第二章、 公眾外交的理論與實踐
第二節、 公眾外交的實踐
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
身在國外公眾中的形象，甚至仰賴外國公眾對外國政府的影響力，為複雜且充滿 不確定性的國際關係開啟新的解決之道。
Joseph Nye 認為公眾外交是一國行使巧實力（smart power）的最重要工具之 一，而巧實力的來源除了信賴度（credibility）、自我批判（self-criticism）以外，
產生軟實力的「市民社會」對巧實力的運用有舉足輕重的地位，因此若將公眾外 交僅僅視為宣傳的話，將使公眾外交向市民社會的說服失敗，會削弱一個國家的 軟實力。15
綜上所述，區分「公眾外交」與「宣傳」兩個概念是必要的，即便這兩個概 念在實務上時常被誤解。「公眾外交」向海外群眾傳遞正確消息、解釋政策、改 善形象，並具有互動性，不為特定政治利益服務，而是追求廣義的外國好感度，
以求未來外國在形塑外交政策時對本國之利益。「宣傳」過去被說是公眾外交的 一個方式，但是現代的學界大多不會使用「宣傳」一詞來形容公眾外交的對外傳 播，因為若是混淆這兩個概念，公眾外交的效果將打折扣，反而造成外國民眾對 本國的反感甚至憎恨，對一國的軟實力也會有所傷害。
第二節、 公眾外交的實踐
公眾外交經過了幾十年來各國的實踐，有了多彩多姿的面貌，而美國作為第 一個為公眾外交事務成立獨立機構的國家，是各國政府在從事公眾外交政策時經
15 Joseph S. Nye Jr, “Public Diplomacy and Soft Power,” in Public Diplomacy in a Changing World, ed. Geoffrey Cowan and Nicholas J. Cull (Philadelphia: The American Academy of Political and Social Science, 2008), 108.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
常參考的模板，Kathy R. Fitzpatrik 在 The Future of U.S. Public Diplomacy: An Uncertain Fate 著作就以美國作為研究對象，以九一一事件作為一個重要分水嶺，
分析美國作為世界上第一個將公眾外交納入國際事務的國家，其公眾外交的發展 軌跡以及問題，並討論公眾外交的未來發展方向。16
一、Leonard Mark 的三面向公眾外交
Leonard Mark 在其 2002 年的著作 Public Diplomacy 中提到，為了達到公眾 外交的政策目標，公眾外交必須分為三個面向來進行，國家透過政治軍事、經濟、
社會文化等因素的運用來形塑這三個面向，而這三個面向都致力於創造本國更具 吸引力的形象，以求在未來得到其期望的政策結果。
第一個面向為新聞管理（news management），這是最初也是最為即時的，
是一種「回應的」（reactive）行動，該面向包含了面向國內外的外交決策解釋。
在當前民主社會中，一國政府做出決策後，政府通常會致力於向國內公眾進行解 釋，而在公眾外交的角度看來，海外媒體則是首要目標，其中包含了危機處理以 及針對錯誤訊息快速回應的能力。
第二個面向則是策略性傳播（strategic communication），這是一種「主動的」
（proactive）的實踐方式，主要為一系列的象徵性主題，如同競選活動或是推銷 某種產品的主題性，這些經由規劃的象徵性活動及對話，會強化未來整年的一國 政府中央的主題，或甚至推動特定的政府政策。
16 Kathy R. Fitzpatrick, The Future of U.S. Public Diplomacy: An Uncertain Fate, (Leiden:
Koninklijke Brill NV, 2009), 15-62.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三個面向為建立關係（relationship building），這是一種與國外目標群眾建 立長期關係，以贏得對與我國價值、資產的認同，同時也向對方的價值與與資產 進行學習的過程。例如獎學金、交換計畫、訓練計畫、研討會、會議、媒體互動 等，參與過美國類似的文化及學術交換計畫的人數已經近百萬，其中也包括了超 過兩百位的外國政府首長。如今各國都不斷致力於推廣相關活動，以促進彼此友 誼的未來長期發展。17
從 Leonard Mark 的說法中可以了解，一國政府為了維護其國家正面形象，
並達成其公眾外交的預期政策目標，在執行公眾外交時，必須根據時間效應的不 同，採取不同的行動。「回應的」、即時性較強的行動為新聞管理，以小時或天 為操作單位；「主動的」、針對中長期或一段時期的行動為策略型傳播，以周或 月為操作單位；以長期互動作為目標的則為建立關係，可能是以年作為執行至政 策的時間基準。由此可見，公眾外交的實踐必須先釐清其目標，才能確實的執行 並獲得預期效應。
二、Nicholas J. Cull 的公眾外交實踐方式分類
Nicholas J. Cull 在 Public Diplomacy: Taxonomies and Histories 文章中則將政 府實踐公眾外交的方式組成歸類為五項：聆聽（listening）、鼓吹（advocacy）、
文化外交（cultural diplomacy）、交換外交（exchange diplomacy）、國際新聞傳
17 Mark Leonard, Public Diplomacy (London: The Foreign Policy Centre, 2002), 10-20.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
播（international news broadcast），Cull 認為一國政府利用這五種公眾外交的類 型，來經營與管理所處之國際環境。
