nicholas Cull)認為舊公眾外交與新公眾外交的區別就 在於其實踐方式與手段的不同，例如執行公眾外交的單位不再是傳統的國家主 體，越來越多的非政府組織取而代之，與各國公眾溝通的機制也因科技的發達而 有所轉變，例如 20 世紀「電視」的發明搭配衛星科技的進步，已大半取代早期 以聲音或空投文宣的宣傳方式，衛星電視讓全球民眾同步收看節目，在第一時間 零時差的將最即時的影像傳送到每一個家庭，其中 1980 年才開辦的有線電視新 聞網(Cable News Network, CNN)，透過全球衛星連線，向全世界兩百多個國家和 地區傳送即時新聞，衛星訊號覆蓋 98%全球人口，直接深入家庭，發揮重大影響 力，這樣的影響力被稱為CNN效應(CNN effect)，所謂CNN效應是指衛星電視對 外交政策過程產生重大的影響力，這樣的影響力與過去國際傳播媒介產生的效應 有 所 不 同 ， 具 體 來 說 ， CNN 效 應 至 少 產 生 三 種 重 要 角 色 ： 加 速 決 策 觸 媒 (accelerant)、政策目標阻礙(impediment)、議題設定者(agenda-setting agent)。25
23 卜正珉，《公眾外交—軟性國力，理論與策略》(臺北：允晨文化，2009 年)，頁 32。
要 瞭解為何媒體在國際關係中扮演此三種角色就得從公眾外交觀點來看，全球民眾 透過跨國通訊社對國際情勢的報導，快速掌握並瞭解世界每個角落發生的事，隨
24 Jan Melissen, New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations, (NY: Palgrave Macmillan, 2007)
25 張亞中，《國際關係總論》(臺北：揚智文化，2007 年)，頁 502。
著衛星電視將畫面直接而快速的傳遞至全世界，使得各國外交決策者必須在更短 的時間對事件做出回應，因此決策者在現代不若從前可以隨心所欲下決策，例如 不再能隨便發動戰爭，因為政府的行為已無可避免的受全世界檢視，任何一個決 策的執行若失去正當性即無法合法化，電視報導使得決策者在做決定時需顧及全 球觀感，免得冠上「師出無名」之惡名，公眾外交的黃金律亦說明：「你說什麼 不算數，要看你做了什麼。」(What counts is not what you say but what you do.)26
隨著新公眾外交執行方式的轉變，傳統象徵舊公眾外交的「宣傳」、「傳播」
名詞被新的公眾外交名詞如「柔性權力」及「國家品牌」(national branding)取代，
在新公眾外交的架構下，過去著重由官方傳達訊息至民間(top down)的作法已不 符時代潮流，新公眾外交強調的則是「關係的建立」(relationship building)，所謂 的「關係」不只是執行者與單一外國公眾間的友好關係，更可能是執行者與多個 外國公眾，甚至是外國公眾彼此之間所建立的一種對執行國的友好關係。
媒 體可引導民眾去關注特定的議題，使某些外交政策因而受到重視，因此媒體同時 也可以是議題的設定者。
27
26 卜正珉，《公眾外交—軟性國力，理論與策略》(臺北：允晨文化，2009 年)，頁 20。
(參閱 表 2-1)
27 Nicholas J. Cull, Public Diplomacy: Lessons from the Past, (Los Angeles: Figueroa Press, 2009), p.13.
表 2-1 新舊公眾外交比較表
資料來源：筆者譯自 Nicholas J. Cull, Public Diplomacy: Lessons from the Past, (Los Angeles:
Figueroa Press, 2009), p. 14.
國內針對公眾外交做全面性探討的專書係卜正珉的《公眾外交—軟性國力，
29 Pamela Hyde Smith, “The Hard Road Back to Soft Power,” Georgetown Journal of International
由此可知公眾外交不僅創造或改變一個國家的形象，還影響了一個國家的輿論、
意識形態或人民的生活方式。若將柔性權力視為「商品」，公眾外交則形同「行 銷策略」，國家透過公眾外交的包裝塑造完美的形象，將其國家特有的價值觀及 文化銷售給國外，讓外國公眾心生嚮往以匯集吸引力，因此公眾外交成為各國塑 造本國形象，增強其柔性權力的重要途徑。
公眾外交將前提假設為：一個國家的形象與聲譽屬於公共財(public goods)，
形象可以創造一個有利或不利於交易的環境，而一項特定的公共議題也會對某個 國家的形象造成正面或負面的影響。30
根據英國廣播公司(BBC)2008 年的一項調查，日本的全球正面形象排名第二 (德國以些微差距領先，美國名列第七)，這樣的結果讓很多歷史決定論者感到驚 訝，思索著日本是如何脫離二次大戰戰敗國的枷鎖，在幾十年的時間中快速扭轉 其國家形象，從現實主義的觀點來看，追求國家利益是國家努力爭取的重點，因 此有必要樹立良好的國家形象、確立起應有的國際威望。國際威望的提升，在國 家利益實現中至少可以達到兩個目的：說服、勸阻其他國家以防止形成對自己的 制衡局面、接觸、鼓勵其他國家容納自己為合作夥伴。這是促進一國國力發展最 積極有效的途徑。布希政府時期擔任美國國防部長的羅伯蓋茲(Robert Gates)就曾 公開指出：「從長遠來看，我們不能靠擊斃或追捕贏得勝利。非軍事行動—…以 理服人和啟發人心的方式—是決定 20 世紀這場大戰的勝負所不可或缺的。這些 公眾外交對一個國家的重要性主要是在於 國際社會對一個國家的觀感，又可以稱為「國家形象」的好壞，國家形象是國家 實力和民族精神的外在表像，是主權國家最主要的無形資產，更是綜合國力的集 中表現，由於國家形象具有一定的可塑性，國家形象絕非國家狀況的客觀再現。
公眾外交促進了國與國間的交流，拉近了一國政府與外國普通民眾的距離，使得 宣傳渠道暢通，有利於建構積極的國家形象，如果國家的對外宣傳力度不夠，與 國外溝通較少，外國媒體有意歪曲等等，該國的國家形象就會受到負面扭曲。
Affairs, Vol. 8, No.1, 2007, p. 117.
30 Mark Leonard, Catherine & Conrad Smewing, Public Diplomacy, 2002, pp. 8-9.
方式在 21 世紀同樣不可或缺—甚至可能更為必要」，一般認為上述講話有助於界 定美國公眾外交的新時代。31
二、歐洲/歐盟的公眾外交
公眾外交的重要性不只在美國受到重視，歐洲人長久以來都熟知如何以柔克 剛，只是較少像美國一樣將柔性權力及公眾外交概念具體化，實際上歐洲亦極為 重視柔性權力的資源及公眾外交的運用。菲利普(Philip Fiske de Gouveia)在 European Infopolitik: Developing EU Public Diplomacy Strategy一書中即指出：書 名使用「資訊政治」(Infopolitik)一詞是以整個歐盟為策略擬定的主體，歐盟拓展 公眾外交，涉及柔性權力、文化外交、宣傳、跨文化對話、公共關係、資訊戰等 眾多領域，因此以資訊政治一詞涵蓋上述領域，並建議歐盟決策者應建立公眾外 交策略委員會、增加公眾外交活動預算以提昇歐盟在世界其他國家的能見度，書 中並提及歐盟應增加教育交換計畫之預算，例如EM計畫這類跨文化對話交流活 動，關注年輕人的教育及溝通，達到宣傳歐洲高等教育的效果。32
歐盟執委會副主席馬格沃斯(Margot Wallstrom)在 2008 年赴華府的演說中亦 曾提到：「歐洲人相信公眾外交在歐盟對外關係上扮演著特殊的角色。…所謂的 公眾外交係指實踐國家品牌的建立，並不只是單純的「宣傳」而已，因為我們瞭 解這是沒有用的。特別是在現今更開放的世界中，這是大家公認的公眾外交概念 的轉變，也是柔性權力以及各種複雜的考量因素如何影響決策成為關鍵所在。…
公眾外交不只是反映我們做什麼或我們想什麼，更要傳達我們的立場。…如果以 所謂剛性權力資源行使公眾外交可能不是最佳方法，恣意的運用剛性權力可能帶
公眾外交不只是反映我們做什麼或我們想什麼，更要傳達我們的立場。…如果以 所謂剛性權力資源行使公眾外交可能不是最佳方法，恣意的運用剛性權力可能帶