「聆聽」（listening）是指利用蒐集及整理海外民眾之意見與資料，並利用 這些資料來為本國政策或公眾外交政策重新導向。Cull 認為所有公眾外交工具 的基本元素是聆聽，而非宣傳，雖然「聆聽」本身是難以察覺，但由來已久，對 他國國內意見的系統性評估與資料分析，雖是現代創新科技的結晶，但對於他國 看法的探詢則是自有間諜以來即存在。
「鼓吹」（advocacy）是利用國際傳播行動，來向外國民眾積極地推銷特定 的政策、想法或行為者一般性的利益。如今則包括了各駐外大使館的媒體關係（硬 性的政策提倡）以及資訊工作（柔性的宣傳工作），「鼓吹」所帶來的短期卻快 速的功效讓這個實踐方式在公眾外交政策上常扮演核心角色。
「文化外交」（cultural diplomacy）是藉由讓外國了解本國的文化資源及文 化成就，或推廣自身文化的海外傳播，還可以用來促進本國的文化出口，賺取外 匯。英國的British Council、義大利的 Italian Cultural Institute 以及法國，都是成 功的「文化外交」例子，日本近幾年積極推動的文化立國戰略及「酷日本」政策，
也都是相同的原理。
「交換外交」（exchange diplomacy）是藉由送本國公民至海外，接受海外公 民至本國內，進行有限期的學習或文化傳授，「交換外交」所帶來的相互性
（mutuality），使交換者本身與接受國皆有所獲利。除了交換者可以藉著交換了
‧
「國際新聞傳播」（international news broadcast）則是利用當今科技技術，
例如廣播、電視、網路來與海外大眾進行連結及互動，「國際新聞傳播」與上述 其他四項實踐方式是部分重疊的，透過當代先進的技術，「國際新聞傳播」可以 做到另外四項實踐方式的內涵。通常新聞是最為有效的工具，包括了各國的國家 新聞台，BBC World News 甚至可視為是英國公眾外交政策實踐中最為人知的一 項。18
資料來源：Nicholas J. Cull, “Public Diplomacy: Taxonomies and Histories,” in Public Diplomacy in a Changing World, ed. Geoffrey Cowan and Nicholas J. Cull (Philadelphia: The American Academy of Political and Social Science, 2008), 35.
18 Nicholas J. Cull, “Public Diplomacy: Taxonomies and Histories,” in Public Diplomacy in a Changing World, ed. Geoffrey Cowan and Nicholas J. Cull (Philadelphia: The American Academy of Political and Social Science, 2008), 32-36.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
上頁表2-1 是 Cull 的五項公眾外交實踐形式的時間影響架構、資訊的流向、
代表性的基礎設施。時間架構指的是該項工具所需的作用時間以及預期的反應時 間，「聆聽」的時間架構可長可短，「鼓吹」為短期的時間架構，其餘三項「文 化外交」、「交換外交」、「國際傳播」都需要中長期的時間來經營，此外，其 資訊流向也有內外之分，除了「交換外交」由於帶有相互性，所以資訊可向內亦 可向外流出，其餘的四個項目，除了「聆聽」由公眾外交發起國吸收海外的資訊 以外，其餘三項皆是公眾外交的發起國向外國流出訊息。由此可見，Leonard Mark 與Nicholas J. Cull 的公眾外交實踐模式，不同的實踐方式都有不同的目標，為獲 得預期效果，明確判斷適用哪種公眾外交方式有其必要性。
三、公眾外交的中介途徑與管理工具
在公眾外交的運作過程中，「信賴度」（credibility）是關鍵要素，但當今各 國都發現政府的公眾外交越來越難獲得他國人民的信任，過度的或者是不正確使 用的公眾外交甚至反而帶來了憎恨，與原本公眾外機的預期效果背道而行。因此，
當今的公眾外交產生了許多中介途徑，藉由降低政府色彩，由不具官方色彩、信 賴感更高的組織或個人來發動，使訊息更容易被一般民眾所聽到，藉此達到預期 效應。
Leonard Mark 以「神不知鬼不覺的外交」（diplomacy by stealth）稱呼這類 藉 由 中 介 途 徑 推 動 的 公 眾 外 交 工 作 ， 其 中 包 括 了 非 政 府 組 織 外 交 （ non-government organization）、族裔（Diaspora）外交、政黨（political diplomacy）外 交、外交公關顧問公司、品牌（brand）外交、宗教及道德組織、文化外交等，而
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
透過學術界（academy）、智庫等形成的知識社區網絡（knowledge community networks），也是政府在推動公眾外交時常用的途徑。19
當前各國執行公眾外交的行為者多元，採行的工具更不盡相同，我國學者卜 正珉在其著作《公眾外交：軟性國力，理論與策略》將其分為以下幾大項：第一，
刊物與出版品，各國政府針對外國受眾，傳播經過設計的訊息內容，是最方便且 最有效的公眾外交工具之一；第二，人員及活動的交流，是各國最普遍採用的公 眾外交工具，透過彼此交流，增進對彼此價值、政策、文化等的了解與重視，化 解可能存在的敵視態度；第三，教育及語言學習計畫或機構，藉由語言的學習正 確理解本國的訊息，也能形塑態度，增進外國人士對本國的認識；第四、在國外 設置文化或資訊中心，並派駐人員，提供當地民眾有關的國內書籍刊物等資訊；
第五，推動國家研究，除了加強學術交流外，增進外國學術界人士對本國的認識；
第六，國際合作，透過與其他國家相互合作，共同推動特定國際議題的工作，例 如：人權、環保、人道援助等；第七，政府所支持的國際廣播與電視，如美國之 音（Voice of America, VOA）或英國 BBC World Service 等，在冷戰時期所推動 的公眾外交對敵宣傳，成效斐然。20